143. löggjafarþing — 22. fundur,  14. nóv. 2013.

aðgerðir til að draga úr reglubyrði atvinnulífsins og efla samkeppni.

158. mál
[14:04]
Horfa

forsætisráðherra (Sigmundur Davíð Gunnlaugsson) (F):

Virðulegur forseti. Í stefnuyfirlýsingu ríkisstjórnarinnar segir að hún muni beita sér fyrir endurskoðun regluverks atvinnulífsins með einföldun og aukna skilvirkni að leiðarljósi. Markmið hennar verði að minnka skrifræði og einfalda samskipti við opinbera aðila um leið og kostnaði sé haldið niðri. Þá sé sérstakt markmið að engar nýjar íþyngjandi reglur verði innleiddar fyrir atvinnulífið án þess að um leið falli brott jafnveigamiklar kvaðir. Þannig muni heildaráhrif regluverksins þróast í rétta átt. Á þessum grunni samþykkti ríkisstjórnin aðgerðaáætlun á fyrsta fundi sínum 24. maí 2013.

Aðgerðaáætlunin er þríþætt. Fjallað er um einföldun gildandi regluverks, aðgerðir til að stemma stigu við nýjum íþyngjandi reglum og eftirfylgni. Einn liður í aðgerðaáætluninni er að endurskoða lög um opinberar eftirlitsreglur, nr. 27/1999.

Lagt er til með frumvarpi þessu að varðveita ýmsa grunnþætti úr lögum nr. 27/1999 en bæta nýjum við í samræmi við þróun á alþjóðavettvangi á þessu sviði. Þannig miðar frumvarpið að því að draga úr reglubyrði atvinnulífsins að því marki sem almannahagsmunir og eftir atvikum aðrir lögmætir hagsmunir leyfa. Jafnframt verði samkeppni efld til að renna frekari stoðum undir kröftugt atvinnulíf sem skili þjóðinni aukinni framleiðni og hagvexti. Þetta verður gert með því að vanda sem best til undirbúnings og endurskoðunar laga og stjórnvaldsfyrirmæla sem varða atvinnulífið, einkum að því er varðar samráð og mat á áhrifum. Leitað verði einfaldra, skilvirkra og hagkvæmra leiða til að ná fram samfélagslegum markmiðum. Til þess að ráðleggja stjórnvöldum og Alþingi á þessu sviði er lagt til að sett verði á fót óháð ráð, regluráð, sem gefi umsagnir og leiðbeini um helstu lagabreytingar og nýja löggjöf og reglur á þessu sviði, stuðli að því að auka færni starfsmanna stjórnsýslunnar, veiti aðhald, fylgist með árangri og bendi á leiðir til úrbóta.

Áður en ég kem að efni frumvarpsins sjálfs vil ég fara nokkrum orðum um þá spurningu hvers vegna yfirleitt sé lagt til að sett verði lög um þetta efni. Fyrri ríkisstjórn hafði lagt til að fella lög um opinberar eftirlitsreglur úr gildi og voru færð fyrir því ágæt rök í frumvarpi forvera míns. Þegar grannt var skoðað var það hins vegar mat ráðuneytisins að mikill akkur væri í því að hafa lög um þetta efni en þau mætti bæta.

Í fyrsta lagi fælist í vissum skilningi í því nokkur afturför að eftirlit með því að lög og reglur þrengi ekki um of að atvinnulífinu, yrði ekki lengur reist á lögum. Löggjafinn væri þá að senda þau skilaboð að þetta málefni væri ekki lengur jafn mikilvægt og talið var við setningu laganna um opinberar eftirlitsreglur 1999. Núverandi ríkisstjórn hefur þvert á móti gert það að forgangsmáli að búa atvinnulífinu vandaða og sveigjanlega regluumgjörð. Hún vill undirstrika þau skilaboð með frumvarpi þessu.

