141. löggjafarþing — 88. fundur,  26. feb. 2013.

neytendalán.

220. mál
[17:29]
Horfa

Frsm. 2. minni hluta efh.- og viðskn. (Eygló Harðardóttir) (F):

Virðulegi forseti. Ég mæli fyrir nefndaráliti 2. minni hluta efnahags- og viðskiptanefndar um frumvarp til laga um neytendalán.

Með frumvarpinu er lögð til ný heildarlöggjöf um neytendalán. Yfirlýstur tilgangur er að tryggja neytendavernd vegna lánastarfsemi. Ákvæði frumvarpsins byggjast á tilskipun Evrópusambandsins en nær með fáeinum undantekningum til allra lána sem veitt eru í atvinnuskyni.

Á Íslandi hafa fasteignalán fallið undir lög um neytendalán allt frá árinu 2000 en nokkur nýmæli eru í frumvarpinu, m.a. eftirlit með svokölluðum smálánum sem eru tiltölulega ný viðbót í lánamöguleikum einstaklinga, auk þess sem almennt eru gerðar auknar kröfur um form og efni neytendalána og upplýsingaskylda lánveitenda til lántakenda er aukin. Þá er sett hámark á árlega hlutfallstölu kostnaðar, sem ekki má verða hærri en 50 hundraðshlutar að viðbættum stýrivöxtum.

Hv. þm. Lilja Mósesdóttir hefur talað fyrir breytingartillögu, sem ég er einnig meðflutningsmaður að, um að: Orðin „að viðbættum stýrivöxtum“ í 26. gr. falli brott.

Hv. þingmaður fór ágætlega yfir rökstuðninginn fyrir því.

Almennt um árlega hlutfallstölu kostnaðar og um frumvarpið í heildina verð ég að segja að ég fagna auknu eftirliti með smálánum og auknum kröfum um form og efni neytendalána og auknum kröfum um upplýsingaskyldu lánveitenda. Í frumvarpinu er einnig að finna ákveðna viðleitni til að skerpa enn frekar á reglum um árlega hlutfallstölu kostnaðar, ekki hvað síst hvað varðar hámark hennar og það hvernig eigi að upplýsa neytendur þegar þeir taka verðtryggð lán. Í 3. mgr. 21. gr. er lagt til að ef lánssamningur heimilar verðtryggingu eða breytingu á vöxtum eða öðrum gjöldum sem teljast hluti árlegrar hlutfallstölu kostnaðar, en ekki er unnt að meta hverju nemi á þeim tíma þegar útreikningur er gerður, eigi árleg hlutfallstala kostnaðar að miðast við þá forsendu að verðlag, vextir og önnur gjöld verði óbreytt til loka lánstímans.

Í 1. umr. gerði ég einmitt athugasemd við þetta og benti á að þetta væri eitt af því sem nefndin þyrfti að skoða sérstaklega vel. Ástæðan fyrir því ætti náttúrlega að vera okkur öllum augljós. Verðbætur eru og verða langstærsti kostnaðarliður verðtryggðra lána. Viðskiptablaðið áætlaði til dæmis að uppsafnaðar verðbætur Íbúðalánasjóðs vegna útlána frá 2008 væru 262 milljarðar kr. Afstaða 2. minni hluta er að rétt væri að afnema verðtryggingu neytendalána, samanber ályktun flokksþings framsóknarmanna í febrúar 2013. Þar til svo verður er mjög mikilvægt að neytandi sé upplýstur um þann kostnað sem felst í verðtryggingunni. Athygli efnahags- og viðskiptanefndar hefur verið vakin á því að í 23. mgr. aðfaraorða tillögu framkvæmdastjórnar Evrópusambandsins að tilskipun um húsnæðislán, sem þar er verið að vinna, er skýrt hvernig reikna skuli árlega hlutfallstölu kostnaðar þegar kostnaður er breytilegur og ekki unnt að meta hann að fullu á þeim tíma er samningur er gerður. Ég held að við getum öll verið sammála um að verðtryggð lán uppfylli þau skilyrði.

