stjórnarskipunarlög.

Virðulegi forseti. Við ræðum hér frumvarp til stjórnarskipunarlaga um breytingu á stjórnarskrá lýðveldisins Íslands, frá formönnum stjórnarflokkanna og formanni Bjartrar framtíðar. Þetta er mikilvægt frumvarp sem mun gera okkur kleift að breyta stjórnarskránni á komandi kjörtímabili án þess að þurfa að grípa aftur til þingkosninga í millitíðinni. Ég mun hins vegar í þessari ræðu minni fjalla einkum um þá breytingartillögu sem hefur verið talsvert til umræðu í umræðunni í dag og fjallar um auðlindamálin. Ég stend að þeirri breytingartillögu, og er stoltur af því, ásamt hv. þingmönnum Oddnýju Harðardóttur, Álfheiði Ingadóttur og Árna Þór Sigurðssyni, þó að maður geti ekki krafist neins konar höfundarréttar í sjálfu sér á þessu ákvæði því að hér er komið í heild sinni ákvæði sem hv. stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd á allan heiður að og hennar sérfræðingar. Þetta er afar vandað og gott ákvæði sem ég tel að sé hápunktur á ákveðinni þróun sem á sér áratugalanga sögu, þróun sem nær aftur til ársins 2000 og reyndar enn lengra aftur frá því að umræða fór að hefjast um náttúruauðlindir þjóðarinnar og það sem við þekkjum í dag sem hugtakið þjóðareign.

Ég vil reyndar ganga svo langt í þessari umræðu að segja að auðlindamálin, ákvarðanir um eignarrétt auðlinda og fyrirkomulag varðandi nýtingu þjóðarauðlinda og gjald fyrir hagnýtingu þeirra, feli í sér mikilvægustu hagsmunamál Íslendinga í bráð og lengd. Í engum málaflokki er eins brýnt, eins lífsnauðsynlegt að við nálgumst málin sem málsvarar almannahagsmuna, sem hagsmunagæslumenn fyrir almenning fyrst og fremst, í nútíð og ekki síður í framtíðinni. Um það snýst þessi barátta um þjóðareign auðlinda, að þjóðin njóti ótvíræðs eignarréttar á sameiginlegum auðlindum sínum, sá réttur sé varinn í stjórnarskrá og þjóðin fái eðlilega og sanngjarna hlutdeild í arðinum af tímabundinni nýtingu þessara auðlinda.

Þetta er kveikjan og undirrótin að þeirri breytingartillögu sem ég stend að og byggir á þeirri miklu vinnu sem lögð hefur verið í að móta nýja stjórnarskrá á öllu þessu kjörtímabili. Ég er þeirrar skoðunar að þetta hafi verið afar merkilegt ferli og reyndar nauðsynlegt í þeirri endurskoðun á íslenskum stjórnmálum og íslenskri stjórnmálamenningu sem átt hefur sér stað frá hruni og við erum stödd í miðjum þeim stormi, ef svo má segja. Ýmislegt hefur áunnist á þeirri leið. Ég held að þessi samkoma hér, Alþingi, sé gagnrýnni á þau frumvörp sem koma inn í þingið úr Stjórnarráðinu og menn leggi sig meira fram um að gera breytingar til batnaðar á þeim lagafrumvörpum sem hingað koma inn. Frumkvæði þingsins er líka meira í að setja mál á dagskrá og ég held að þetta muni á endanum hjálpa til við að reisa virðingu þessarar samkomu þó að menn séu ekki farnir að uppskera það í neinum mæli enn þá.

Þetta merkilega ferli — þjóðfundur, tveir frekar en einn, fyrst einn að frumkvæði grasrótarsamtaka og venjulegs fólks í landinu og síðan hinn að frumkvæði stjórnvalda, stjórnlaganefndin, kosning til stjórnlagaþings, stjórnlagaráð, vönduð vinna í stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd, vönduð vinna í öllum fagnefndum Alþingis og síðan regluleg aðkoma þjóðarinnar í gegnum bæði kosningu til stjórnlagaþings og síðan í þjóðaratkvæðagreiðslunni 20. október, er ferli sem á sér ekki hliðstæðu í íslenskum stjórnmálum og er mjög mikið frávik frá þeirri hefðbundnu aðferðafræði sem hefur hingað til verið notuð til þess að endurskoða stjórnarskrána og hefur því miður skilað mjög rýrum afrakstri. Við þekkjum það að það hefur yfirleitt verið lenska í okkar skipan að stjórnmálaflokkarnir hafa skipað sína fulltrúa í nefnd sem hefur tekist á við það verkefni að ræða og móta tillögur til breytinga á stjórnarskránni. Þessar nefndir hafa oft og tíðum unnið ágæta vinnu, fjallað um tilteknar tillögur, en gallinn við þessa aðferðafræði er sá að það hefur verið regla fremur en undantekning að ekki hefur náðst samstaða um neinar breytingar.

