stjórnarskipunarlög.

Hæstv. forseti. Sú umræða sem fer fram nú í dag um þetta mál einkennist af því að í loftinu liggur að breyting er að verða á gangi málsins, ef svo má að orði komast. Fram hafa komið yfirlýsingar frá forustumönnum í ríkisstjórnarflokkunum um að þeir telji ekki raunhæft að ljúka málinu á þessu þingi. Það setur auðvitað nokkurn svip sinn á þessa umræðu. Við erum í rauninni að tala um málið í ákveðinni punktstöðu. Punkturinn er sá að útlit er fyrir að frumvarpinu, eins og það liggur fyrir, verði ekki lokið á þessu þingi. Það hefur verið boðað að hingað komi, jafnvel síðar í dag, tillögur sem lúta með einhverjum hætti að málsmeðferð, hugsanlega varðandi breytingarákvæði stjórnarskrár, og tillaga sem lýsi hugmyndum tillöguflytjanda um hvernig framhaldi málsins verði háttað að kosningum loknum. Þær tillögur liggja ekki fyrir en verða hugsanlega teknar til umræðu síðar í dag. Ég mun því ekki tjá mig um þá þætti málsins að svo stöddu.

Ég verð hins vegar að segja að ég er feginn að það sjónarmið virðist vera að verða ofan á — ég segi þetta auðvitað með fyrirvara vegna þess að staðan er á margan hátt óræð — að æ fleiri átta sig á því að óraunhæft er að ljúka málinu á þeim fáu dögum sem eftir eru af þessu þingi. Ég er feginn vegna þess að það er mín skoðun að það hefði verið óheyrilegur glannaskapur að ætla að ljúka málinu í þeim ágreiningi sem enn stendur um það á jafnfáum dögum og um er að ræða.

Hæstv. forseti. Ég ætla ekki að nota tíma minn hér í dag til þess að fjalla um forsöguna. Það hef ég áður gert við ýmis tækifæri þannig að ég mun ekki ræða um aðdragandann, forsöguna eða þann ágreining sem hefur verið uppi um málsmeðferðina í gegnum tíðina. Ég minni bara á að afar mörg skref sem stigin hafa verið í þinginu hafa verið mjög umdeild. Ég minni líka á að frá því að tillögur stjórnlagaráðs komu fram á sínum tíma hafa komið fram veigamiklar, vel rökstuddar og ítarlegar athugasemdir við afar marga þætti þeirra.

Með breytingum sem meiri hlutinn í stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd gerði á málinu áður en það var lagt fram sem frumvarp hér í haust voru ákveðnir agnúar sniðnir af. Í öðrum tilvikum voru hins vegar að mínu mati búin til ný óvissuatriði eða ný vandamál. Sama má raunar segja um þær breytingartillögur sem hér voru fluttar af hálfu meiri hluta stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar við upphaf 2. umr. Þar voru vissulega breytingar sem telja má til bóta, aðrar ekki, að mínu mati. Það sama má segja um það sem birtist í þessu nefndaráliti. Þarna eru þættir sem ég get tekið undir að séu til bóta en í öðrum tilvikum er gengið allt of skammt í breytingarátt eða einfaldlega verið að skapa nýja óvissu. Þetta vildi ég nefnda á þessum stað í umræðunni.

