stjórnarskipunarlög.

Hæstv. forseti. Ég vil í þessari annarri ræðu minni í umræðunni staldra fyrst og fremst við breytingarákvæði og þau atriði raunar sem hv. þm. Pétur H. Blöndal og fleiri hafa gert að umtalsefni í dag. Það er kjarni málsins sem er til umræðu núna vegna þess að eins og bent hefur verið á er hin upprunalega tillaga, sem felst í frumvarpinu sem hér liggur fyrir, um breytingu á breytingarákvæði en breytingartillögurnar sem komið hafa m.a. frá hv. þingflokksformönnum Vinstri hreyfingarinnar – græns framboðs og Samfylkingarinnar og síðan frá hv. þm. Margréti Tryggvadóttur fjalla um aðra þætti, hvor með sínum hætti eins og bent hefur verið á.

Frumvarp formanna ríkisstjórnarflokkanna og hv. þm. Guðmundar Steingrímssonar gekk með öðrum orðum út á að breyta breytingarákvæðinu. Í ræðu minni ætla ég að einskorða umfjöllun mína við það efni vegna þess að það er efni sem verðskuldar að vera rætt í þaula í þessum umræðum.

Hugmyndir um breytingarákvæði hafa gengið manna á milli, gengið á milli nefnda sem fjallað hafa um þessi mál. Stjórnlagaráð henti upp einni tillögu, önnur tillaga kom frá svokallaðri sérfræðinganefnd sem síðan varð grunnurinn að frumvarpinu sem meiri hluti stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar flutti í haust. Svo urðu á því breytingar í meðförum meiri hluta stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar síðar í ferlinu og sú tillaga sem nú fram kemur frá hv þingmönnum Árna Páli Árnasyni, Katrínu Jakobsdóttur og Guðmundi Steingrímssyni er annars eðlis og á sér rætur í eldri tillögum, m.a. tillögu sem kom út úr svokallaðri stjórnarskrárnefnd, sem reyndar var skipuð af forsætisráðherra en í sátu fulltrúar allra þingflokka 2005–2007, oft kennd við fyrrverandi hv. þm. Jón Kristjánsson, og síðan tillögu eða útfærslu hennar sem lögð var fram í þeirri atburðarás sem átti sér stað á vorþingi 2009 þegar fyrsta ríkisstjórn Jóhönnu Sigurðardóttur gerði atlögu að breytingum á stjórnarskrá. Það má síðan segja að tillagan hafi enn breyst með nýrri aðkomu meiri hlutans í stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd og vera kann að á henni verði frekari breytingar.

En ég held að til þess að átta sig á samhengi hlutanna sé rétt að fara aðeins yfir það að þegar þetta breytingaferli, ef við getum sagt sem svo, fór af stað, var ein af goðsögnunum sú að íslenska stjórnarskráin væri þannig gerð að ómögulegt væri að breyta henni, það væri svo erfitt að breyta henni að það væri alveg ómögulegt, það væri nánast ekki hægt að breyta stjórnarskránni. Það var eitt af því sem var endurtekið og var þá ekki hugsað út í það að á lýðveldistímanum hefur stjórnarskránni verið breytt sjö sinnum. Í þeim breytingum öllum hefur meiri hluta núgildandi ákvæða verið breytt þannig að meira en helmingur núgildandi stjórnarskrár er öðruvísi en hann var 1944 þannig að það er ekki rétt að það sé ómögulegt að breyta stjórnarskrá. Það er ekki rétt breytingarákvæðið sem nú er að finna í 79. gr. hindri stjórnarskrárbreytingar. Svo má bæta því við að til að slá á aðra goðsögn sýnir sagan að Alþingi er vel fært um að breyta stjórnarskrá þrátt fyrir að öðru hafi verið haldið fram. En látum það nú vera.