Þetta er alvarlegt umhugsunarefni núna þegar tæpir sjö áratugir eru liðnir frá stofnun lýðveldisins en við það tækifæri var einmitt gefið fyrirheit um að fljótlega eftir stofnun lýðveldis yrði farið í heildarendurskoðun á stjórnarskránni sem við fengum í arf frá Dönum. Maður spyr sig: Hvenær er komið nóg? Hvenær erum við búin að reyna nægilega lengi þessa þrautreyndu aðferð að láta flokkana sjálfa takast á um þessi mál í svokölluðum stjórnarskrárnefndum? Er ekki orðið nokkuð ljóst núna eftir 70 ára reynslu að við þurfum að endurskoða þessa aðferðafræði? Mitt svar við því er klárt og kvitt: Jú.

Ég tel að það ferli að hleypa þjóðinni að þessu verki, að hún hafi getað kosið fulltrúa sína til að fara í það verk að endurskoða stjórnarskrána frá grunni hafi verið mjög farsælt. Það sem helst megi kannski gagnrýna í því ferli sé að menn hafi ætlað sér of skamman tíma til að vinna verkið. Á þeim forsendum er sjálfsagt og eðlilegt að staldra við og skoða hvort við getum náð saman um tilteknar grundvallarbreytingar núna og haldið síðan áfram með vinnuna þannig að það skili niðurstöðu í eins mikilli sátt og nokkur kostur er. Auðvitað skiptir það máli. Auðvitað viljum við að stjórnarskráin sé borin fram og samþykkt í eins mikilli sátt og kostur er en við viljum heldur ekki að niðurstaðan sé útvötnuð, að hún sé lægsti samnefnari ákvæða sem hafa jafnvel litla sem enga merkingu.

Þess vegna kem ég aftur að auðlindaákvæðinu. Þetta er þrautrætt mál á vettvangi íslenskra stjórnmála. Auðlindanefndin árið 2000 skilaði ágætu verki og það má nefna að þingflokkur framsóknarmanna lagði á dögunum fram þá tillögu sem upprunnin er í auðlindanefnd allra stjórnmálaflokka sem þá áttu fulltrúa á þingi. Þar er ýmislegt gott og gagnlegt og kannski má taka undir að viðbrögðin hér í þinginu við þeirri tillögu hafi verið helst til eintóna því að í henni er ýmislegt sem má vinna með, samanber ákvæðið um að náttúruauðlindir og landsréttindi sem ekki eru háð einkaeignarrétti séu þjóðareign og megi ekki selja eða láta varanlega af hendi til einstaklinga eða lögaðila. Skilyrði nýtingarréttarins var hins vegar ónákvæmt og ófullburða í þeirri tillögu og stærsti gallinn við hana var ákvæðið um að slík heimild til afnota eða hagnýtingar auðlinda njóti verndar sem óbein eignarréttindi. Þetta hefur verið borið undir lögfræðinga sem telja að þó að færa megi fyrir því rök að þessi vernd sé að einhverju leyti til staðar í gildandi rétti sé varasamt að setja hana með pósitífum hætti í stjórnarskrána, það gefi til kynna að þessi óbeinu eignarréttindi njóti að einhverju leyti ríkari verndar en efni standa til.

Engu að síður er sjálfsagt að skoða þessar tillögur auðlindanefndar frá 2000 eins og annað sem nefnt hefur verið í umræðunni. Sjálfstæðismenn hafa nefnt til sögunnar tillögu stjórnlaganefndar sem fram kom í þessu ferli og þar eru sömuleiðis þættir sem vel má vinna með og eru nýtilegir en í henni eru sömuleiðis ákveðnir gallar. Það sem ég vil sérstaklega taka fram sem jákvætt í þeirri tillögu sem stjórnlaganefndin lagði fram á sínum tíma er að þar er meðal annars vísað í sjálfbæra nýtingu náttúruauðlinda í þjóðareign og sömuleiðis er áréttað að heimildir til að nýta náttúruauðlindir sem ekki eru háðar einkaeignarrétti skuli aldrei leiða til eignarréttar eða óafturkallanlegs forræðis einkaaðila yfir þeim. Hins vegar segir jafnframt í þessari tillögu stjórnlaganefndar, og ég vek sérstaka athygli á því, að ríkið hafi eftirlit með meðferð og nýtingu auðlinda í umboði þjóðarinnar og geti, ég endurtek, geti innheimt gjald fyrir heimildir sem veittar eru til nýtingar þessara auðlinda.