Við höfum rætt hér mismunandi kafla þessa frumvarps frá upphafi. Áður en ég kem inn á einstaka kafla vil ég taka fram, bara til þess að það liggi fyrir, að það hefur ekki verið skoðun mín að þörf sé á því að endurskrifa íslensku stjórnarskrána frá A til Ö, frá upphafi til enda. Það er mitt mat sem stjórnmálamanns að núgildandi stjórnarskrá hafi í meginatriðum reynst vel, það geti verið tilefni til þess að gera á henni ákveðnar breytingar og viðbætur en ég er einfaldlega ósammála þeirri nálgun sem meiri hlutinn í stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd hefur gengið út frá allan tímann, að það ætti að skrifa stjórnarskrána upp í anda tillagna stjórnlagaráðs frá A til Ö. Ég hef ekki fallist á þá nálgun, ég er ósáttur við hana. Það kann að skýra hvers vegna ég hef ekki, eða félagar mínir í þingflokki Sjálfstæðisflokksins í stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd eða aðrir, lagt fram breytingartillögur við einstakar greinar í gegnum þessa málsmeðferð eins og meiri hlutinn hefur gert. Við erum einfaldlega ekki sátt við að leggja málið upp með þessum hætti og þess vegna höfum við ekki talið ástæðu frá okkar bæjardyrum séð til að koma með einhverja plástra á einstakar greinar. Við höfum verið ósátt við þetta. Okkar nálgun hefur verið yfirlýst allan tímann, þ.e. að við værum tilbúin til þess að ganga til breytinga á ákveðnum þáttum, bæta nýjum ákvæðum við og breyta einhverjum sem fyrir eru en við höfum ekki fallist á þá nálgun meiri hlutans í stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd, og lengi vel meiri hlutans í þinginu, að breyta ætti svo til öllum greinum núgildandi stjórnarskrár og bæta 35 nýjum við. Við höfum talið það óþarfa. Við höfum verið ósátt við það. Um það er ágreiningur. Þrátt fyrir að búið sé að laga ýmislegt í frumvarpinu með breytingartillögum meiri hlutans í stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd stendur þessi grundvallarágreiningur eftir.

Af því að mannréttindakaflinn var sérstaklega nefndur áðan þá gengst ég glaður við því að ég hef ekki talið tilefni til þeirra breytinga á honum sem hér hafa verið lagðar til. Ég tel að mannréttindakaflinn frá 1995 hafi reynst býsna vel og hef ekki séð greiningu eða rökstuðning fyrir þeirri nauðsyn að gera þær breytingar sem liggja fyrir. (ÞSa: Hvað með dóma Mannréttindadómstóls Evrópu? … ítrekað.) Dómar Mannréttindadómstóls Evrópu hafa áhrif á löggjöf hér. Mannréttindakafli stjórnarskrárinnar hefur ekki verið til vandræða í því sambandi, alls ekki. Mannréttindakaflinn eins og hann er í dag er í fullu samræmi við mannréttindasáttmála Evrópu, (Gripið fram í: Nei.) sem Mannréttindadómstóllinn í Strassborg dæmir eftir. Það kann að vera að í afleitri löggjöf eða framkvæmd hafi menn ekki gætt sín á öllum stigum máls en það er ekki vegna mannréttindakaflans, enda hefur Hæstiréttur Íslands komist að þeirri niðurstöðu að tiltekin lagasetning hafi farið í bága við tiltekin ákvæði mannréttindaákvæða stjórnarskrárinnar.

Eins og á svo mörgum sviðum er verið að leita að vandamálunum annars staðar en þau er raunverulega að finna. Það geta verið vandamál í lagasetningu. Það geta verið vandamál í framkvæmd. Þá eiga menn ekki að halda því fram að vandamálin séu í stjórnarskránni. Menn verða að rökstyðja það og sýna fram á hvaða vandamál er verið að leysa. Látum það vera. Ég vildi bara taka þetta fram vegna þess að hér var áður talað um mannréttindakaflann. Ég vísa til ræðna sem ég hef flutt í stjórnarskrármálinu þar sem ég hef sérstaklega tekið fyrir mannréttindakafla þessa frumvarps og mannréttindakaflann frá tillögum stjórnlagaráðs. Ég hef gert það að sérstöku umtalsefni oftar en einu sinni, oftar en tvisvar og oftar en þrisvar. Það er misskilningur ef þingmenn halda að þær tillögur sem liggja fyrir í mannréttindakaflanum í þessu frumvarpi séu óumdeildar, það er mikill misskilningur.

Fyrst ég er að ræða mannréttindakaflann sérstaklega verð ég að geta þess að það sem meiri hlutinn í stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd gerir er vissulega til bóta, þ.e. að breyta uppröðun ákvæða í kaflanum frá því sem var í frumvarpinu. Það er til bóta. Ákvæðin eru ekki, þið fyrirgefið að ég nota ónærgætið orðalag, í sama graut og þau voru. Það er ekki verið að grauta saman mismunandi ákvæðum með mismunandi réttarverkan eins og var. Það er verið að gera skýrari greinarmun á mismunandi réttindum eins og uppsetningin er núna miðað við tillögur meiri hlutans. Þetta er eitt af þeim atriðum sem gerðar hafa verið athugasemdir við, ekki það eina, og að þessu leyti er það til bóta.