Staðan er sú að við erum með breytingarákvæði sem dugað hefur til að breyta stjórnarskrá sjö sinnum á lýðveldistímanum. Sumum finnst það allt of lítið. Mér finnst það töluvert mikið, það eru töluvert tíðar breytingar á stjórnarskrá að sjö sinnum á 70 ára tímabili verði breytingar á stjórnarskrá, sumar hverjar viðamiklar, aðrar minni háttar, en engu að síður er meiri hluti þeirra ákvæða sem nú standa í stjórnarskrá öðruvísi og jafnvel töluvert öðruvísi en í upphafi. Núgildandi ákvæði er þó þess eðlis, hvað sem mönnum finnst um það að öðru leyti, að það gefur kost á stjórnarskrárbreytingum.

Raunar er það svo, eins og hv. þingmenn vita sem sátu í stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd og fóru yfir þessi atriði með fræðimönnum á þessu sviði, að ákvæðið í 79. gr. gerir stjórnarskrárbreytingar tiltölulega auðveldar miðað við það sem gerist í öðrum löndum. Ef það er borið saman við nágrannalönd okkar, okkar næstu nágranna sem eru skyldastir okkur að stjórnkerfi og lagaumhverfi, Norðurlöndin, þá er hvergi léttara að breyta stjórnarskrá en einmitt á Íslandi. Það finnst mér rétt að hafa í huga vegna þess að það hefur verið notað sem röksemd fyrir því að fara þyrfti í breytingar á breytingarákvæðinu að þetta væri svo hrikalega erfitt hér að það væri ekki nokkur leið að breyta stjórnarskránni. Það stenst bara ekki, hæstv. forseti.

Ég ætla aðeins koma inn á það hvernig ákvæðin eru í nágrannalöndunum, mönnum til umhugsunar. Stundum er sagt að við búum við danska stjórnarskrá, sem er auðvitað enn ein mýtan sem ekki stenst neina skoðun en samt er hún endurtekin hvað eftir annað. En danska stjórnarskráin hefur ákveðna leið til að breyta stjórnarskrá. Þar er kveðið á um sömu leið og hér á landi, þ.e. þing samþykkir stjórnarskrárbreytingu, þing er rofið, nýtt þing tekur stjórnarskrárbreytinguna fyrir og þarf að samþykkja hana óbreytta. Að því loknu er efnt til þjóðaratkvæðagreiðslu og ekki nóg með það, í þeirri þjóðaratkvæðagreiðslu þurfa a.m.k. 40% kosningarbærra manna að segja já. Samþykkishlutfallið þarf að vera 40% til að stjórnarskrárbreytingar gangi í gegn. Það má reyndar segja það að sá farvegur sem þarna er boðið upp á, þ.e. sama kerfi og við höfum, plús þjóðaratkvæðagreiðsla með þátttökuþröskuldi, geri það að verkum að það er nokkuð erfitt að breyta dönsku stjórnarskránni. Það hefur ekki verið gert frá 1953. Reyndar er ég ekki þeirrar skoðunar að það hafi valdið Dönum neinum sérstökum vandræðum eða hafi verið til trafala í dönsku samfélagi og mér er ekki kunnugt um að það sé umræða um það í Danmörku að vandi Dana sem á sumum tímum hefur verið mikill í efnahagsmálum og öðrum málum verði endilega leystur með stjórnarskrárbreytingum. En þeir hafa búið við þessa stjórnarskrá frá 1953 og hafa þessa leið til að breyta stjórnarskrá sem er að sönnu nokkuð torfarin og reynslan sýnir það.

