samning stefnumarkandi frumvarpa og þingsályktunartillagna.
Herra forseti. Ég mæli hér fyrir tillögu til þingsályktunar um samningu stefnumarkandi frumvarpa og þingsályktunartillagna. Ásamt mér standa að þessari þingsályktunartillögu 19 þingmenn. Samtals flytja því 20 þingmenn þetta mál og ég ætla að sleppa því að lesa þá alla upp, nöfnin þeirra eru á þingskjalinu.
Þingsályktunartillagan hljóðar þannig:
„Alþingi ályktar að skora á ríkisstjórnina að ráðherrar hennar feli viðkomandi þingnefndum, meiri hluta þeirra eða formanni ásamt hugsanlega öðrum þingmönnum að semja og ritstýra stefnumarkandi frumvörpum og þingsályktunartillögum sem þeir hyggjast flytja á Alþingi.“
Þetta er mjög mikil breyting og ekki er víst að almenningur átti sig á því hvað þetta þýðir. Þetta mundi flytja löggjafarvaldið frá ráðuneytunum yfir til Alþingis, þ.e. samningu frumvarpa, og segja má að það sé ákveðin bylting. Því er mjög mikilvægt að viðkomandi nefnd, sem fær málið til umsagnar, væntanlega stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd, hugi að breytingum þannig að þetta verði mildara til að byrja með og menn geti þá stigið eitt skref í einu; ég sit í þeirri nefnd þannig að ég mun vinna að þessu máli áfram þar.
Við höfum búið við þrískiptingu valdsins — alla vega í orði, kannski ekki á borði — frá því franska stjórnarbyltingin varð. Þrískipting valdsins byggist á því að vernda borgarann fyrir ofurvaldi ríkisins, þ.e. að ríkisvaldinu sé skipt í þrennt, framkvæmdarvald, löggjafarvald og dómsvald, og þau stig séu óháð hvert öðru. Nú er það þannig að þessi fína regla er brotin mjög víða. Hún er til dæmis brotin í því að sami maðurinn fer með framkvæmdarvald sem ráðherra og löggjafarvald sem þingmaður á þingi og hugsanlega mætti skoða það eitt og sér.
Ef maður fer síðan að skoða lagasetningar á Íslandi og um alla Evrópu þá eru lög yfirleitt samin af framkvæmdarvaldinu. Síðan setur löggjafarvaldið mjög nákvæm ákvæði í fjárlög um framkvæmd — kannski hefur dregið eitthvað úr því, en ég man þá tíð að ákveðið var af Alþingi að rækta fíkniefnahund í Vestmannaeyjum. Alþingi veitti sem sagt ekki bara fé til þess heldur skipti sér af því hvar og hvernig það yrði gert. Menn grípa þannig mjög mikið hver inn í annars verkefni.
Níutíu af hundraði allra frumvarpa sem Alþingi hefur samþykkt frá 1995 eru lög sem flutt eru af ráðherrum, ekki af alþingismönnum. 7% eru flutt af nefndum Alþingis, oft að frumkvæði ráðherra; það liggur kannski mikið á að ná máli fram og þá er fljótlegra að láta nefndir Alþingis flytja það, þá þarf ekki að vísa því til nefndar o.s.frv. Segja má að það sé kannski angi af þessu máli en ekki beint til eftirbreytni að menn noti þá leið til að flýta málum. 3% frumvarpa sem verða að lögum eru flutt af alþingismönnum og ég verð að segja eins og er, herra forseti, að það eru yfirleitt minni háttar mál, eins og til dæmis það að hafa fána hér í þingsalnum. Ekki það að ég telji það lítið mál en ég sé ekki að það breyti rammanum utan um þjóðfélagið þó að það breyti kannski myndinni af alþingismönnum.
Þau frumvörp sem flutt eru af ráðherra eru gjarnan samin af starfsmönnum viðkomandi ráðuneytis, þeim undirstofnunum ráðuneytisins sem vinna eftir lögunum, Samkeppnisstofnun, Barnaverndarstofu eða skattstjóra o.s.frv., eða af utanaðkomandi sérfræðingum í viðkomandi málaflokki sem ráðherra velur oft í samráði við starfsmenn ráðuneytisins enda er sérfræðiþekkingin í málaflokknum helst til staðar þar. Þegar um stærri mál er að ræða setur ráðherra stundum — ekki alltaf — á laggirnar nefnd sem brýtur málið til mergjar og semur frumvarp. Slíkar nefndir eru ýmist skipaðar sérfræðingum úr stofnunum eða ráðuneytum sem vinna við framkvæmd laganna, stundum tilnefna hagsmunaaðilar eða stjórnmálaflokkar einnig fólk í nefndirnar. Þetta er vinnuferlið við samningu frumvarps.