Það má vera að skýrleiki sé aukinn í greinargerð að einhverju leyti. Ég teldi samt að það væri full ástæða að fara nánar yfir það vegna þess að í gegnum þessa umræðu hafa komið ótal ábendingar frá sérfræðingum, innlendum og erlendum, um að ákvæðin væru um margt óskýr, greinargerðin væri um margt óskýr og það gæti kallað á túlkunarvanda sem mundi óhjákvæmilega rata til dómstóla.

Fyrst við erum að ræða mannréttindakaflann þá eru mannréttindaákvæði stjórnarskrár, og þá er ég að tala almennt, þau ákvæði sem oftast reynir á fyrir dómstólum. Bæði hér á landi og annars staðar. Þarna er um að ræða réttindi sem borgurum eru veitt. Réttur bæði til þess að vera laus undan afskiptum ríkisvaldsins, svokölluð neikvæð réttindi eða frjálsræðisréttindi, og síðan önnur réttindi sem talin hafa verið af annarri og þriðju kynslóð og eru þá frekar einhvers konar stefnuyfirlýsingar. Um það hversu langt eigi að ganga í stefnuyfirlýsingum af þessu tagi eru mjög skiptar skoðanir bæði á vettvangi stjórnmála og lögfræði. Ég tel að það sé býsna langt gengið í þessu frumvarpi í því að færa inn í stjórnarskrá ýmsar almennt orðaðar stefnuyfirlýsingar sem vissulega eru fallegar og jákvæðar og góðar og geta verið markmið sem menn geta sett sér, en það skortir hins vegar enn upp á að hægt sé að meta með skýrum og skynsamlegum hætti hvaða afleiðingar þær breytingar sem þar eru boðaðar hafa. Ég læt þetta nægja um mannréttindakaflann.

Ég ætla að nefna annan hluta þessa frumvarps sem líka hefur verið gagnrýndur harðlega. Það er stjórnarskipunarhlutinn, þ.e. sá hluti frumvarpsins sem snýst um Alþingi, ríkisstjórn og forseta, valdmörk og samspil þessara þátta. Um þann hluta verð ég að segja að þær breytingar sem gerðar hafa verið í meðförum meiri hlutans í stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd eru minni háttar. Mat mitt við yfirlestur eftir nýjasta útspil meiri hlutans er að þau álitamál og vandamál sem eru í raun og veru fyrir hendi varðandi þennan hluta frumvarpsins séu enn til staðar. Það lýtur til dæmis að stöðu forsetans. Það lýtur líka að ýmsum þáttum varðandi stöðu ríkisstjórnar. Varðandi þingið sem slíkt er ýmsar breytingar þarna að finna sem ég verð að segja, og þá er ég ekki að vísa til breytingartillagna meiri hlutans heldur til frumvarpsins sem slíks, að ganga býsna langt í því að færa inn í stjórnarskrá ákvæði sem eigi frekar heima í almennum lögum, þ.e. í þingsköpum eða öðrum almennum lögum. Ýmsar hugmyndir í því sambandi eru hugsanlega ágætar en það má hins vegar hafa efasemdir um útfærsluna.

Hæstv. forseti. Vegna þess að ég þarf að fara hratt yfir sögu nefni ég líka þá kafla sem lúta að beinu lýðræði. Bent hefur verið á að ákvæðin í þessum tillögum, þá fyrst og fremst ákvæði í 65., 66. og 67. gr. sem snúa að þjóðaratkvæðagreiðslum eða þjóðarfrumkvæði eins og kallað er, séu býsna róttæk í vestur-evrópsku samhengi. Ég hygg að gengið sé lengra í þessum efnum en í nokkru öðru Vestur-Evrópulandi ef Sviss er undanskilið. Á það hefur ítrekað verið bent af hálfu bæði fræðimanna á sviði stjórnmálafræði og lögfræði að aldrei hafi farið fram neitt mat á því hvernig svo róttækar breytingar eins og þarna er að finna fari saman við aðra þætti í uppbyggingu stjórnkerfisins, þ.e. fulltrúalýðræðið og þá þætti sem fjallað er um í köflum um þing, forseta og ríkisstjórn. Í Sviss er stjórnkerfið allt öðruvísi en hér að því leyti. Menn hafa bent á að í Sviss er áratuga löng hefð fyrir mjög breiðum samsteypustjórnum þar sem varla er fyrir hendi nokkur stjórnarandstaða þannig að verkan og gagnverkan þjóðaratkvæðagreiðslna, þjóðarfrumkvæðis og síðan fulltrúalýðræðis er þar með allt öðrum hætti en hér á landi og í þeim löndum sem við berum okkur helst saman við að öðru leyti.