Í umsögn Arnars Kristinssonar og Aðalsteins Sigurðssonar er þessi hluti tillögunnar þýddur lauslega, með leyfi forseta:

„Þar sem árlegri hlutfallstölu kostnaðar verður einvörðungu lýst með dæmi fyrir samningsgerð ætti slíkt dæmi að vera lýsandi. Því skyldi árleg hlutfallstala kostnaðar í slíku tilfelli miðast við meðallíftíma og meðalkostnað sambærilegra lánssamninga sama lánveitanda.“

Í breytingartillögu meiri hluta efnahags- og viðskiptanefndar er lagt til að við 21. gr. frumvarpsins bætist setningin: „Ef lánssamningur heimilar verðtryggingu skal útreikningur árlegrar hlutfallstölu kostnaðar miðast við ársverðbólgu samkvæmt tólf mánaða breytingu vísitölu neysluverðs.“

Sú breyting er svo sannarlega að mínu mati til bóta, en mikilvægt er að neytandi sé upplýstur reglulega um áhrif verðtryggingar á kostnað af láninu og hafi þá tækifæri og upplýsingar til að meta hvort skynsamlegt sé að leita hagstæðari kjara hjá öðrum lánveitanda. Því legg ég til að 13. gr., sem varðar breytingar á útlánsvöxtum og áhrifum þeirra á greiðslu eftirstöðva lána, taki einnig til breytinga á verðbótum. Jafnframt að heimildir samningsaðila til að semja um að upplýsingarnar séu veittar með ákveðnu millibili sæti takmörkunum. Eigi skuli líða lengri tími en sex mánuðir á milli þess að neytandi sé upplýstur um breytingarnar og áhrif þeirra á þær fjárhæðir sem greiða skal til loka lánstímans.

Í máli hv. þm. Helga Hjörvars, þar sem hann mælti fyrir meirihlutaálitinu, tók hann sérstaklega fram að þetta væri eitthvað sem hann teldi rétt að skoða sérstaklega í nefndinni á milli 2. og 3. umr. Ég held að við séum öll sammála um að mikilvægt sé að málið fari aftur inn til nefndar á milli umræðna. Við þekkjum það öll að eins og núverandi svokölluð Íslandslán eru líður ákveðinn tími þar til neytendur finna fyrir áhrifum verðtryggingarinnar þegar verðbólguskotin koma. Ef við tökum bara síðustu fjögur ár sem dæmi kemur skot einmitt í tengslum við það áfall sem við urðum fyrir árið 2008, en það er kannski ekki fyrr en núna, fjórum árum seinna, sem neytendur eru raunverulega farnir að finna fyrir aukinni greiðslubyrði. Þetta gerir það að verkum, og hefur verið bent á það, að mjög erfitt getur verið að beita helsta stýritæki Seðlabankans við að halda sig innan verðbólgumarkmiðanna. Þegar stýrivextir hækka og verðbólga verður hefur þetta svo lítil áhrif á meginþorra þeirra lána sem íslensk heimili eru með vegna þess að þau eru með fasta vexti en verðtryggð lán. Menn halda því bara áfram eins og ekkert hafi í skorist þar til nokkur tími hefur liðið. Samfélagið er ekki saman í að taka á verðbólgunni eins og það ætti alltaf að vera að gera.

Í frumvarpinu eru gerðar ákveðnar kröfur um hvernig lánveitandi skuli meta lánshæfi og greiðslumat lántaka. Leiði mat á lánshæfi og greiðslumati í ljós að neytandi hafi augljóslega ekki fjárhagslega burði til að standa í skilum með lánið er lánveitanda óheimilt að veita það, nema neytandi leggi fram veð eða aðrar tryggingar sem eru meira virði en heildarfjárhæð lánsins á þeim tíma sem það er veitt.

Ég velti upp þeirri spurningu, sem ég tel að nefndin þurfi að ræða aðeins betur, hvort undantekning eigi að vera á þeirri reglu að lánveitanda sé óheimilt að veita lán ef lántaki hefur ekki fjárhagslega burði til að standa í skilum með lánið, og þá sérstaklega er varðar fasteignalán neytenda. Það er heldur ekki nægilega skýrt í frumvarpinu hvaða áhrif það hefur á gildi lánasamnings ef ekki er farið að reglum um lánshæfi- og greiðslumat lántaka.

