141. löggjafarþing — 106. fundur,  18. mars 2013.

stjórnarskipunarlög.

641. mál
[21:42]
Horfa

Tryggvi Þór Herbertsson (S):

Virðulegi forseti. Við ræðum frumvarp til stjórnarskipunarlaga eða réttara sagt ræðum við hér stjórnarskipunarlög. Það er að mörgu sem þarf að hyggja í þessu máli og kannski ég byrji aðeins á að fara yfir afstöðu mína gegn málinu í heild sinni.

Það hefur nokkuð borið á því að vissir hópar í þjóðfélaginu sem virðast hvað ákafastir í því að þessi tillaga frá stjórnlagaráði verði samþykkt hafa borið upp á okkur þingmenn að við förum ekki að þjóðarvilja, við vanvirðum vilja þjóðarinnar, Alþingi hafi ekki leyfi til annars en að samþykkja tillöguna o.s.frv.

Þá vil ég segja við hina sömu að virðing mín fyrir stjórnarskránni er mikil og fyrir þá sem þekkja til í stjórnarskránni og eru þokkalega læsir segir í 48. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands, með leyfi forseta:

„Alþingismenn eru eingöngu bundnir við sannfæringu sína og eigi við neinar reglur frá kjósendum sínum.“

Þetta styrkir mig nægilega mikið í þeirri trú að ég sé eingöngu bundinn við sannfæringu mína til þess að ég hafni algjörlega þeim málatilbúnaði sem hefur heyrst, að við séum skyldug til þess að fara eftir þjóðaratkvæðagreiðslu. Ég reyndar geng lengra í því efni og lýsi mig á engan hátt bundinn af þeirri þjóðaratkvæðagreiðslu.

Ef við lítum aðeins á efnisatriði málsins eru hér komnar fram þrjár breytingartillögur við frumvarp til stjórnarskipunarlaga. Sú fyrsta er frá hv. þm. Margréti Tryggvadóttur og fjallar einfaldlega um að drögin að nýrri stjórnarskrá eins og þau komu frá stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd verði samþykkt óbreytt.

Þá er nokkuð sem hefur verið kallað sáttatillaga af stjórnarliðum og hefur með svokallað breytingarákvæði í stjórnarskránni að gera, að slakað verði á því í bili. Sú tillaga er komin frá formönnum þriggja flokka, hv. þingmönnum Árna Páli Árnasyni, Katrínu Jakobsdóttur og Guðmundi Steingrímssyni.

Þá er tillaga sem snýr að því sem kallað hefur verið auðlindaákvæðið. Sú breytingartillaga kemur frá hv. þingmönnum Oddnýju G. Harðardóttur, Álfheiði Ingadóttur, Árna Þór Sigurðssyni og Skúla Helgasyni.

Ég ætla að byrja á að fjalla um þessar þrjár tillögur og hvernig ég staðset þær í þessari umræðu.

Fyrsta tillagan er tillaga Margrétar Tryggvadóttur um að drögin að nýrri stjórnarskrá sem koma frá stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd verði einfaldlega samþykkt. Það hefur fengið mikla umræðu hvernig þessi breytingartillaga kemur til og mörgum finnst þetta bera vott um mikil klókindi hv. þingmanns, en ég er ekki alveg viss um að klókindin séu jafnmikil og af er látið. Þetta hefur verið kallað tundurspilliskeytistillaga o.s.frv.

Það er bagalegt að hv. þm. Margrét Tryggvadóttir, sem setti fram þessa tillögu, skuli ekki vera í salnum til að maður geti ávarpað hana beint og spurt hvað henni gangi til með þessu og hvernig þetta sé allt saman hugsað. Ef við hugsum okkur að þessi breytingartillaga komi til atkvæða og að það sé meiri hluti fyrir henni á Alþingi er komin upp nokkuð sérstök staða, sú staða að það er búið að samþykkja nýja stjórnarskrá sem fylgi ekki nein lögskýringargögn nema ræða hv. þingmanns. Það gæti verið fróðlegt að sjá hvernig málinu mundi síðan vinda fram ef hún yrði samþykkt aftur eftir kosningar og hér yrði komin ný stjórnarskrá. Allir sérfræðingar sem fjallað hafa um málið segja að þetta mundi auka mjög dómaóvissu og álag á dómstóla meðan verið er að túlka nýja stjórnarskrá þannig að það komist á dómaframkvæmd vegna þess að stjórnarskráin er grunnlögin sem við búum við í landinu eins og við vitum öll.