Í öðru lagi er það mat ráðuneytisins að æskilegt sé að tengja Alþingi betur við gæðastarf á þessu sviði en verið hefur. Þannig gerir frumvarpið ráð fyrir samstarfi regluráðs og þingnefnda. Hætt er við að nefnd sem forsætisráðherra mundi skipa upp á sitt einsdæmi án lagafyrirmæla nyti ekki sama trausts Alþingis og ella. Jafnframt undirstrika lög sem eiga við um starfsemi bæði ráðuneyta, ríkisstofnana, sveitarfélaga og Alþingis að hliðstæðar gæðakröfur eigi við sama hver uppspretta reglusetningarinnar er.

Í þriðja lagi höfum við fyrirmyndir erlendis frá. Vísa ég þá í þýsk lög frá árinu 2006. Sömuleiðis er umræða um það í Hollandi að lögfesta nefndina sem þar hefur starfað í allmörg ár á grundvelli stjórnvaldsfyrirmæla. Í Svíþjóð og Bretlandi eru hins vegar viðkomandi nefndir á grundvelli stjórnvaldsfyrirmæla. Nú stefnir í að ný norsk ríkisstjórn muni velja að fara sömu leið og Svíar í þessu efni.

Í fjórða lagi gefur framlagning frumvarpsins færi á samræðu milli ríkisstjórnar og þingmanna um hvernig gæðaeftirlit á þessu sviði verði best fyrir komið. Að því gefnu að lagasetning sé rétta leiðin liggur næst fyrir að skoða hvaða annmarkar séu á gildandi lögum. Það er ítrekað rakið í athugasemdum við frumvarpið og læt ég nægja að benda á að gildissvið núgildandi laga er ekki í samræmi við lög og reglur erlendis. Engin þeirra nefnda sem starfa í þeim lögum sem ég vék að einblínir á svokallaðar eftirlitsreglur. Eftirlitsreglur eru einungis ein tegund reglna sem geta verið íþyngjandi fyrir atvinnulífið. Reglur sem skylda fyrirtæki til að veita neytendum upplýsingar og reglur sem fela í sér að fyrirtæki þurfi að fjárfesta í búnaði eru dæmi um íþyngjandi reglur. Öll þróun á alþjóðavettvangi er í þá átt að víkka sjónarhornið að þessu leyti enda hefur komið í ljós að svokallaðar eftirlitsreglur hafa einungis í för með sér hluta kostnaðar fyrirtækja af opinberum reglum og jafnvel frekar lítinn hluta.

Þá er sá annmarki á gildandi lögum að ekki er skylt í neinu tilfelli að leita til ráðgjafarnefndar sem starfar á grundvelli laganna. Álit hennar eru ekki gerð opinber og Alþingi hefur engin tengsl við nefndina. Þá eru þau viðmið sem núgildandi lög setja fram varðandi það hvenær eftirlitsreglur eigi rétt á sér ekki mjög skýr. Það hefur einnig verið gagnrýnt að núgildandi lög séu of höll undir atvinnulífið og of fjandsamleg opinberu eftirliti. Það er ekki að öllu leyti sanngjörn gagnrýni en vissulega má hnykkja betur á því að íþyngjandi reglur eru stundum nauðsynlegar og niðurstaðan, þegar slíkar reglur eru metnar, er aldrei fyrir fram gefin.

Kostirnir við núgildandi lög eru þeir að þar er dregin athygli að þeirri hlið í löggjafarstarfinu sem oft vill gleymast, þ.e. hagsmunum blómlegs atvinnulífs sem á endanum eru hagsmunir samfélagsins alls. Við lagasetningu hættir okkur til að einblína á kostnað hins opinbera en vanrækja að meta áhrifin á fyrirtækin í landinu. Þótt hvert og eitt nýtt frumvarp eða ný reglugerð á þessu sviði kunni að styðjast við háleit markmið má ekki gleymast að þegar margar flóknar og íþyngjandi reglur beinast að sama fyrirtækinu kunna kvaðir og tilheyrandi kostnaður að ríða þeim á slig.

Þá er það kostur við gildandi lög að komið var á fót ráðgefandi nefnd þar sem aðilar úr atvinnulífinu eiga fulltrúa. Sú skipan nefndarinnar hefur að vísu ekki verið lögbundin en raunin hefur orðið sú. Þar með fást fram viðhorf aðila sem þekkja vel til þess hvaða áhrif reglur hafa í raun á atvinnulífið, nokkuð sem stjórnsýslan og þingmenn þekkja ekki alltaf frá fyrstu hendi.