Í skýringum með 10. gr. um lánshæfi er mjög áhugavert að sjá setningu á bls. 37. Þar er einmitt viðurkennt að í frumvarpinu er ekki tekin afstaða. Með leyfi forseta, ætla ég að fá að lesa upp úr frumvarpinu:

„Í frumvarpinu er ekki tekin afstaða til stöðu lánssamninga þegar lánað er án þess að lánshæfismat fari fram, og greiðslumat, ef við á, eða ef lántaki hefur augljóslega ekki fjárhagslega burði til þess að standa í skilum með lánið.“ — Það er næsta setning sem mér finnst svo áhugaverð. — „Dómstólum er látið eftir að móta framkvæmd á því sviði.“

Þarna er kannski eitthvað sem virðist vera orðið að einhverju leyti of algengt að mínu mati á Íslandi, að við erum að gefa eftir til dómstóla að setja lög, að móta lög, í staðinn fyrir að við setjum reglurnar sem dómstólar eiga að dæma eftir. Það er náttúrlega hlutverk okkar sem löggjafarvalds. Hér er bara sagt að við ætlum ekki að taka afstöðu til stöðu lánssamninga. Í nefndaráliti meiri hlutans er bent á að í tengslum við þá dóma sem hafa fallið um gengisbundna eða gengistryggða lánasamninga er mikil óvissa sem hefur einmitt verið tengd þessu, að dómstólar hafa raunar verið að móta rammann um það hvað eigi að gera þegar kemur í ljós að ákveðin ákvæði í lánasamningum eru ólögmæt og hvaða áhrif það hefur síðan á lánssamninginn sem snýr þá að öðrum ákvæðum. Við getum ekki vísað þeirri ábyrgð af því að setja reglur hvað þetta varðar yfir á héraðsdóm og síðan í framhaldinu til Hæstaréttar. Ég tel að skýra þurfi þetta.

Ég er með svohljóðandi breytingartillögu varðandi 10. gr., með leyfi forseta:

„Gæti lánveitandi ekki réttra aðferða við framkvæmd lánshæfis- eða greiðslumats er lánssamningur sem á því er reistur ógildanlegur að kröfu neytanda.“

Það er því neytandinn sjálfur sem tekur þá ákvörðun og metur hvort hann telur rétt að ógilda samninginn í heild sinni eða að láta önnur ákvæði samningsins standa, því að það getur verið að á þeim tímapunkti sé hagstæðara fyrir neytanda að láta lánssamninginn standa, en ef ekki er það neytandans að taka ákvörðun um það. Ég held að það sé að mörgu leyti í samræmi við þá hugsun varðandi neytendatilskipunina að neytandinn njóti vafans en við felum það ekki í hendur dómstóla.

Ég velti því líka fyrir mér varðandi lagafrumvarpið hvort það sé nægilega vel tilgreint í þessari grein hvað það er sem má horfa til þegar meta á lánshæfis- eða greiðslumat þeirra sem taka lán. Ég vísa til þess að í Bandaríkjunum var í janúar verið að kynna nýja reglu sem kölluð er „Ability-to-pay“-reglan og það er fjármálaneytendaverndarstofa í Bandaríkjunum, The Financial Consumer Protection Bureau, sem hefur sett þá reglu. Þetta beinist fyrst og fremst að þeim taka fasteignalán og þar hafa menn verið að horfast í augu við það að óvandaðar lánveitingar til húsnæðiskaupa hafa valdið miklum skakkaföllum í bandarísku efnahagslífi. Þar eru tilgreindir átta þættir sem lánveitandi þarf að líta til áður en lánið er samþykkt. Þeir eru:

1. núverandi eða væntar tekjur og eignir,

2. hvort lántaki sé í vinnu eða ekki,

3. mánaðarlegar afborganir lánsins,

4. mánaðarlegar afborganir af öðrum lánum,

5. mánaðarlegar afborganir af skuldbindingum tengdum fasteigninni,

6. aðrar skuldir og meðlagsgreiðslur,

7. mánaðarlegt hlutfall skulda og tekna,

8. skuldasaga.