Meðan málið hefur verið í vinnslu hafa verið lagðar fram fjölmargar ábendingar um að hugsanlega væri eðlilegt að stíga smærri skref í þessum efnum, ganga skemur, auka möguleika á þjóðaratkvæðagreiðslum til dæmis með því að tiltekið hlutfall landsmanna gæti krafist þjóðaratkvæðagreiðslu án þess að gera ráð fyrir því að það yrði gert með jafnróttækum hætti og hér er að finna. Þetta hefur komið fram í fjölmörgum álitum sem hefur verið beint til stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar en ákveðið hefur verið að gera það ekki. Þetta er atriði sem enn hlýtur að vera mjög umdeilt í þessu sambandi, fyrir auðvitað utan ákveðna grundvallarumræðu um það hversu háir þröskuldar eigi að vera, hversu háar prósentur eigi að vera varðandi hve hátt hlutfall kjósenda þurfi til að krefjast þjóðaratkvæðagreiðslu. Það er líka álitamál og að mínu mati óútkljáð hvort eðlilegt sé að þjóðaratkvæðagreiðslur geti haft bindandi áhrif án þess að gerð sé einhver krafa um lágmarksstuðning við mál eða lágmarksstuðning við þá niðurstöðu sem verður ofan á. Það er hægt að fara ýmsar leiðir í því sambandi eins og hv. þingmenn þekkja. Það er hægt að setja einfaldlega inn þátttökuþröskulda, að tiltekið hlutfall kjósenda þurfi til að taka þátt í atkvæðagreiðslu svo að hún teljist gild. Það er líka hægt að gera kröfu um að tiltekið hlutfall segi já eða nei til þess að niðurstaða verði bindandi. En þessum leiðum er hafnað og það veldur mér nokkrum áhyggjum vegna þess að ég tel að ef farið er í þjóðaratkvæðagreiðslur sé eðlilegt að gera þá kröfu að ríkur stuðningur sé við þá niðurstöðu sem á að hafa bindandi gildi. Mér finnst það ekki ósanngjarnt — mér finnst ekki ósanngjarnt að gera þá kröfu. Til dæmis ef lögum frá Alþingi er hafnað í þjóðaratkvæðagreiðslu finnst mér ekki óeðlilegt að tiltekið hlutfall fólks á kjörskrá segi nei við lögunum til þess að það hafi bindandi gildi. Um þetta eru skiptar skoðanir. Við getum sagt að þarna sé ágreiningur sem enn sé óleystur.

Sama á við takmörkunarákvæðið sem nú er í 67. gr. um það hvaða mál sé ekki hægt að krefjast þjóðaratkvæðagreiðslna um. Það má segja að nefndarálit meiri hlutans skýri málið að nokkru leyti í þessu sambandi með því að taka til dæmis fram að öll EES-mál mundu teljast falla undir það að vera lög til þess að framfylgja þjóðréttarsamningum sem þýddi, eins og hv. þingmenn þekkja, að mjög stór hluti löggjafar sem færi í gegnum þetta þing væri undanþeginn þjóðaratkvæðagreiðslum. Þá spyr ég: Eru einhver sérstök rök fyrir því? Eru einhver sérstök rök fyrir því að frumvörp frá ráðherrum sem eru sett fram til þess að innleiða EES-gerðir eigi að vera undanþegin þjóðaratkvæðagreiðslum frekar en frumvörp sem snúa að öðrum efnum? Mér finnst þetta mikið álitaefni og ég veit að í þessum sal eru margir ósáttir við þessa niðurstöðu. Þarna er því ófrágengið ágreiningsmál sem er ekkert smáágreiningsmál ef út í það er farið.