Víkur þá sögunni að meginefni frumvarpsins:

Í 1. gr. eru markmið frumvarpsins tíunduð. Þar kemur fram það meginmarkmið að draga úr reglubyrði atvinnulífsins. Með hugtakinu „reglubyrði“ er vísað til beins kostnaðar og fyrirhafnar sem fyrirtæki og aðrir þátttakendur í atvinnulífinu verða fyrir vegna laga og reglna. Æskilegt er að halda þeirri byrði í skefjum til þess að fyrirtækin geti varið sem mestu af fjármagni sínu og tíma í aðra þætti starfseminnar eða í fjárfestingar fremur en í það eitt og sér að framfylgja lögum og reglum. Með því móti skapast forsendur fyrir aukinni framleiðni í atvinnulífinu og hagvexti.

Annað meginmarkmið frumvarpsins samkvæmt 1. gr. er að efla samkeppni. Virk samkeppni á markaði stuðlar að betri nýtingu framleiðsluþátta, kemur neytendum til góða og samfélaginu öllu. Hún stuðlar líka að því að ábati fyrirtækja vegna minnkandi reglubyrði verði notaður til að auka afköst og framleiðni. Þess vegna er lagt til að einblína ekki á reglubyrði atvinnulífsins sem slíka heldur leita einnig og samhliða leiða til að efla samkeppni. Þessu markmiði á samkvæmt frumvarpinu að ná með því að leggja sérstaka rækt við undirbúning laga og reglna er varða atvinnulíf og samkeppni. Ljóst þarf að vera hver markmiðin eru sem að er stefnt með lögum og reglum. Greina þarf færar leiðir til að ná þeim fram, sýna fram á að laga- eða reglusetning sé nauðsynleg ef svo ber undir og loks rökstyðja að sú leið sem valin er sé einföld, skilvirk og hagkvæm, þ.e. hún hámarki ávinning samfélagsins og lágmarki kostnað en í því felst m.a. að hún leggi ekki óþarfa byrðar á atvinnulífið eða dragi úr samkeppni að óþörfu.

Til þess að vanda undirbúning að þessu leyti þarf að auka færni starfsmanna sem koma að undirbúningi laga og reglna og auka samráð við hagsmunaðila og aðra sem til þekkja. Jafnframt er lagt til að fylgst verði skipulega með þróun reglubyrði atvinnulífsins til þess að fá yfirsýn yfir það hvernig gangi að halda henni í skefjum og draga úr henni. Til þess að ná þessu fram er lagt til að setja á fót óháð ráð fyrir stjórnvöld og Alþingi. Verður þar um að ræða breytt form á ráðgjafarnefnd um eftirlit á vegum hins opinbera. Skoðaðar hafa verið fyrirmyndir í öðrum ríkjum og eru þær reglur sem varða starfsemi ráðsins sniðnar eftir þeim fyrirmyndum. Lagt er til að ráðið verði þannig skipað að tilteknir hagsmunaaðilar tilnefni fjóra af sex ráðsmönnum. Þó er áréttað að ráðsmenn eru eingöngu bundnir af lögum og taka því sæti í ráðinu í eigin nafni. Þá er einnig tilgreint að ráðherra skuli gæta þess við skipun í ráðið að þar sé fyrir hendi víðtæk þekking og reynsla á málefnasviði ráðsins.

Með því að nefna þessa tilteknu hagsmunaaðila í frumvarpinu er lögð áhersla á mikilvægi samvinnu við þessa aðila við að bæta regluverk á þessu sviði. Meginhlutverk ráðsins verður að gefa formlegar umsagnir um lagafrumvörp og drög að stjórnvaldsfyrirmælum sem snerta atvinnulíf og samkeppni. Umsagnirnar munu lúta að því hvort undirbúningur frumvarps eða stjórnvaldsfyrirmæla hafi verið nægilega vandaður og hvort sú leið sem lögð er til í viðkomandi skjali nái því markmiði sem að er stefnt með einföldum, skilvirkum og hagkvæmum hætti. Umsagnirnar verða að meginstefnu til birtar jafnóðum á vef ráðsins ásamt viðeigandi gögnum. Tilgangurinn er sá að fá óháð mat á því hvort gæðakröfur séu uppfylltar, veita aðhald og stuðla að því að vinnubrögð á þessu sviði batni smám saman.

