fjáraukalög 2013.
Virðulegur forseti. Ég mæli fyrir frumvarpi til fjáraukalaga fyrir árið 2013. Með frumvarpinu er lögð fyrir Alþingi endurskoðuð tekjuáætlun og tillögur um breytingar á fjárheimildum ýmissa fjárlagaliða á árinu 2013 í samræmi við endurmat á helstu forsendum fjárlaga og framvindu ríkisfjármálanna. Tillögurnar í frumvarpinu taka einnig eftir atvikum mið af nýrri lagasetningu, óvissum og ófyrirséðum útgjöldum og ákvörðunum ríkisstjórnarinnar um ný útgjöld.
Í fjárlögum ársins 2013 var áætlað að 3,7 milljarða halli yrði á rekstri ríkissjóðs á árinu á rekstrargrunni en að frumjöfnuður yrði jákvæður um 60,2 milljarða kr. Sú áætlun hefur nú verið endurskoðuð með hliðsjón af þjóðhagsspá sem Hagstofan birti í lok júní og í ljósi nýrra upplýsinga um þróun tekjustofna og útgjalda helstu málaflokka frá þeim tíma.
Þetta endurmat felur í sér breytingar á nokkrum helstu stærðum ríkisfjármálanna frá fyrri áætlun. Samkvæmt fjáraukalagafrumvarpinu er nú gert ráð fyrir að heildartekjur ríkissjóðs verði 555,6 milljarðar kr. á rekstrargrunni og heildargjöld 581,1 milljarður kr. Þannig verði heildarjöfnuður ársins neikvæður um 25,5 milljarða kr. og þar með 21,8 milljörðum lakari en gert var ráð fyrir í gildandi fjárlögum. Þarna gætir þó áhrifa af tæplega 7 milljarða kr. bata í vaxtajöfnuði þannig að frumjöfnuður verður að því frátöldu 28,7 milljörðum kr. verri en samkvæmt fjárlögum.
Þannig er gert ráð fyrir að frumjöfnuður gæti orðið jákvæður sem nemur um 31,6 milljörðum kr., þ.e. sem svarar til um 2% af vergri landsframleiðslu. Samkvæmt þessari áætlun eru því horfur á að afgangur á frumjöfnuði verði nærri helmingi lægri á rekstrargrunni á þessu ári en gert var ráð fyrir í fjárlögum.
Á greiðslugrunni er afkoman að öðru jöfnu nokkru lakari, einkum sökum mismunar á álögðum og innheimtum ríkistekjum. Nú minnkar sá munur og er reiknað með að heildarafkoman verði neikvæð um rúmlega 35 milljarða kr. á þann mælikvarða.
Ég vek athygli á að fjárheimildir sem sótt er um í þessu frumvarpi fara ekki að öllu leyti saman við áætlaða útgjaldaútkomu ársins eins og nánar er greint frá í umfjöllun um útgjaldahorfur fyrir yfirstandandi ár í fjárlagafrumvarpi fyrir árið 2014 og að nokkru er vikið að í greinargerð með frumvarpinu sjálfu.
Á rekstrargrunni er áætlað að heildargjöld ársins eins og þau munu birtast í ríkisreikningi verði í reynd 5,6 milljörðum kr. hærri en þær fjárheimildir sem sótt er um í frumvarpinu. Skýrist það einkum af því að í mati á endanlegri útkomu ársins, eins og áætlað er að hún verði í ríkisreikningi, getur verið reiknað með umframútgjöldum sem ekki eru gerðar tillögur um í frumvarpinu. Vitað er af einstaka veikleikum í rekstri ríkisins, hjá einstökum stofnunum, sem mun þurfa að gjaldfæra á þessu ári þegar það verður gert upp í ríkisreikningi. Eins hafa einstaka stofnanir flutt með sér uppsafnaðar fjárheimildir frá fyrri árum sem einnig þarf að taka með í þessu samhengi.
Er því talið að heildarjöfnuður verði neikvæður um 31,1 milljarð miðað við áætlaða útkomu ársins eins og hún muni birtast í ríkisreikningi, en eins og áður segir 25,5 milljarða miðað við fjárheimildir sem sótt er um í þessu frumvarpi.
Í frumvarpinu er almennt gengið út frá niðurstöðum miðað við fjárheimildirnar sem í því felast fremur en endurmetinni áætlun um útkomu ársins nema annað sé tekið fram.