Hugsum okkur nú að þetta sé orðið að stjórnarskrá og lögskýringargögnin séu ræða hv. þm. Margrétar Tryggvadóttur, engin önnur lögskýringargögn. Það gæti verið fróðlegt að sjá Hæstarétt Íslands sitja yfir ræðu hv. þm. Margrétar Tryggvadóttur til þess að reyna að túlka hvað sé átt við ef það er einhver óvissa í lögunum, hvað það var sem löggjafinn átti nákvæmlega við þegar stjórnarskráin var borin fram. Það sér náttúrlega hver maður sem sjá vill að það gengur ekki.

Gríðarleg vinna hefur átt sér stað við að koma þessari tillögu á það form sem hún er á núna og gríðarlega mikil lögskýringargögn fylgdu upphaflegu tillögunni. En þau fara ekki sjálfvirkt sem lögskýringargögn við þessa breytingartillögu hjá hv. þm. Margréti Tryggvadóttur. Eitthvað virðist það því vanhugsað að ekki skuli vera nein greinargerð með breytingartillögunni vegna þess að það hefði verið mjög einfalt að taka lögskýringargögnin, nefndarálit og annað slíkt sem fylgdi, og láta fylgja með. Þetta er tæknilegt atriði en samt sem áður mikilvægt.

Síðan er það sú hugmynd að það sé hægt að leggja fram stjórnarskrá lýðveldis ríkis sem breytingartillögu. Mér finnst það alveg ómöguleg hugmynd og í raun vanvirðing við stjórnarskrárferlið allt saman og stjórnarskrána að einhverjum skuli detta það í hug að leggja fram stjórnarskrá sem breytingartillögu.

Ef við lítum á næstu breytingartillögu sem er það sem kallað hefur verið sáttatillaga formanna vinstri flokkanna fjallar það breytingarákvæði um að um stundarsakir verði hægt að breyta þeirri framkvæmd sem á að vera samkvæmt stjórnarskrá lýðveldisins um hvernig stjórnarskránni er breytt.

Með leyfi hæstv. forseta ætla ég að lesa 1. gr. í frumvarpinu:

„Við stjórnarskrána bætist nýtt ákvæði um stundarsakir, svohljóðandi:

Þrátt fyrir ákvæði 1. mgr. 79. gr. er heimilt, fram til 30. apríl 2017, að breyta stjórnarskránni með eftirfarandi hætti: Samþykki Alþingi frumvarp til laga um breytingu á stjórnarskrá með minnst 3/5 hlutum greiddra atkvæða skal það borið undir atkvæði allra kosningarbærra manna í landinu til samþykktar eða synjunar. Atkvæðagreiðslan skal fara fram í fyrsta lagi sex mánuðum og í síðasta lagi níu mánuðum eftir samþykkt frumvarpsins á Alþingi. Sé frumvarpið samþykkt með 3/5 hlutum greiddra atkvæða í þjóðaratkvæðagreiðslunni skal það staðfest af forseta Íslands innan tveggja vikna og telst þá gild stjórnarskipunarlög. Í heiti frumvarps til stjórnarskipunarlaga á þessum grundvelli skal koma fram tilvísun til ákvæðis þessa.“