Ýmis ákvæði frumvarpsins miða að því að tryggja að verkefni ráðsins verði viðráðanlegt því að áhersla er á vandaðar umsagnir og að smám saman færi ráðið út kvíarnar ef reynslan er góð af starfi þess. Þannig eru það einungis þau frumvörp og stjórnvaldsfyrirmæli sem hafa umtalsverð áhrif á atvinnulíf og samkeppni sem skylt verður að bera undir ráðið. Ráðherra mun samkvæmt frumvarpinu verða eftirlátið að útfæra nánar í reglugerð hvaða skilyrði verður þar um að ræða. Ákvæði um skatta og gjöld verða undanskilin og sömuleiðis ákvæði til innleiðingar á EES-reglum að því marki sem einungis er verið að uppfylla lágmarkskröfur. Þá verður ráðherra einnig heimilað að veita undanþágur frá því að bera mál undir ráðið ef viðkomandi stjórnvald færir rök fyrir því að það sé nauðsynlegt, t.d. vegna þess hve mál sé brýnt.

Ráðherra verður falið í samráði við ráðið að gera áætlun um árlegan fjölda mála sem vísa megi til þegar málum er forgangsraðað af hálfu ráðsins. Jafnframt er lagt til að ráðherra verði heimilað að innleiða í áföngum skyldu til að bera stjórnvaldsfyrirmæli undir ráðið. Samkvæmt frumvarpinu hvílir sú skylda á stjórnvöldum sem undirbúa frumvörp og stjórnvaldsfyrirmæli að bera mál undir ráðið. Sveitarfélög geta fallið þar undir varðandi stjórnvaldsfyrirmæli þótt reyndar sé sérstaklega tekið fram að ákvæði er varða skatta og gjöld séu undanskilin. Einnig er þingnefndum heimilað að bera frumvörp og breytingartillögur við þau undir ráðið. Veitir þá ráðið umsögn út frá sömu sjónarmiðum og endranær. Ekki er gengið svo langt að skylda þingnefndir til þess. Hins vegar er mikilvægt að opna á þennan möguleika til þess að lagasetningarvinna Alþingis falli ekki utan við áhrifasvið laganna.

Í sama ljósi ber að skoða þá tillögu í frumvarpinu að ráðið geti að eigin frumkvæði sent þingnefndum umsagnir um mál sem þar eru til umfjöllunar og falla að viðfangsefnum ráðsins. Ráðinu er einnig ætlað samkvæmt frumvarpinu að taka saman upplýsingar um þróun reglubyrði atvinnulífsins. Þannig munu fást upplýsingar um hvort það stefnumið ríkisstjórnarinnar að snúa þróun við, ná tökum á reglubyrðinni og draga síðan úr henni nái fram að ganga. Einnig mun slík samantekt upplýsinga um opið bókhald yfir reglubyrði virka sem hvati fyrir stjórnvöld til að einfalda lög og reglur og tilkynna það til regluráðsins. Það verður því fyrirsjáanlega vísir að því að meginreglan í stefnuyfirlýsingunni, um að í stað hverrar nýrrar íþyngjandi reglu skuli ein samsvarandi felld brott, verði útfærð.

Vegna þess að lögin fela í sér töluverða nýbreytni varðandi vinnulag í stjórnsýslunni og að reynslan verður að skera úr um hvernig til tekst er lagt upp með að efna ekki til mikils kostnaðar í byrjun við starfsemi ráðsins. Þannig muni starfsfólk forsætisráðuneytisins, sem nú þegar sinnir verkefnum á þessu sviði, veita ráðinu ritaraþjónustu og eftir atvikum forgangsraða öðrum verkefnum í staðinn.