Þegar frumvarpið tekur á sig mynd frá hendi höfundar fer það til skoðunar í ráðuneytinu, ef það er ekki samið af ráðuneytisfólkinu sjálfu, og síðan til ráðherra sem leggur blessun sína yfir það. Báðir aðilar þurfa að rökstyðja breytingar. Vilji þeir gera breytingar á frumvörpum, þeim texta sem liggur fyrir, þurfa þeir að segja: Ég vil þessa breytingu vegna þessa og þessa. Það þurfti hinn upphaflegi höfundur ekki að gera.
Frumvarpið fer svo til samþykktar í ríkisstjórn og að lokum til stjórnarflokkanna sem oft fá mjög skamman tíma til yfirlestrar. Þessir aðilar geta allir gert tillögur um breytingar og vísað því til höfundar en þær breytingar þurfa að vera rökstuddar. Höfundurinn, sem alla jafna er ekki kjörinn af kjósendum, þarf ekki að rökstyðja uppbyggingu, innihald og anda frumvarpsins sem seinna verður oft að lögum. Geri nefndin breytingar á frumvarpinu, oft í nánu samráði við ráðuneytið eða höfundinn, þurfa þær breytingar einnig rökstuðning.
Þegar frumvarpið hefur farið í gegnum nefnd, þar sem oft er kannað hvernig muni ganga að framkvæma lögin — löggjafarvaldið eyðir miklu af tíma sínum í að athuga hvernig muni ganga að framkvæma ákveðin lög, það hafa nýir þingmenn uppgötvað á síðustu dögum og mánuðum, hvernig starfið í nefndunum fer fram. Við erum í raun að athuga hvernig gengur að framkvæma lög sem framkvæmdarvaldið hefur samið.
Sá sem ritstýrir frumvarpi og er höfundur þess ræður mestu um það hvernig endanleg lög líta út. Hann er í raun með mesta valdið í þjóðfélaginu. Hagsmunaárekstrar geta orðið ef höfundurinn starfar jafnframt við að framkvæma lögin eða ef hann samdi síðustu lög — það getur verið vandræðalegt fyrir hann að komast að því að einhver villa hafi verið í þeim. Þetta getur sem sagt valdið hagsmunaárekstrum og orðið til þess að vissar breytingar ná illa fram. Þeir sérfræðingar sem semja lögin í ráðuneytunum eða í undirstofnunum þeirra eru ekki kjörnir af þjóðinni til að setja henni lög en hafa mjög mikið vald vegna þessarar stöðu.
Það hefur verið lenska að frumvörp koma seint inn til samþykktar í ríkisstjórn. Miðað er við ákveðna tímapunkta — lok nóvember fyrir frumvörp sem eiga að klárast fyrir áramót og lok mars fyrir frumvörp sem eiga að klárast á sumarþingi. Þá opnast flóðgátt og inn flæða frumvörp. Fyrst fara þau til ríkisstjórnarinnar sem þarf að sitja á löngum fundum og afgreiða frumvörp í kílóavís. Síðan fara þau til stjórnarflokkanna sem þurfa líka að afgreiða frumvörp í kílóavís. Þetta hafa nýir þingmenn að sjálfsögðu ekki upplifað en það er mjög athyglisvert. Ég mundi leggja til að menn keyptu sér vog til að vita hve mörg kíló þeir eru að samþykkja á einum fundi. Það er útilokað að lesa það allt saman. Sumir hafa jafnvel sagt að það sé taktík hjá ráðuneytismönnum að láta frumvörp koma svona seint fram til þess einmitt að þau fái ekki mikla umræðu og verði þá samþykkt nokkuð hugsunar- og meðvitundarlaust. Þetta fyrirkomulag er engan veginn í samræmi við stjórnarskrána um þrískiptingu valdsins eða hugmyndir franskra heimspekinga um að vernda eigi borgarann með því að skipta valdinu í þrennt, í löggjafarvald, framkvæmdarvald og dómsvald.
Ef þessi tillaga yrði samþykkt mundi gerð, ferli og samþykkt laga snúast við. Það yrðu alþingismenn — formaður nefndar, varaformaður, nefndin öll eða meiri hlutinn — sem mundu semja frumvörp sem yrðu svo send til ráðuneytisins til að athuga hvernig gengi að framkvæma þau. Það finnst mér vera eðlilegt. Mér finnst eðlilegt að fólk sem er kosið til þess að setja þjóðinni lög, þ.e. hv. þingmenn, semji líka lög, setji þau lög sem þjóðin býr við.