Einnig eru gerðar kröfur um að þegar verið er að vinna lánshæfis- og greiðslumat verður að gera ráð fyrir að greiddar séu mánaðarlegar jafnar afborganir af lánunum yfir lánstímann, og fyrir lán með breytilega vexti er ekki heimilt að miða lánshæfi og greiðslumat við lága upphafsvexti (e. teaser rate). Sérstakar reglur gilda svo um kúlulán, lán þar sem aðeins eru greiddir vextir og lán með neikvæðum afborgunarferli sem ég held að megi að einhverju leyti líkja við verðtryggðu Íslandslánin, sérstaklega þau sem eru til allt að því 40 ára, þ.e. að menn borga ekki allan kostnaðinn við lánið og þess vegna er höfuðstóll lánsins stöðugt að hækka eins og fyrirkomulagið hefur verið og framkvæmdin á Íslandi.

Við höfum ekki náð utan um vandann hvað varðar lánsveðin en þau eru töluvert algeng á Íslandi. Í svari efnahags- og viðskiptaráðherra við fyrirspurn sem ég lagði fram um stöðu einstaklinga með lánsveð kom fram að á árunum 2000 til haustins 2011 voru kaupsamningar um íbúðarhúsnæði um hundrað þúsund talsins. Af þeim voru um 10% kaupsamninga fjármagnaðir að hluta með lánsveði, fasteign sem ekki var í eigu kaupanda. Þessi hópur hefur ekki getað nýtt sér svokallaða 110%-leið stjórnvalda. Algengt var að þessi lán væru tekin að láni hjá lífeyrissjóðum landsins. Hjá sjö stærstu lífeyrissjóðunum var fjöldi skuldara með lánsveð 6.746, þar af voru 3.929 með lán til fasteignakaupa og lánin að upphæð 14 milljarðar kr.

Þetta er fyrirkomulag sem við þurfum virkilega að velta fyrir okkur. Ég legg til að þar sem talað er um að menn hafi „augljóslega“ ekki fjárhagslega burði til að taka lán, eins og sagt er í 10. gr., að það orð falli brott, og að 2. málsliður 3. mgr. falli líka brott. Gerð sé sú krafa að þegar fólk taki lán þá geti það borgað af láninu sjálft.

Ekki er langt síðan birt var lífskjararannsókn Hagstofu Íslands á stöðu íslenskra heimila í samanburði við lífskjör í Evrópu. Markaðspunktar Arion banka fjölluðu um þá lífskjararannsókn og er greining þeirra, og náttúrlega rannsóknin sjálf, að mörgu leyti mjög áhugaverð. Þar kom fram — kannski eitthvað sem okkur grunaði svo sem, en það er áhugavert að fá það staðfest — að Íslendingar virðast vera Evrópumeistarar í vanskilum húsnæðislána, þó að við viljum oft tala um hvað við stöndum okkur vel þegar kemur að höfðatölu eins og við orðum það, þá held ég að þetta sé kannski titill sem við teljum ekki mjög eftirsóknarverðan.

Það sem er áhugavert er að við náum þessu þrátt fyrir að hlutfall mánaðarútgjalda heimilanna sem hlutfall af ráðstöfunartekjum er lægra en í mörgum öðrum Evrópulöndum. Í greiningunni var verið að velta fyrir sér hver skýringin gæti verið á því. Það sem þeir í Markaðspunktum nefndu var að Íslendingar leggja mun fyrr á sig að eignast húsnæði og eiga því oft mjög lítið eigið fé í upphafi og þá er oft minna svigrúm hjá heimilunum til að bregðast við áföllum. Einnig hafa verið tiltölulega litlir hvatar til að spara fyrir kaupum á húsnæði eða búseturétti. Ég vil minna á að ég er 1. flutningsmaður að frumvarpi um skattaívilnanir vegna húsnæðissparnaðar fyrir ungt fólk og þá forráðamenn þeirra líka og er það að norskri og þýskri fyrirmynd. Það þarf að vera einhver hvati til að hjálpa fólki að leggja til hliðar þannig að það eigi þá fyrir útborgun í húsnæði. Einnig það að við höfum einfaldlega átt of auðvelt með að taka lán og kaupa húsnæði miðað við það sem gengur og gerist meðal íbúa annarra Evrópuríkja. Þar er erfiðara fyrir einstaklinga að komast í gegnum greiðslumat þegar þeir leggja loks á sig að eignast húsnæði og því minni líkur eru á að viðkomandi lendi af og til í vanskilum.