Áður en vikið er að tekjuáætlun og gjaldahlið er rétt að koma inn á hlutverk fjáraukalaga og frávik frá fjárlögum. Með setningu laga um fjárreiður ríkisins árið 1997 markaði Alþingi skýra stefnu um hlutverk og efni fjáraukalaga. Í því felst að gert er ráð fyrir að allar fyrirsjáanlegar fjárráðstafanir komi fram í fjárlögum en að í fjáraukalögum innan fjárhagsársins verði leitað eftir heimildum fyrir þeim fjárráðstöfunum sem ekki var hægt að sjá fyrir við afgreiðslu fjárlaga.
Er slíkum ráðstöfunum fyrst og fremst ætlað að taka til óhjákvæmilegra málefna, einkum til ófyrirséðra atvika eins og áhrifa nýrra kjarasamninga eða nýrrar löggjafar á árinu. Þeim er ekki ætlað að ná til áforma um ný verkefni, aukins umfangs starfsemi eða til dæmis rekstrarhalla einstakra ríkisstofnana umfram setta útgjaldaramma á árinu. Raunin hefur hins vegar orðið sú frá því að fjárreiðulögin voru sett á sínum tíma að frávik frá heildargjöldum í fjáraukalögum flest árin hafa verið yfir 5% af veltu á rekstrargrunni og sum árin nálgast 10%. Þegar uppgjör í ríkisreikningi hefur farið fram hafa frávikin yfirleitt reynst vera meiri, oftar nær 10% og jafnvel allt að 15%. Mikilvægt er að sporna við þessari tilhneigingu með því að beita agaðri vinnubrögðum við gerð og framfylgd fjárlaga.
Hér er rétt að geta þess að aukið aðhald í ríkisfjármálum sem innleiða þurfti í kjölfar bankahrunsins haustið 2008 hefur stuðlað að talsvert bættu verklagi að þessu leyti undanfarin ár. Þannig er meðaltal frávika á árabilinu 2009–2013 liðlega 1,5%. Fjáraukalögin fyrir árið 2011 skera sig þar úr. Þá var frávikið nálægt 6% af frumgjöldum í fjárlögum ársins en þar af var hátt í helmingurinn vegna mjög verulegra hækkana á lífeyris- og atvinnuleysisbótum og launakjörum ríkisstarfsmanna í kjölfar kjarasamninga á almennum vinnumarkaði á því ári. Hins vegar er gert ráð fyrir því að frávikið á útgjaldahlið fjárlaga verði það minnsta á tímabilinu samkvæmt þessu frumvarpi til fjáraukalaga fyrir árið 2013.
Ljóst er að breytingar á tekjuhlið frumvarpsins eru töluverðar. Tekjur ríkissjóðs eru umtalsvert lakari en áætlað var í fjárlögum, sem svarar til nálægt 24 milljörðum kr. Er nú áætlað að heildartekjur ársins 2013 verði 555,6 milljarðar kr. í stað 579,4 milljarða kr. Þar skiptir miklu að gangur efnahagslífsins á árinu 2013 hefur verið hægari en lagt var upp með þegar fjárlög voru afgreidd á Alþingi í desember 2012.
Í forsendum fjárlaga fyrir árið 2013 var spáð 2,5% hagvexti og 4,1% verðbólgu að meðaltali milli áranna 2012 og 2013. Sú mynd er nú verulega breytt þar sem Hagstofan lækkaði í júní mat sitt á hagvexti ársins í 1,7%. Verðbólguhorfur eru hins vegar lítið breyttar. Þetta þýðir, herra forseti, með öðrum orðum að þróun raunstærða hefur orðið önnur en lagt var upp með í fjárlögum 2013 og umsvif í hagkerfinu hafa verið minni á flestum sviðum en vonast hafði verið til. Þessi breytta mynd er svo staðfest af innheimtu skatta það sem af er árinu 2013, en þar kemur fram tilsvarandi frávik frá áætlun. Margir stöðugir tekjustofnar hafa sýnt viðvarandi neikvætt frávik miðað við áætlun á fyrstu sjö til átta mánuðum ársins. Samanlagt er nú reiknað með að veikari efnahagsforsendur lækki tekjuáætlun ársins 2013 um 11,6 milljarða kr.