Við fyrstu sýn er þetta ekki algalin hugmynd. En fyrsta athugasemdin sem ég hef við þetta er að það eru tiltölulega fáir hlutfallslega sem þurfa að greiða þessu atkvæði í þjóðaratkvæðagreiðslu þannig að ný stjórnarskrá gæti orðið að lögum. Við skulum samt láta það liggja á milli hluta. Veltum fyrir okkur aðstæðum eins og til dæmis hafa ríkt undanfarin fjögur ár, bæði á Alþingi og í þjóðfélaginu, ef stjórnvöld sem við vitum ekkert hvernig eru samsett ganga kannski fram með einhverjar öfgar sem mundu eldast illa í stjórnarskrá eða að það yrði um að ræða svo mikla breytingu á stjórnarskránni að hér kæmi fram mikil dómaóvissa næstu árin á Íslandi. Eins og ég sagði áðan er stjórnarskráin ekkert annað en grunnlögin sem öll önnur lög grundvallast á. Ef hér yrði einhvers konar slys, t.d. meiri hluti á Alþingi sem engan veginn væri hægt að telja ábyrgan í einhverjum skilningi, ábyrgan til þess að sjá fyrir sér þá stjórnskipun sem æskilegt væri að Ísland mundi fylgja á næstu árum og áratugum, gæti þetta leitt til gríðarlega mikillar óvissu og yrði væntanlega stórslys í þjóðarsögunni.

Ég er ekki að segja að það muni gerast, ég er að gefa upp þann möguleika að það gæti gerst. Ég er ekki að halda því fram að það muni gerast á Íslandi við þetta breytingarákvæði en atburðir hafa orðið í mannkynssögunni sem leitt hafa mikla ógæfu yfir þjóðir, m.a. vegna þess að það hefur verið of auðvelt að breyta stjórnarskrá. Þess vegna tel ég æskilegt og gott fyrir lönd og fyrir stjórnskipun landa að það sé erfitt að breyta stjórnarskránni. Það tryggir í raun og veru að breytingar á stjórnarskrá verður að leiða einhvern veginn í gegnum samkomulag með þeim flokkum sem sitja á viðkomandi þjóðþingi. Ég tel að sú aðferðafræði sem hefur verið viðhöfð á Íslandi undanfarin ár í þessu stjórnarskrármáli sé af þeim toga að stjórnarskráin verði raunverulega veik, vegna þess að við eigum að vera með stjórnarskrá sem sem flestir eru sammála um.

Ég er þeirrar skoðunar að þetta breytingarákvæði geti verið hættulegt, ég er ekki að segja að það sé hættulegt en það getur verið hættulegt, auk þess sem ég tel að of lítill hluti Íslendinga þurfi að samþykkja hugsanlega nýja stjórnarskrá í þjóðaratkvæðagreiðslu til að það sé ásættanlegt. Ég efast ekki um að hv. flutningsmenn gerðu þetta af góðum vilja og til þess að reyna að höggva á hnútinn.

Það er kannski ágætt í tengslum við breytingarákvæðið að ég taki enn eitt dæmið og ég ætla að taka dæmi úr umræðu dagsins í dag. Það dæmi er frá þeim góða manni hæstv. innanríkisráðherra. Hann hélt hér ræðu í dag og talaði um að honum fyndist ekki tekið á einkaeignarréttinum á réttan hátt í þessum tillögum, það væri allt of mikil íhaldssemi. Hann mundi vilja taka einkaeignarréttinn upp eins og hann er í stjórnarskránni og breyta honum allverulega og í þá átt að skerða hann. Hann nefndi dæmi, að honum þætti mikill munur á einkaeignarrétti á húsi, bíl og einhverjum innstæðum, svo sem sparnaði í banka, eða því að eiga 2 þús. milljónir. Það bæri að líta mismunandi á einkaeignarréttinn eftir því hversu mikið menn ættu raunverulega. Ef maður fylgir því aðeins eftir mátti skilja það þannig að einkaeignarréttur stóreignafólks væri ekki af hinu góða og að einhvern veginn bæri að skerða hann.

Ímyndum okkur stjórnvöld sem bera fram tillögu í krafti breytingarákvæðis hv. þingmanna Árna Páls Árnasonar, Katrínar Jakobsdóttur og Guðmundar Steingrímssonar og í einhverri stemningu sem gæti verið í þjóðfélaginu — það má vel vera að þetta dæmi sé akademískt en samt sem áður þess virði að fjalla um það — þar sem einkaeignarrétturinn yrði skertur í stjórnarskrá og ný stjórnarskrá, þar sem breytingarákvæðið hefði verið nýtt, væri á þá leið að einkaeignarréttur væri ekki lengur tryggður. Ímyndum okkur hvers lags gríðarlegar breytingar það hefði í för með sér fyrir vestræn þjóðfélög. Þau byggja nefnilega á einkaeignarrétti, á þeirri stoð, og sá lífsmáti sem við þekkjum í dag á Íslandi og á Vesturlöndum byggir í grunninn á einkaeignarrétti. Ef einkaeignarréttar nyti ekki við væru þessi þjóðfélög allt öðruvísi.