Rétt er að vekja einnig athygli á því að þótt ráðið muni ekki gefa umsögn um innleiðingu EES-gerða, að því marki sem fylgt er lágmarkskröfum, mun ráðið fylgjast með því hvort stjórnvöld nýti svigrúm til innleiðingar eða gangi lengra en lágmarkskröfurnar mæla fyrir um. Þannig fást upplýsingar sem hingað til hafa almennt ekki legið fyrir um þennan mikilvæga þátt í laga- og reglusetningu hér á landi. Einnig mun ráðið í bókhaldinu yfir reglubyrði taka EES-gerðirnar með í reikninginn. Þannig fást því enn fremur upplýsingar um það að hvaða marki breytingar á reglubyrði atvinnulífsins megi rekja til EES-samningsins og að hvaða marki þær eru heimatilbúnar.

Í frumvarpinu eru þau viðmið sem ráðið leggur til grundvallaðar þegar umsögn er gefin, útlistuð og eru þau keimlík þeim sem mörg önnur OECD-ríki leggja til grundvallar mati á áhrifum. Jafnframt er gert ráð fyrir sveigjanleika að því leyti að taka beri tillit til þess hversu viðamikil tillaga er og þeirra krafna sem eðlilegt er að gera um gagnaöflun og úrvinnslu. Ráðinu verður treyst til að auka smám saman þær kröfur sem gerðar verði til stjórnvalda á þessu sviði. Viðmiðin sem hér um ræðir eru mun skýrari en í núgildandi lögum.

Æskilegt er að ekki sé beðið með mat á áhrifum þar til í lok vinnsluferlis tillögu heldur þróist mat á áhrifum samhliða tillögusmíðinni og stuðli þannig að því að fundin verði einfaldasta, skilvirkasta og hagkvæmasta leiðin að settu marki. Til að auka líkurnar á að stjórnvöld taki þessari hvatningu er gert ráð fyrir að stjórnvöld geti leitað óformlega til ráðsins á vinnslustigi tillögu. Ráðinu verður einnig falið að þróa viðmið varðandi mat á áhrifum löggjafar, ekki síst með hliðsjón af þróun erlendis. Þetta mun ráðið einkum gera með því að útfæra nánar í umsögnum sínum þau lögbundnu viðmið sem koma fram í frumvarpinu og öðrum lögum, reglum og leiðbeiningum. Þá ber ráðinu að stuðla að færni stjórnvalda til að framkvæma mat á áhrifum, t.d. með því að leiðbeina á námskeiðum og veita ráð um útgáfu leiðbeininga og fræðsluefnis. Þá verður ráðinu heimilt að koma með ábendingar til stjórnvalda um úrbætur á málefnasviði þess. Loks verður ráðinu falið að móta mælikvarða til að meta árangur stjórnvalda við að bæta regluverk er varðar atvinnulíf og samkeppni. Einn augljós mælikvarði verður áðurnefnt bókhald um reglubyrði. Er það til dæmis í samræmi við áherslur OECD þess efnis að gætt sé að því að árangur á þessu sviði sé tekinn út reglulega til að hægt sé að fylgjast með því hvort viðleitni til þess að létta reglubyrði skili sér.

Loks er lagt til að gildistími laganna verði einungis fjögur ár. Er hugsunin sú að hér sé um nokkurs konar tilraunaverkefni að ræða sem verður að fá að koma í ljós hvort sé fyrirhafnarinnar virði. Um leið er þannig sýnt gott fordæmi, því æskilegt er að löggjafinn hugi oftar að því hvort lögum sem sett eru megi ekki ætla tiltekinn líftíma.

Spyrja má hvort ráð af þessu tagi hefti svigrúm stjórnmálamanna til að taka ákvarðanir á grundvelli lýðræðislegs umboðs. Því er til að svara að ráðið verður eingöngu ráðgefandi og mun ekki binda hendur stjórnvalda eða Alþingis. Þá er skýrt tekið fram í frumvarpinu að ráðið endurskoði ekki markmiðssetningu sem býr að baki tillögum að laga- og reglugerðarbreytingum. Það sem ráðið mun gera er að veita umsögn og leiðbeiningar um faglegan undirbúning slíkra tillagna. Ráðið mun því virða pólitíska stefnumótun hvers tíma.