Í Finnlandi er tiltölulega ný stjórnarskrá, nýlegasta stjórnarskráin af þeim sem gilda á Norðurlöndum. Þar er almenna reglan sú að ef stjórnarskrárbreyting er samþykkt af meiri hluta þings að tveimur umræðum loknum þarf að bíða með 3. umr. þangað til eftir þingkosningar. Það er svona blæbrigðamunur á því og því sem við þekkjum, tvær umræður fyrir kosningar, 3. umr. eftir kosningar og þá þurfa 2/3 þingsins að samþykkja breytinguna óbreytta. Það er reyndar léttari leið fyrir hendi ef nánast allir þingmenn, 5/6, samþykkja breytinguna, en hvað sem því líður er þarna um að ræða nokkuð þunga leið, alla vega er meginleiðin í finnsku stjórnarskránni lík þeirri sem við búum við hér þó að umræðufjöldinn sé annar og reyndar krafan um aukinn meiri hluta við síðustu atkvæðagreiðslu um málið ansi rík.

Í sænsku stjórnarskránni er notað fyrirkomulag sem er ekkert ósvipað okkar. Þar er gert ráð fyrir að stjórnarskrá sé samþykkt af einu þingi, tekin fyrir að þingkosningum loknum og samþykkt aftur óbreytt og síðan efnt til þjóðaratkvæðagreiðslu. Þar er ákvæði um að tillaga falli ef meiri hluti þeirra sem tekur þátt í atkvæðagreiðslunni greiðir atkvæði gegn henni og um er að ræða meira en 50% af þeim sem greiða gild atkvæði við þingkosningar. Þarna er sem sagt þátttökuþröskuldur þó að hann sé útfærður með öðrum hætti en í Danmörku.

Í norsku stjórnarskránni er málsmeðferðin svolítið flóknari. Það er þannig að leggja ber tillögur til stjórnarskrárbreytinga fram á þingi í síðasta lagi á þriðja ári eftir kosningar. Það má sem sagt ekki koma á síðasta vetri fyrir kosningar með stjórnarskrárbreytingar og það má ekki samþykkja þær fyrr en að loknum næstu kosningum þar á eftir. Það er sem sagt gert ráð fyrir ákveðinni tímafrestun fram yfir þingkosningar til að tryggja þá samstöðu sem skapast af því að málið sé samþykkt á tveimur ólíkum þingum með kosningum á milli. Svo segir: Við afgreiðslu tillagnanna verða a.m.k. 2/3 þingmanna að sitja þingfund og taka breytingar á stjórnarskrá ekki gildi nema frumvarp hafi verið samþykkt með 2/3 meiri hluta. Norðmennirnir hafa reyndar þá leið að það eru ákveðnir þættir í stjórnarskránni sem má ekki breyta. Það eru reyndar ekki óþekkt ákvæði í öðrum stjórnarskrám þó að persónulega sé ég þeirrar skoðunar að það sé ekki heppilegt og jafnvel órökrétt að hafa slík ákvæði inni, en þau er að finna t.d. í þýsku stjórnarskránni og fleiri stjórnarskrám Evrópuríkja.

Við getum sagt að í samanburði við okkar næstu nágranna eru stjórnarskrárbreytingar tiltölulega auðveldar hér á landi. Ég verð að játa það að ég er á sama stað og hv. þm. Magnús Orri Schram sem í andsvari áðan við hv. þm. Pétur H. Blöndal sagðist ekki vera alveg viss um hvort sú breyting sem nú er lögð til geri stjórnarskrárbreytingar auðveldari eða erfiðari en það fyrirkomulag sem nú er. Ég held að það fyrirkomulag sem gert var ráð fyrir í upprunalegri tillögu meiri hluta stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar þ.e. 3/5 á þingi plús 3/5 í þjóðaratkvæðagreiðslu þar sem ekki voru neinir þátttökuþröskuldar, ég held að sú leið hefði afdráttarlaust verið léttari en sú sem nú gildir, minni krafa um víðtæka samstöðu. En ég held hins vegar að það geti verið álitamál varðandi þá tillögu sem nú er á borðinu þ.e. með kröfu um 2/3 í þingi plús þjóðaratkvæðagreiðslu þar sem a.m.k. 25% segja já. Ég tek þó eindregið undir það sem fram kom hjá hv. þm. Pétri H. Blöndal áðan að 25% þröskuldurinn virðist mér ansi lágur þótt rétt sé að ég hafi fyrir fjórum árum komið fram með tillögu í þá veru. Reynsla undanfarinna fjögurra, fimm ára gerir það að verkum að ég vil fara enn þá varlegar en áður í sambandi við breytingar á breytingarákvæði stjórnarskrár, þannig að það sé sagt. Við höfum verið í mikilli stjórnskipulegri tilraunastarfsemi síðustu árin, verið að prófa og horft upp á alls konar hluti sem við höfum ekki horft upp á áður í þessum efnum. Það gerir mig íhaldssamari í þessum efnum og þykir sumum þó nóg um.