Þá hafa forsendur um aukna tekjuöflun af sérstöku veiðigjaldi lækkað um 3,2 milljarða kr. og um 0,5 milljarða vegna virðisaukaskatts á hótel- og gistináttaþjónustu. Áform í fjárlögum um 4 milljarða kr. tekjur af söluhagnaði af eignasölu munu ekki ganga eftir og einnig er gert ráð fyrir að arðgreiðslur til ríkisins lækki um 1,2 milljarða kr. miðað við áætlanir.
Loks má nefna að breytingar á mörkuðum tekjustofnum, t.d. með niðurlagningu fóðursjóðs og lækkun framlags Happdrættis Háskóla Íslands, lækka tekjuhliðina um 2 milljarða kr. Þar sem tekjurnar eru markaðar dregur lækkunin jafn mikið úr útgjöldum og hefur hið síðastnefnda engin áhrif á afkomu ríkissjóðs.
Í þessu frumvarpi eru gerðar tillögur um breytingar á fjárheimildum vegna breyttra útgjaldaskuldbindinga. Þær eiga að stærstum hluta rætur að rekja til áhrifa af endurmati á ýmsum kerfislægum útgjaldaþáttum, svo sem útstreymi sjúkratrygginga og bóta og breytinga sem orðið hafa á forsendum ýmissa áætlana, t.d. um vaxtakostnað ríkisins og fjárhagsstöðu Íbúðalánasjóðs.
Samkvæmt þessu endurmati lækka heildarútgjöld í frumvarpinu um 1,9 milljarða miðað við gildandi fjárlög. Frumútgjöld hækka á hinn bóginn um 5,5 milljarða kr. en mismunurinn skýrist af bata í vaxtajöfnuði ríkissjóðs. Gangi þessi niðurstaða eftir verður frávikið á útgjaldahliðinni frá fjárlögum með minnsta móti og er það til marks um þá aðhaldssemi sem beitt var við undirbúning frumvarpsins.
Breytingar á útgjöldunum skiptast þannig að ýmsar útgjaldaskuldbindingar aukast um 13 milljarða kr. umfram það sem gert var ráð fyrir í fjárlögum. Á móti vegur lækkun annarra útgjaldaskuldbindinga sem nemur samtals 8 milljörðum kr. og því til viðbótar lækkun vaxtagjalda um 7,5 milljarða kr.
Stærsti einstaki útgjaldaliðurinn til hækkunar í frumvarpinu er áformað 4,5 milljarða kr. rekstrarframlag til Íbúðalánasjóðs vegna erfiðrar fjárhagsstöðu sjóðsins. Hér er um að ræða fjárheimild sem tekur mið af fyrirliggjandi greiningu og áætlunum en hún verður endurskoðuð á næstunni á grundvelli nýrra upplýsinga sem verður aflað frá sjóðnum og áforma um aðgerðir í málefnum hans.
Aðrir þættir sem valda hvað mestum útgjöldum umfram fjárlög eru endurmat á útgjöldum til sjúkratrygginga sem nemur um 1,4 milljörðum kr. og fjárheimildir til heilbrigðisstofnana upp á um 1,2 milljarða kr. vegna jafnlaunaátaks sem tekin var ákvörðun um fyrr á árinu.
Útgjöld almannatrygginga aukast einnig um 1,2 milljarða frá því sem reiknað var með. Þá eru horfur á að lífeyrisskuldbindingar verði 750 millj. kr. hærri en fjárlög gerðu ráð fyrir vegna áhrifa kjarasamninga og launaþróunar á eftirlaunarétt lífeyrisþega.
Á móti auknum útgjöldum vegur hins vegar lækkun ýmissa útgjalda sem horfur eru á að hafi verið ofmetin í fjárlögum 2013 eða að forsendur þeirra áætlana hafa breyst. Við því er brugðist. Þar vegur þyngst 7,5 milljarða kr. lækkun vaxtagjalda en hún á að stærstum hluta rætur að rekja til breytingar á skuldabréfi til Seðlabanka Íslands sem ráðgert var að hefðu áhrif á árinu 2013 en þau áform hafa ekki gengið eftir. Þannig voru vaxtagjöld í reynd ofáætluð sem þessu nam. Þá er einnig gert ráð fyrir því í frumvarpinu að fallið verði frá ófjármögnuðum framlögum til verkefna innan svonefndrar fjárfestingaráætlunar í fjárlögum 2013 sem svara til nálægt 4 milljarða kr.
Útgjöld vegna vaxtabóta lækka talsvert, þ.e. um nærri 2 milljarða kr. miðað við endurmat á grundvelli álagningar opinberra gjalda, bæði árin 2012 og 2013.