Spyrja má enn fremur hvort ráðið bæti einhverju við þær umsagnir sem stjórnvöldum og Alþingi berist nú þegar frá hagsmunasamtökum á vettvangi atvinnulífsins. Því er til að svara að ráðinu er samkvæmt frumvarpinu ætlað að veita umsagnir á faglegum og hlutlægum grunni um það hvort undirbúningur og útfærsla tillögu sé fullnægjandi. Það má því ætla að innlegg þess í laga- og reglusetningarferlið hafi mun meira vægi en venjuleg umsögn tiltekinna hagsmunasamtaka.

Sjálfsagt spyrja margir hvort hætta sé á að tilkoma regluráðsins muni tefja lagasetningarvinnuna. Gjarnan er kvartað undan því á Alþingi að mál frá ríkisstjórnum berist of seint. Því er til að svara að við munum ekki ná árangri til lengri tíma við að bæta löggjöf nema leggja meiri rækt við mat á áhrifum fyrirhugaðrar lagasetningar. Sú vinna tekur tíma. En til þess að þetta frumvarp komi ekki niður á skilvirkni löggjafarstarfsins geymir frumvarpið ýmis úrræði, eins og áður segir, til að forgangsraða þannig að í upphafi verði það fyrst og fremst stærstu málin sem sæti sérstaklega vandaðri skoðun.

Ég skil umkvartanir þingsins á undanförnum árum ekki þannig að óskað sé eftir því að ráðuneytin kasti til höndunum á undirbúningsstigi. Þess vegna þarf að finna leiðir í sátt milli Alþingis og ráðuneyta til þess að vanda til verka en skipuleggja jafnframt störf beggja þannig að kraftar nýtist sem best.

Að lokum vil ég koma stuttlega inn á önnur áform ríkisstjórnarinnar á þessu sviði.

Frumvarpið sem hér er lagt fram tekur fyrst og fremst á undirbúningi nýrra laga og reglna og að þess sé gætt að áður séu metin áhrif á atvinnulíf og samkeppni. Varðandi einföldun gildandi regluverks er nú unnið að stöðuskýrslu í forsætisráðuneytinu í samstarfi við hagsmunasamtök. Til stendur að velja tiltekinn geira atvinnulífsins og fá nokkur dæmigerð fyrirtæki á því sviði í lið með okkur við að greina reglubyrði sem þau búa við og koma þannig auga á hvar skóinn kreppir. Síðan verður hægt að takast sérstaklega á við þær reglur sem valda mestum kostnaði og fyrirhöfn og nota þennan hóp fyrirtækja til að fylgjast með árangri. Gangi það verkefni vel verður síðan hægt að víkka það út og nota sömu aðferðafræði á fleiri sviðum.

Margir ráðherrar eru nú þegar búnir að hleypa einföldunarverkefnum á sínu sviði af stokkunum, samanber iðnaðar- og viðskiptaráðherra með sameiningu fyrirtækjaskrár og firmaskrár sýslumanna sem dæmi, sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra og umhverfis- og auðlindaráðherra varðandi leyfisveitingar í fiskeldi og fjármála- og efnahagsráðherra í stjórnsýslu skattamála.

Virðulegi forseti. Frumvarp þetta er liður í metnaðarfullu átaki til að draga úr reglubyrði atvinnulífsins og efla samkeppni í þágu samfélagsins alls. Verði frumvarpið að lögum skipum við Íslendingar okkur á fremsta bekk meðal þjóða sem lengst eru komnar varðandi vandað regluverk fyrir atvinnulífið, a.m.k. hvað stofnanaumgjörð varðar. Það veltur svo á öllum hlutaðeigandi hvernig við nýtum þau tæki sem verða til staðar til að ná raunverulegum árangri við að skapa atvinnulífinu þjált starfsumhverfi. Hér er um verkefni að ræða sem mun taka nokkurn tíma áður en árangur kemur í ljós og er mjög mikilvægt að Alþingi, stjórnvöld og helstu hagsmunaaðilar taki höndum saman. Jafnframt þurfum við að vera raunsæ og bæta vinnubrögð á þessu sviði hægt og bítandi.

Að svo mæltu legg ég til að frumvarpinu verði vísað til stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar og 2. umr.