Gerðar hafa verið tilraunir í heiminum með breytingar á einkaeignarrétti og það hefur yfirleitt endað þannig að til þess að framfylgja því að afnema einkaeignarrétt höfum við þurft leynilögreglu, persónunjósnir, fangabúðir og annað slíkt. Við sáum þetta í Sovétríkjunum sálugu, við sjáum þetta í Norður-Kóreu í dag og við sjáum þetta alls staðar þar sem einkaeignarréttur hefur verið afnuminn, það verða stórkostlegar breytingar á skipulagi þjóðfélaganna. Þetta dæmi vildi ég nefna vegna þess að það hefur verið sérstaklega tekið fram í ræðustól í dag að mönnum finnist of skammt gengið með einkaeignarréttinn, að hann eigi að skerða og það eigi að koma fram í stjórnarskránni.

Lítum núna til síðustu breytingartillögunnar. Hún fjallar um auðlindir Íslendinga. Hún er borin fram af hv. þingmönnum Oddnýju G. Harðardóttur, Álfheiði Ingadóttur, Árna Þór Sigurðssyni og Skúla Helgasyni. Í sjálfu sér er ég alls ekki á móti því að setja auðlindaákvæði í stjórnarskrá, en það auðlindaákvæði verður að vera vel ígrundað og það verður að vera búið að velta við hverjum steini vegna þessa ákvæðis til að það geti þjónað okkur vel og lengi sem grunnur að lögum um auðlindir og auðlindanýtingu í landinu.

Ég mundi segja að allt það ferli sem hefur farið fram á Íslandi síðustu fjögur árin í tengslum við stjórnarskrána hefði hugsanlega verið ágætisferli til að fara í gegnum auðlindaákvæðið með. Auðlindaákvæðið verður ekki sett í stjórnarskrána og verður ekki samið á einhverjum næturfundum og með einhverjum samningum í tengslum við þinglok. Það verður að vera miklu ígrundaðra.

Önnur gagnrýni á þetta er að ég er þeirrar skoðunar, og ég er ekki einn um það, að stjórnarskrá eigi að vera hnitmiðuð, hún eigi vera orðuð á þann hátt að allir skilji við hvað er átt og hún eigi að vera stutt, þ.e. að það á að vera knappur texti sem útskýrir hugsun á skýran hátt þannig að þetta sé allt aðgengilegt fyrir alla borgarana.

Við sjáum í stjórnarskrá lýðveldisins Íslands sem við búum við núna að þar er þetta akkúrat haft að leiðarljósi. Hugsum okkur til dæmis 59. gr., með leyfi virðulegs forseta:

„Skipun dómsvaldsins verður eigi ákveðin nema með lögum.“

Eða 58. gr.:

„Þingsköp Alþingis skulu sett með lögum.“

Eða 52. gr.:

„Alþingi kýs sér forseta og stýrir hann störfum þess.“

Tökum bara af handahófi einhvers staðar annars staðar, 46. gr.:

„Alþingi sker sjálft úr, hvort þingmenn þess séu löglega kosnir, svo og úr því, hvort þingmaður hafi misst kjörgengi.“

Þetta er allt ákaflega skýrt, knappt og auðskiljanlegt og þannig eiga hlutirnir að vera.

Lítum nú á auðlindaákvæðið sem lagt er hér fram sem breytingartillaga af hv. þingmönnum Oddnýju G. Harðardóttur, Álfheiði Ingadóttur, Árna Þór Sigurðssyni og Skúla Helgasyni. Þetta er lagt til sem 79. gr. í nýrri stjórnarskrá, svohljóðandi:

„Auðlindir í náttúru Íslands sem ekki eru háðar einkaeignarrétti eru sameiginleg og ævarandi eign þjóðarinnar. Enginn getur fengið þær eða réttindi tengd þeim til eignar eða varanlegra afnota og aldrei má selja þær eða veðsetja. Handhafar löggjafar- og framkvæmdarvalds fara með forsjá, vörslu og ráðstöfunarrétt auðlindanna og réttindanna í umboði þjóðarinnar.