Ég lagði fram breytingartillögur sem ég tel mjög mikilvægt að nefndin taki afstöðu til.

Í nefndinni var rætt um hvað verðtrygging er í sjálfu sér. Mjög mikið hefur verið rætt um hver lagaleg staða verðtryggingar er og lagaleg staða framkvæmdar hennar. Hagsmunasamtök heimila hafa beint erindi til umboðsmanns Alþingis hvað varðar lagastoð fyrir reglu Seðlabanka Íslands um framkvæmd verðtryggingarinnar, auk þess sem nýlega kom fram álit sérfræðings framkvæmdastjórnarinnar um samspil verðtryggingar og neytendatilskipunar Evrópusambandsins.

Þá er spurningin: Er verðtrygging vaxtaígildi? Í meirihlutaáliti efnahags- og viðskiptanefndar er bent á að ef verðbætur væru ígildi breytilegra vaxta væri óheimilt að kveða á um uppgreiðslugjald af lánum sem bera breytilega vexti. Það er eitt af því sem ég tel að nefndin þurfi að ræða líka aðeins betur, þ.e. þau ákvæði í frumvarpinu um uppgreiðslugjaldið. Í álitinu segir meiri hlutinn, með leyfi forseta:

„Fyrir nefndinni kom fram að ekki væri hægt að jafna þessu tvennu saman enda um ólíkar breytur að ræða.“

Hins vegar vil ég benda á að almenna verðtryggingu lána á Íslandi má rekja til laga um stjórn efnahagsmála, nr. 13/1979. Í 2. mgr. 40. gr. þar sagði, með leyfi forseta:

„Heimilt er að ákveða verðtryggingu í því formi, að sérstakur verðbótaþáttur vaxta, sem sé tengdur verðlagsbreytingum með formlegum hætti, leggist við höfuðstól láns eða sé hluti forvaxta.“

Þarna má svo sem skilja að verðtryggingin sé hluti af vöxtum. Það getur skipt verulegu máli því að í 12. gr. núgildandi laga um vexti og verðtryggingu, nr. 38/2001, er tilgreint hvernig megi bæta vöxtum við höfuðstól láns ef vextir eru ekki greiddir á 12 mánaða tímabili. Það má aðeins gera á 12 mánaða fresti, nema um sé að ræða innlánsreikninga lánastofnana. Þarna er enn eitt ákvæði um það, sem er að tryggja neytendavernd þeirra sem taka lán með breytilegum vöxtum en virðist ekki vera til staðar varðandi verðtrygginguna sem er hugsanlega eða hugsanlega ekki vaxtaígildi.

Það sem ég vil að lokum ræða sérstaklega um eru almenn lög um fasteignalán. Það sem við erum að gera hér er að leggja til að setja fasteignalán undir almenna löggjöf um neytendalán og þegar maður gerir það geta komið upp ýmsir agnúar. Ég hef ásamt þingflokki framsóknarmanna kallað ítrekað eftir almennum lögum um fasteignalán. Sumir hafa sagt að ekki sé hægt að gera það fyrr en við erum búin að fara í heildarendurskoðun á húsnæðislánamarkaðnum og endurskipuleggja Íbúðalánasjóð. En ég vil setja stórt spurningarmerki við það. Nú er það svo að mjög hefur dregið úr lánveitingum hjá Íbúðalánasjóði og bankarnir eru að koma mjög skarpt aftur inn á fasteignalánamarkaðinn. Fasteignakaup eru stærsta einstaka fjárfesting hvers heimilis eins og við þekkjum. Ég tel að skýrari lagarammi þurfi að vera utan um lánveitingar fjármálafyrirtækja, hvort sem það er Íbúðalánasjóður eða aðrir, hvernig á að veita fasteignalán. Innan atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins er verið að vinna að setningu sérstakra reglna um fasteignalán og til stóð að við fengjum frumvarp inn í þingið um veðlán í íbúðarhúsnæði en í ljósi þess að átta dagar eru eftir af þinginu er maður orðinn svolítið úrkula vonar um að það muni gerast. Að vísu hafa menn verið að koma hingað með ýmis mál þannig að það gæti svo sem enn verið smávonarglæta hvað það varðar.