Þarna finnst mér að kristallist ákveðinn stór munur á stefnum flokkanna í auðlindamálum. Ég segi það alveg skýrt að sanngjörn auðlindagjöld eru ekki einhvers konar valkostur sem menn geta samið sig frá. Það er grundvallaratriði að þjóðin njóti með skýrum og gagnsæjum hætti ávaxta af nýtingu sinna auðlinda en auðlindagjöldin séu ekki einhvers konar réttur á hlaðborði sem menn geta einfaldlega hafnað ef þeim sýnist svo.

Hv. þm. Oddný G. Harðardóttir hefur farið prýðilega í gegnum breytingartillöguna, auðlindaákvæðið sjálft eins og það kemur frá stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd upphaflega og birtist nú í breytingartillögu okkar fjögurra þingmanna. Þarna má draga fram ákveðin meginatriði. Í 1. mgr. segir að auðlindir í náttúru Íslands sem ekki eru háðar einkaeignarrétti séu sameiginleg og ævarandi eign þjóðarinnar. Síðan segir að enginn geti fengið þær eða réttindi tengd þeim til eignar eða varanlegra afnota og aldrei megi selja þær eða veðsetja. Þarna liggur að mínu mati skýrasti munurinn á þjóðareign annars vegar og ríkiseign hins vegar, sem einstakir þingmenn, ekki síst sjálfstæðismenn, hafa talið að væri einn og sami hluturinn. Því fer hins vegar víðs fjarri og það er áréttað með þessari setningu um að þjóðareign megi aldrei selja eða veðsetja, hvað þá afhenda til eignar eða varanlegra afnota. Þetta er grundvallarmunur, ríkiseigur eru seldar á hverju einasta ári með sérstökum heimildum í fjárlögum eins og við þekkjum og þingheimur veit.

Í skýringum um þetta atriði segir í framhaldsnefndaráliti meiri hluta stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar að sá munur sé á þjóðareign og ríkiseign að með því að lýsa tilteknar náttúruauðlindir eign þjóðarinnar sé girt fyrir að aðrir aðilar geti eignast beinan eignarrétt í þeim, til dæmis fyrir hefð, samanber kvótann í fiskveiðistjórnarkerfinu. Í ákvæðinu er áréttað að enginn geti fengið þessar auðlindir eða réttindi tengd þeim til eignar eða varanlegra afnota og aldrei megi selja þær eða veðsetja.

Tilgangur þessa ákvæðis er mjög skýr. Hann er að festa í sessi með sérstakri vernd í stjórnarskrá þjóðareign á náttúruauðlindum og skilgreina inntak þjóðareignarhugtaksins. Verði það að lögum er orðin til sérstök tegund eignarréttarins, lögfest til hliðar við hefðbundinn eignarrétt einstaklinga og lögaðila og nýtur þá sömu verndar í stjórnarskránni. Það er reifað í framhaldsnefndaráliti stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar sem er lögskýringargagn með breytingartillögu okkar að nýtingarréttur þessara sameiginlegu auðlinda kunni að njóta verndar sem óbein eignarréttindi en slík óbein réttindi geti hins vegar aldrei útrýmt þjóðareignarrétti sem gengur lengra og er víðtækari en hin óbeinu réttindi. Það má líkja þessum óbeinu réttindum við þau réttindi sem leigjandi hefur í fasteign leigusala. Eigandinn þarf að virða rétt leigjanda og getur ekki hent honum út í trássi við leigusamning, nema þá að um samningsbrot hafi verið að ræða, en það breytir því ekki að eigandi fasteignarinnar fer með hinn beina eignarrétt og hefur síðasta orðið.

Í 2. og 3. mgr. þessa auðlindaákvæðis er í fyrsta lagi farið í gegnum þau réttindi sem eru í eigu ríkisins og óheimilt er að framselja beint eða óbeint með varanlegum hætti. Sömuleiðis hvaða auðlindir teljast til þjóðareignar. Í 4. mgr. eru afar mikilvæg skilaboð löggjafans þess efnis að við nýtingu auðlindanna skuli hafa sjálfbæra þróun og almannahag að leiðarljósi og stjórnvöld beri ásamt nýtingaraðilum ábyrgð á vernd þeirra. Þetta er tímamótaákvæði í mínum huga sem viðurkennir í verki þá hugarfarsbreytingu sem orðið hefur í viðhorfi manna til náttúrunnar með tilkomu hugmyndafræði sjálfbærrar þróunar, allt frá skilgreiningu Brundtlands-nefndarinnar í skýrslu þeirrar nefndar árið 1987 sem síðan blómstraði á Ríó-ráðstefnunni árið 1992 og leiddi til mikillar vitundarvakningar um heim allan, þar á meðal góðu heilli hér á Íslandi.