Óheimilt er að framselja beint eða óbeint með varanlegum hætti til annarra aðila réttindi yfir jarðhita, vatni með virkjanlegu afli og grunnvatni, sem og námaréttindi, í eigu ríkisins eða félaga sem alfarið eru í eigu þess. Sama gildir um réttindi yfir vatni, jarðhita og jarðefnum á ríkisjörðum umfram lágmarksréttindi vegna heimilis- og búsþarfa.

Til þjóðareignar samkvæmt 1. mgr. teljast nytjastofnar og aðrar auðlindir hafsins innan íslenskrar lögsögu, auðlindir á, í eða undir hafsbotninum utan netlaga svo langt sem fullveldisréttur ríkisins nær, vatn, þó að bættum lögbundnum réttindum annarra til hagnýtingar og ráðstöfunar þess, og auðlindir og náttúrugæði í þjóðlendum. Löggjafinn getur ákveðið að lýsa fleiri auðlindir og náttúrugæði þjóðareign, enda séu þau ekki háð einkaeignarrétti. Í eignarlöndum takmarkast réttur eigenda til auðlinda undir yfirborði jarðar við venjulega hagnýtingu fasteignar. Með lögum má kveða á um þjóðareign á auðlindum undir tiltekinni dýpt frá yfirborði jarðar.

Við nýtingu auðlindanna skal hafa sjálfbæra þróun og almannahag að leiðarljósi. Stjórnvöld bera, ásamt þeim sem nýta auðlindirnar, ábyrgð á vernd þeirra.

Stjórnvöld geta á grundvelli laga veitt leyfi til afnota eða hagnýtingar auðlinda, sem og annarra takmarkaðra almannagæða, gegn eðlilegu gjaldi og til tiltekins hóflegs tíma í senn. Slík leyfi skal veita á jafnræðisgrundvelli og þau leiða aldrei til eignar eða óafturkallanlegs forræðis.“

Þessi lestur var tillaga að einni grein í stjórnarskrá íslenska lýðveldisins. Mér telst svo til að þetta sé á við 25–30 greinar í núverandi stjórnarskrá. Það er því ljóst að þeir sem bera þessa grein fram hafa alls ekki haft það að leiðarljósi sem ég stóð í meiningu um að nær allir væru sammála um, það að stjórnarskrá lýðveldis eða fullvalda ríkis eigi að vera auðskiljanleg, hún eigi að vera knöpp og að það eigi að vera algjörlega ljóst hvað átt væri við. Þetta uppfyllir það alls ekki.

Maður gæti kafað í það sem er verið að segja hérna, ég er ekki búinn að leggjast í miklar rannsóknir á þessari grein en sumir hlutir stinga mjög í augu. Með leyfi virðulegs forseta, segir í greininni:

„Stjórnvöld geta á grundvelli laga veitt leyfi til afnota eða hagnýtingar auðlinda, sem og annarra takmarkaðra almannagæða, gegn eðlilegu gjaldi …“

Þá dettur manni í hug að hér er nýbúið að umbreyta fiskveiðistjórnarkerfinu á þann hátt að það er búið að taka upp strandveiðar. Í þeim er ekkert gjald greitt. Um leið og þessi breytingartillaga yrði að nýrri grein í nýrri stjórnarskrá væri það stjórnarskrárbrot að leyfa strandveiðar vegna þess að ekki væri greitt eðlilegt gjald fyrir notkun á auðlindinni. Jafnframt greiða bátar sem eru með kvóta undir 70 tonnum ekki gjald. Það væri líka stjórnarskrárbrot.

Þó að auðvitað eigi þetta við um allar auðlindir vil ég bara nefna þessi tvö einföldu dæmi til að sýna fram á að þetta er ekki hugsað, þetta er vanhugsað ákvæði efnislega fyrir utan alla aðra galla sem ég er búinn að nefna.