Nú býst ég við því að ráðherra sé í betri tengslum, hugmyndafræðilega, við meiri hluta nefndar en við ráðuneytismenn. Allt fólk hefur skoðanir, líka ráðuneytismenn, og það er ekkert víst að skoðanir ráðherrans og ráðuneytismannanna fari saman. Meiri líkur eru á að það gerist milli ráðherrans og meiri hluta þingnefndar. Þeir sem skipa meiri hluta nefnda eru jú í sama flokki og ráðherrann eða stjórnin og því er líklegra að þeir séu meira í takt við ráðherrann um hverju eigi að breyta þannig að fram náist róttækari breytingar.
Ráðherrann ætti að vera í góðum tengslum við meiri hluta nefndar og geta treyst á gott samstarf við ritstjórann eða ritnefndina. Síðan er það náttúrlega ráðherrann sem hefur úrslitavald um það hvernig frumvarpið lítur út, hann getur breytt því þegar nefndin er búin að semja það. Þá er ramminn alla vega kominn og hann þarf þá jafnvel að rökstyðja af hverju hann vill breyta því sem nefndin þarf ekki að gera.
Það er ljóst að ef þessi þingsályktunartillaga verður samþykkt þarf að gera ansi miklar breytingar á því hvar frumvörp eru samin og hvar það fólk sem við það vinnur starfar. Fjöldi manna starfar að því í ráðuneytunum að semja frumvörp og svo vill til að Alþingi semur fjárlög og borgar því fólki laun. Það gæti orðið mjög auðvelt fyrir Alþingi að flytja þau laun og það fólk inn á nefndasvið Alþingis, þar sem væntanlega næðist fram meiri hagræðing, í stað þess að vera með sérfræðinga í öllum ráðuneytum til að semja lög.
Ég reikna með því að alþingismenn, sem reglulega eru kosnir til þess og þurfa að svara fyrir gerðir sínar fyrir þjóðinni, finni til ábyrgðar sinnar þegar þeir lenda í þeirri stöðu að vera í meiri hluta nefndar — vera jafnvel öll nefndin — og þurfa að glíma við ákveðið vandamál, leysa það og setja um það lög. Ég geri því ráð fyrir að viðhorf þingmanna gagnvart því að verða ráðherrar muni breytast; að draga muni úr áhuga þeirra á að verða ráðherrar en áhugi þeirra á því að hafa áhrif á lagasetninguna muni aukast. Ráðherra getur svo séð um framkvæmdina.
Mikið hefur verið talað um virðingu Alþingis, vinnubrögðin og annað slíkt. Það er athyglisvert að við síðustu kosningar urðu miklar breytingar á skoðunum fólks. Fram komu nýjar hugmyndir um hvernig leysa ætti málin. Svo gerist ósköp lítið. Af hverju skyldi ósköp lítið gerast? — Og það á ekki bara við um Ísland, það á við um alla Evrópu. Ítök bandarískra þingmanna í sinni lagasetningu eru dálítið sterkari en það gerist ósköp lítið vegna þess að ráðuneytismennirnir sitja hinum megin. Þeir hafa ákveðna skoðun á málunum og það er sú skoðun sem kemur í gegn í velflestum frumvörpum, það er nú bara þannig. Þess vegna segir aumingja kjósandinn, þegar hann er búinn að kjósa nýja stefnu og nýtt fólk, nýja flokka og nýja ríkisstjórn, og heldur að í framhaldinu verði gífurlegar breytingar: Það gerist ósköp lítið. Ég er ekki að segja að það eigi við um þessa ríkisstjórn en þannig er það um alla Evrópu. Þess vegna minnkar tiltrú kjósenda á löggjafarvaldinu.
Ég geri ráð fyrir að þingmenn átti sig betur á því hvaða breytingu þessi þingsályktunartillaga hefur í för með sér og sjái betur þær miklu breytingar sem hún gæti haft í för með sér, hún mun í raun snúa við valdahlutföllum þingsins hvað varðar lagasetningu. Alþingi Íslendinga sem löggjafi landsins tekur til sín lagasetningarvaldið, sem það á samkvæmt stjórnarskrá að hafa. Þannig hefur það hins vegar ekki verið með meira en 90% af frumvörpum sem samþykkt eru hér á hinu háa Alþingi. Þau eru ekki samin af þingmönnum heldur af ráðherrum — sumir þeirra eru þingmenn líka, ekki allir — og af ráðuneytisfólki, ágætisfólki, sem var ekki kosið til þess að setja þjóðinni lög.