Hæstv. forseti. Ég verð að fara hratt yfir sögu. Ég vildi næst staldra við, og ég tek fram að ég nefni þetta fyrst og fremst í dæmaskyni vegna þess að tíminn er takmarkaður, að ákvæðin sem varða utanríkismál eru enn þá umdeild. Færð hafa verið rök fyrir því að ákvæði 109. gr. um samráðsskyldu við þingið, sem lýtur að stuðningi við aðgerðir sem fela í sér beitingu vopnavalds, geti þvælst verulega fyrir okkur í samstarfi okkar innan NATO. Bent hefur verið á það með rökstuðningi. Nú veit ég að þingmenn hafa mismunandi afstöðu til þess hvort við eigum að vera í NATO en ég sem stuðningsmaður aðildar Íslands að NATO hef áhyggjur af þessu og tel að þarna sé mál sem þurfi vissulega að huga betur að.

Varðandi framsal ríkisvalds vil ég segja að meiri hlutinn í stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd hefur gert breytingu sem að sumu leyti má telja til bóta en að öðru leyti má telja afturför. Annars vegar má telja jákvætt að sett er inn skilyrði um aukinn meiri hluta í þinginu fyrir lagasetningu sem felur í sér framsal á ríkisvaldi. Ég verð að segja að það er í rétta átt. Það er eðlilegt að gerð sé ákveðin samstöðukrafa um það þegar þingið framselur vald til alþjóðlegra stofnana. Það má vissulega fara mismunandi leiðir í þessu sambandi og deila um hlutföll og annað þess háttar. Hins vegar verð ég að segja að mér finnst ekki ásættanlegt, og veit að fleiri eru um þá skoðun, að unnt verði að framselja hluta ríkisvalds til alþjóðastofnana sem Ísland á ekki aðild að. Þar verð ég að segja að gengið sé allt of langt í breytingartillögu meiri hlutans í stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd.

Hæstv. forseti. Ég verð að ljúka máli mínu því að fleiri þurfa að komast að í þessari umræðu en áður vil ég segja að persónulega er ég og margir í mínum flokki tilbúnir til að taka þátt í umræðum um það með hvaða hætti eigi að breyta stjórnarskránni. Ég held hins vegar að útgangspunktur okkar sé sá að það eigi ekki að vera auðvelt að breyta henni. Breytingar sem ganga í þá átt að létta leiðina til að breyta stjórnarskrá eru okkur því ekki að skapi. Við viljum fara varlega í þessum efnum. Við höfum ekki rígbundið okkur við eina aðferð annarri frekar í þessu sambandi en við höfum hins vegar lagt áherslu á að mikilvægt sé varðandi stjórnarskrárbreytingar að ákvæðin séu með þeim hætti að þau stuðli að því að breytingarnar séu fyrst og fremst gerðar í víðtækri sátt, að víðtækt samkomulag sé um það hvaða stjórnarskrárbreytingar séu gerðar, vegna þess að stjórnarskrá á að standa lengur en almenn lög og þess vegna er eðlilegt að ríkari kröfur séu gerðar til stjórnarskrárbreytinga en venjulegra lagabreytinga. Það er líka mikilvægt, og þar tala ég af reynslu frá síðustu missirum, að í breytingarákvæði stjórnarskrár sé í raun og veru ákveðinn tímafrestunarþáttur sem þýði að ekki sé auðvelt að gera breytingar á grundvelli stundartilfinninga í þjóðfélaginu eða stundarmeirihluta á þingi eða eitthvað þess háttar. Hvort tveggja þyrfti að vera fyrir hendi.

Ég vildi að lokum segja varðandi stjórnarskrárbreytingar, jafnvel umfram margar aðrar breytingar sem ákveðnar eru með þjóðaratkvæðagreiðslum, að mér finnst óhjákvæmilegt að sett verði eitthvert skilyrði um lágmarksstuðning við stjórnarskrárbreytingu í þjóðaratkvæðagreiðslu þannig að lítill hluti þjóðar eða brot kjósenda ákveði ekki stjórnarskrárbreytingar á grundvelli áhugaleysis hinna.

Ég lýk nú máli mínu, hæstv. forseti, en lít svo á að síðar í dag eða næstu daga gefist færi á að ræða nánar um næstu skref í málinu en verð að láta þetta nægja að svo stöddu.