Að þessu sögðu tel ég að það gæti verið gríðarlega gagnlegt og mikilvægt miðað við þá umræðu sem átt hefur sér stað í þjóðfélaginu undanfarin ár og þær deilur sem uppi hafa verið um auðlindir og auðlindanýtingu að það kæmi vel útfært, vel hugsað, auðskiljanlegt auðlindaákvæði í stjórnarskrá íslenska lýðveldisins. Ég er þeirrar skoðunar en ég er líka þeirrar skoðunar, eins og væntanlega hefur komið fram, að það sé alls ekki undir nokkrum kringumstæðum hægt að breyta stjórnarskránni á jafnafdrifaríkan hátt í samningum að kvöldlagi til þess að liðka fyrir þinglokum. Það tel ég algjöra óhæfu og það fólk sem aðhyllist þá hugmyndafræði að hægt sé að gera slíka hluti við stjórnskipunina í landinu hefur ekki hugsað hlutina til enda, eins og virðist vera með þessu einfalda litla dæmi sem ég nefndi með nýtingu á fiskveiðiauðlindinni, þ.e. strandveiðar og það að bátar sem ekki eru með nema visst mikinn kvóta skuli vera undanþegnir sérstöku veiðileyfagjaldi sem mundi sjálfvirkt leiða til stjórnarskrárbrots miðað við seinustu setningar þessarar breytingartillögu.

Ég er þeirrar skoðunar að það færi best á því að þessu máli yrði hætt og að menn mundu reyna að koma sér saman um þær breytingar og lagfæringar á núverandi stjórnarskrá lýðveldisins sem menn gætu orðið sammála um. Það er gríðarlega mikil og á köflum mjög góð vinna sem átt hefur sér stað undanfarin ár. Sú vinna mundi tvímælalaust nýtast í þeirri endurskoðun. En fyrir alla muni skulum við breyta stjórnarskrá lýðveldisins í sátt. Við þurfum ekki að vera sammála um hvern einasta stafkrók en við skulum í meginatriðum leita sátta á milli ólíkra stjórnmálaafla og við skulum eftir fremsta megni reyna að gera það ekki á flokkspólitískum forsendum.

Það verður alltaf fólk á Alþingi sem hugmyndafræðilega á ekki samleið með obba þingmanna. Við heyrðum það berlega í dag á ræðu hæstv. innanríkisráðherra, mér er til efs að margir í þinginu geti tekið heils hugar undir þær skoðanir sem þar komu fram. Það held ég að hljóti að vera mjög miklar minnihlutaskoðanir. Ég er reyndar þeirrar skoðunar að þrátt fyrir að ég hafi sagt að við ættum að leita sátta og reyna að vera sem mest sammála eigum við ekki að taka tillit til slíkra skoðana. Það er kannski öfugsnúið hjá mér.

Ég hef farið yfir breytingartillögurnar og ferli þessa máls. Eins og áheyrendur heyra og þingheimur er ég langt í frá sáttur við þá vegferð sem við höfum verið á. Ég tel að það væri mikil ósvinna ef við samþykktum einhverjar af þessum breytingartillögum. Þær eru misalvarlegar og ég get sett þær í alvarleikaröð ef við nefnum það svo.

Ég tel að breytingartillaga Margrétar Tryggvadóttur sé algjörlega ótæk. Auðlindaákvæðið, eins og það er sett fram hérna, tel ég næsthættulegustu tillöguna skulum við segja og kannski er minnst hættulega tillagan breytingarákvæðið. Ég tek samt fram að ég er algjörlega á móti því.

Ég mundi vilja sjá okkur bera gæfu til þess á Alþingi að ná sátt og nota næsta kjörtímabil til þess að lagfæra það sem við erum sammála um að þurfi að lagfæra og láta hitt liggja, og reyna að sameina bæði þingheim og þjóðina í því að við náum fram betri stjórnarskrá en við erum með núna. Að lokum lýsi ég því yfir að ég er þeirrar skoðunar að við eigum að setja auðlindaákvæði í stjórnarskrána en það verður að vera mjög vel ígrundað.