En hvað sem því líður þá var það alveg hárrétt sem fram kom hjá hv. þm. Magnúsi Orra Schram hér áðan að það er ekki auðvelt svona í sjónhendingu eða á svipstundu að meta það hvor leiðin er léttari. Þá mundi ég segja: Hvað gera menn í slíkri stöðu? Hv. þm. Magnús Orri Schram leggur til að það verði þá fyrir hendi tvær mismunandi leiðir til að breyta stjórnarskrá á sama tíma, önnur óbreytt frá því sem nú er og hin í samræmi við tillögu meiri hlutans í stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd sem er byggð á tillögu formannanna þriggja. Ég held að það sé óheppilegt að fara þá leið. Ég held að það sé óheppilegt að hafa fleiri en eina leið til að breyta stjórnarskrá í gildi á sama tíma og ég held að við eigum ekki að breyta breytingarákvæðinu nema við séum nokkuð viss um það að sú breyting sem við erum að koma á sé af hinu góða, að við séum búin að prófa það, að við séum búin að fara í þá umræðu, þær rannsóknir og þá greiningu sem gerir það að verkum að við vitum nokkurn veginn, svona eins og menn geta vitað þegar verið er að setja löggjöf á nýju sviði, hvaða áhrif breytingin muni hafa. Ef menn eru ekki búnir að meta áhrif breytingarinnar, t.d. hvort það verði léttara eða erfiðara að breyta stjórnarskrá, þá held ég að menn ættu bara að staldra við, hugsa sig betur um, skoða málið betur. Ég hef alla vega fyrirvara við frumvarpið með þeim breytingum sem hér liggja fyrir þrátt fyrir að ég endurtaki það sem ég sagði í gær í umræðunni, að miðað við breytingartillöguna sem liggur fyrir frá meiri hluta stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar hefur frumvarpið og tillagan í frumvarpinu lagast frá því sem var í upphafi. Hún er ótvírætt í rétta átt þó að erfitt sé að meta hvort við séum komin á endapunkt eða búin að ná niðurstöðu sem við getum verið sátt við.