Í skýrslu nefndar um verðtryggingu, sem ég veitti forustu um og unnin var fyrir efnahags- og viðskiptaráðherra, benti meiri hluti nefndarinnar á danska húsnæðislánalöggjöf sem fyrirmynd og undir það hefur ASÍ tekið af miklum krafti. Þar er verið að leggja til að settar verði reglur fyrir alla þá sem veita lán með veði í íbúðarhúsnæði þannig að ef þeir veita lán sem á að vera með veði í íbúðarhúsnæði þá þurfa þeir að fara eftir þeim lögum. Dæmi um þau atriði sem koma fram í dönsku húsnæðislánalöggjöfinni eru lengd lánstíma og hvernig lánshæfis- og greiðslumat lántakenda á að fara fram.

Það sem vantar hér er til dæmis hvernig á að meta veðið sjálft, meta fasteignina, hvert markaðsvirði fasteignarinnar er og hvernig hægt er að tryggja það. Ef þú setur reglu, eins og er að finna í dönsku lögunum, að lána megi 70% eða 80% af markaðsvirði fasteignar, þá þurfa að vera reglur um það hvernig þú metur það markaðsvirði. Síðan eru líka reglur um hverjir megi lána til kaupa á íbúðarhúsnæði, það eru því skilyrði sem þeir þurfa að uppfylla til að fá að gera það. Það eru ekki bankarnir sjálfir sem veita þessi lán heldur eru sérstakir íbúðalánasjóðir sem gera það og ekkert annað.

Það er annað sem mér hefur fundist skorta, þ.e. að setja skýrar reglur fyrir alla um hvaða úrræði lánveitandi eigi að veita ef greiðsluerfiðleikar koma upp og síðan er það náttúrlega stóri punkturinn, mikilvægasti punkturinn, hvernig skuli standa að fjármögnun fasteignalánanna. Þar er þá að finna svokallaða jafnvægisreglu þannig að fasteignalánin endurspegli íbúðabréfið. Þetta tel ég raunar að sé ekki að finna í löggjöf hér, hvorki í núverandi löggjöf né í þessu frumvarpi, eða þá að ákvæði gangi ekki nægilega langt til að tryggja heilbrigðan og stöðugan húsnæðislánamarkað.

Það sem er svo áhugavert við það að vera með þessa sérstöku íbúðalánasjóði er að verið er að tryggja jafnvægi í fjármögnun. Bent hefur verið á að íslensku bankarnir hafa undanfarin ár, og líka fyrir hrun, fjármagnað sig til skamms tíma meðan þeir eru í auknum mæli að lána til langs tíma. Það býr til hallann, þessa skekkju í fjármögnuninni. Hugmyndin með þessum lögum er að tryggja að svo verði ekki. Þetta er eitt af því sem ég hefði mjög gjarnan viljað sjá að við fjölluðum meira um í þinginu, en svo er ekki.

Að lokum vil ég nefna sérstaklega breytingartillögu við frumvarpið frá mér, hv. þm. Lilju Mósesdóttur og hv. þm. Margréti Tryggvadóttur. Þar er lagt til að nýtt ákvæði til bráðabirgða komi og verði svohljóðandi:

„Nú er ágreiningur milli lánveitanda og neytanda er varðar lögmæti verðtryggingar í lánssamningi þeirra í milli. Hyggist annar hvor aðilanna höfða mál vegna slíks ágreinings getur hann óskað eftir því að málið sæti flýtimeðferð eftir ákvæðum XIX. kafla laga um meðferð einkamála. Ákvæði þetta fellur úr gildi 1. september 2013.“

Með þessu er verið að leggja til að neytendum verði gert kleift að óska flýtimeðferðar hjá dómstólum vegna ágreinings um lögmæti verðtryggingar.

Fram hefur komið í þingsal að mjög margir þingmenn erum sammála því að mjög mikilvægt sé að fá niðurstöðu fyrir dómstólum um hver sé lagaleg staða verðtryggingarinnar og raunar varðandi framkvæmd hennar. Lög hafa verið samþykkt. Ég geri ráð fyrir að farið sé eftir þeim. Við reiknum með því að dómstólar dæmi samkvæmt þeim lögum sem við höfum sett. Þess vegna skiptir máli að við fáum sem allra fyrst efnislega niðurstöðu svo að við getum eytt óvissunni.