Lykilákvæði þessa auðlindaákvæðis er síðan lokamálsgreinin, 5. mgr., þar sem fjallað er um þau skilyrði sem eigi að liggja til grundvallar hagnýtingu auðlinda í þjóðareign. Það er í fyrsta lagi að nýtingarleyfi skuli veitt gegn eðlilegu gjaldi, í öðru lagi til hóflegs tíma í senn og í þriðja og síðasta lagi að nýtingarleyfi skuli veitt á jafnræðisgrundvelli og þau leiði aldrei til eignar eða óafturkallanlegs forræðis. Þarna er kannski kominn fleinninn í holdi þjóðarinnar um árabil í kvótamálinu. Mönnum hefur sviðið það og sveið sérstaklega á árum áður að kvótinn hefði verið afhentur fáum útvöldum án þess að öðrum gæfist kostur á að keppa á jafnræðisgrundvelli um þessi takmörkuðu gæði. Það er afar mikilvægt að fest sé í stjórnarskránni að þetta sé sá mælikvarði, sá barómeter sem menn vilja hafa í framtíðinni varðandi úthlutun nýtingarleyfa þegar um er að ræða sameiginlegar auðlindir þjóðarinnar.

Orðalagið „gegn eðlilegu gjaldi“ ber samkvæmt því framhaldsnefndaráliti sem ég hef verið að vitna í að túlka með hliðsjón af 4. mgr. greinarinnar þar sem áskilið er að við nýtingu auðlindanna skuli hafa sjálfbæra þróun og almannahag að leiðarljósi. Í því felst að stjórnvöldum sé skylt að krefjast fyrir hönd almennings hlutdeildar í umframhagnaði af nýtingu auðlindanna. Hér er mikilvægt að hafa í huga að núverandi ríkisstjórn er sú fyrsta í sögunni sem hefur tekið eðlilegt veiðigjald af hagnýtingu sjávarauðlindarinnar en það hefur viðgengist hér á árum áður að fara með þetta veiðigjald allt niður í 1% af hagnaði útgerðarinnar á hverjum tíma.

Virðulegi forseti. Ég tók eftir því í umræðum um málið fyrr í dag að þingmenn Sjálfstæðisflokksins bentu á að þeir hefðu fyrr á tíð lýst sig reiðubúna til viðræðna og bent á tillögu stjórnlaganefndar sem góðan grunn til samninga. Ég fagna þeim yfirlýsingum og tel að þrátt fyrir að lítill tími sé til stefnu þangað til að þingið fer heim sé afar mikilvægt að nýta þá daga sem fram undan eru til að reyna að ná samkomulagi um þessa hluti. Það er búið að vera að vinna með auðlindaákvæði, eins og ég nefndi í upphafi míns máls, áratugum saman og við erum núna komin með prýðilegt ákvæði sem hefur dýpkað og nær mun betur utan um þá grundvallarþætti sem þurfa að vera til staðar í ákvæði um auðlindanýtingu og eignarhald auðlinda í stjórnarskrá.

Frumvarp formannanna þriggja er mikilvæg og virðingarverð tilraun og eðlileg á þessum tímapunkti til að bjarga þessu máli úr klóm málþófs og tafatækni, byggja því brú yfir á næsta kjörtímabil af þeirri einföldu ástæðu að engar stjórnarskrárbreytingar verða að veruleika nema að tilstyrk tveggja þinga með kosningum á milli. Þeir sem leggja allt undir í að fá heildarplaggið til afgreiðslu núna taka þá áhættu að öll vinnan verði unnin fyrir gýg og það er óboðlegt, það er óásættanlegt eftir þessa miklu og merkilegu vinnu. Þess vegna er tillagan um nýtt breytingarákvæði svo mikilvæg, hún tryggir að hægt er að bjarga ferlinu fram yfir kosningar og að ekki þurfi að bíða til loka næsta kjörtímabils eftir lokaniðurstöðu þessarar vinnu.

Virðulegi forseti. Tíminn er vissulega naumur en það er enn rými til að ná sögulegum samningum um auðlindaákvæði sem yrði mikill álitsauki fyrir Alþingi og glæsilegur vitnisburður um getu og mátt löggjafarsamkundunnar til þess að standa saman um grundvallarhagsmuni almennings. Ég leyfi mér að trúa því að það sé vilji til samninga í öllum flokkum og að hann muni verða virkjaður á næstu dögum til farsællar niðurstöðu.