Ég játa það að ég hefði verið miklu rólegri að samþykkja tillöguna eins og hún kom upprunalega fram frá hv. þm. Pétri H. Blöndal, sem gerir í raun ráð fyrir mjög háum samþykkisþröskuldi, að 50% kjósenda á kjörskrá þurfi að segja já til að stjórnarskrárbreyting nái fram að ganga. En það má vera rétt að sá þröskuldur sé býsna hár og að hugsanlega sé hægt að finna einhvern milliveg, ég veit það ekki, en engu að síður held ég að við séum ekki komin á endapunkt eða búin að tæma umræðuna eða komin að niðurstöðu sem ástæða er til að fara með í atkvæðagreiðslu. Hvað liggur á? Tillöguflytjendur leggja mikla áherslu á að nauðsynlegt sé að gera þessa breytingu á breytingarákvæði stjórnarskrárinnar til að fylgja eftir því breytingaferli getum við sagt sem átt hefur sér stað á þessu kjörtímabili. Menn geta haft mismunandi skoðanir á því og menn hafa, eins og við vitum í þessum þingsal, mismunandi afstöðu til þeirra breytinga sem átt hafa sér stað eða lagðar hafa verið til, skulum við segja, á þessu kjörtímabili. Ég væri reiðubúinn til að lýsa því yfir að ég vilji halda áfram að vinna að breytingum á stjórnarskrá á næsta kjörtímabili, en ég gæti ekki fallist á það og mundi ekki skrifa undir yfirlýsingu um það, eins og er að finna t.d. í þingsályktunartillögu formannanna þriggja sem fylgir frumvarpinu, um að það eigi að gera það á grundvelli tillagna stjórnlagaráðs. Ég er ekki tilbúinn að samþykkja það. Ég er til í að halda áfram stjórnarskrárbreytingum. Ég er til í að vinna að breytingum á stjórnarskrá sem sem víðtækust og best sátt getur náðst um, en ég er ekki tilbúinn að binda mig við að það verði gert á grundvelli tillagna stjórnlagaráðs, enda virðast menn leggja mismunandi merkingu í það hvað er á grundvelli tillagna stjórnlagaráðs og hvað ekki. Við höfum t.d. séð núna á síðustu vikum fjögur eða fimm mismunandi breytingarákvæði og fjögur eða fimm mismunandi auðlindaákvæði sem öll eru sögð byggja á grundvelli tillagna stjórnlagaráðs, en á þeim er þó töluvert mikill innbyrðis munur þannig að það virðist hver geta túlkað með sínum hætti eins og stundum er þegar orðalag er ekki valið með nákvæmni í huga.

Hæstv. forseti. Ég ætla ekki að verja meiri tíma í þetta að sinni. Ég vildi þó geta þeirra almennu atriða sem hljóta að búa að baki hugmyndum um breytingarákvæði í stjórnarskrá. Það er þörf á að árétta að alls staðar þar sem þjóðir búa við skriflegar stjórnarskrár og þar sem sæmilega þroskað lýðræðiskerfi er fyrir hendi er erfiðara að breyta stjórnarskrá en almennum lögum. Gert er ráð fyrir vandaðra ferli og í flestum tilvikum er líka gert ráð fyrir því að það sé tryggt með einhverjum hætti að um stjórnarskrárbreytingar verði víðtækari samstaða en gerð er krafa um varðandi venjulegar lagabreytingar. Það er víðast hvar þannig að ákvæði stjórnarskrár eru til þess ætluð að knýja með einhverjum hætti fram samstöðu, enda byggir hugmyndin á því að þarna sé um að ræða grundvallarlög sem eigi að standa í lengri tíma en venjuleg löggjöf, að það eigi að geta verið sæmilegur stöðugleiki í stjórnskipunarmálum jafnvel þó að átök verði á vettvangi stjórnmálanna, jafnvel þó að skipt sé um ríkisstjórn eða þingmeirihluta eigi stjórnarskráin nokkurn veginn að geta haldið. Stjórnarskráin á að vera þannig úr garði gerð að hún geti virkað sem tæki hvort sem fyrir hendi er hægri stjórn, vinstri stjórn eða miðjustjórn. Þess vegna eru flestar stjórnarskrár þannig upp byggðar að þær koma í veg fyrir að tímabundinn meiri hluti geti knúið fram, hugsanlega með naumum mun, þær breytingar sem honum hugnast helst. Það er oft talað um stjórnarskrá sem samfélagssáttmála og eins og ég hef áður spurt í umræðum um stjórnarskrármál: Hvers virði er samfélagssáttmáli sem knúinn er fram með naumu meirihlutavaldi? Er þetta einhver sáttmáli? Er það ekki einfaldlega lagagerð eða lagasmíð sem kallar á þau viðbrögð (Forseti hringir.) að sá minni hluti sem verður undir breytir um stefnu um leið og hann fær tækifæri til?