Eins og áður var vakin athygli á er í þessu frumvarpi fjallað um breytingar á fjárheimildum fremur en áætlaða útkomu ársins, líkt og í kafla um útgjaldahorfur ársins 2013 í frumvarpi til fjárlaga fyrir árið 2014. Útgjaldatölur ársins 2013 í frumvörpunum eru því ekki að öllu leyti þær sömu en á rekstrargrunni er áætlað að heildargjöld ársins eins og þau munu birtast í ríkisreikningi verði í reynd 5,6 milljörðum kr. hærri en þær fjárheimildir sem sótt er um í frumvarpinu líkt og ég gat um áðan. Í frumvarpinu lækka greiðsluheimildir tæpum 2 milljörðum kr. meira en fjárheimildir á rekstrargrunni og það skýrist að stærstum hluta af því sem áður er nefnt sem er mismunur áfallinna og greiddra vaxtagjalda.
Ég vík einnig að endurskoðaðri áætlun um sjóðstreymi ríkissjóðs miðað við niðurstöður frumvarpsins. Hún felur í sér nokkrar breytingar frá fjárlögum. Reiknað er með að handbært fé frá rekstri verði neikvætt um 35,5 milljarða kr. og að hreinn lánsfjárjöfnuður verði neikvæður um 54,6 milljarða kr. Það er 13,7 milljörðum kr. lakari staða en áætlað var við afgreiðslu fjárlaga. Gert er ráð fyrir að þessu verði mætt með 16 milljarða kr. lántöku og með því að ganga á innstæður ríkissjóðs í Seðlabanka Íslands fyrir um 38,6 milljarða kr.
Herra forseti. Ég mun nú gera grein fyrir breytingum á lánsfjármálum ríkissjóðs, ríkisfyrirtækja og sjóða sem fram koma í 3. gr. frumvarpsins. Þar er í fyrsta lagi lagt til að lántökuheimild fjármálaráðherra fyrir hönd ríkissjóðs hækki um 15 milljarða kr., þ.e. úr 113 milljörðum í 128 milljarða kr. Reiknað er með að langtímalántökur ríkissjóðs á þessu ári verði 128 milljarðar kr. og að þær verði allar innan lands. Í fjárlögum var áætlað að lántökurnar yrðu samtals 113 milljarðar kr., allt innlendar lántökur. Gert er ráð fyrir að 15 milljarða kr. aukinni langtímalántöku verði mætt með jafn mikilli lækkun útistandandi ríkisvíxla þannig að skuldsetning ríkissjóðs verði óbreytt.
Í öðru lagi eru lagðar til breytingar á endurlánaheimildum ríkissjóðs til samræmis við horfur fyrir árið í ár. Farið er fram á 800 millj. kr. hækkun endurlánaheimilda, þar af 500 millj. kr. vegna lánveitinga til Lánasjóðs íslenskra námsmanna, sem við það verða 11 milljarðar kr., og 300 millj. kr. vegna lánveitinga til Vaðlaheiðarganga hf., sem við það verða 2,3 milljarðar kr.
Þá eru lagðar til breytingar á heimildum til að veita ríkisábyrgð á lántökum ríkisfyrirtækja og sjóða sem heimild hafa til lántöku í sérlögum. Breytingarnar eru fjórar og samanlagt er lögð til 818 millj. kr. lækkun heimilda frá fjárlögum.
Í frumvarpinu er, eins og lög gera ráð fyrir, brugðist við ófyrirséðum atvikum og nýjum lögum en öðrum nýjum útgjaldabeiðnum vísað til ákvörðunar Alþingis í tengslum við afgreiðslu fjárlaga fyrir næsta ár.
Núgildandi lög um fjárreiður ríkisins eru fáorð um verklag við fjárlagagerðina en frá árinu 1992 hefur verið byggt á rammaskipulagi að erlendri fyrirmynd, einkum sænskri og danskri. Rammaskipulagið hefur að mörgu leyti reynst vel, það hefur aukið ráðdeild í ríkisrekstri og leitt til aukins aga og festu í fjárlagagerðinni. Með rammaskipulaginu var stefnt að því að innleiða ofansækið ferli við fjárlagagerð sem byggist á því að allir þátttakendur í fjárlagaferlinu taki mið af stefnumörkun ríkisstjórnar og axli ábyrgð á nauðsynlegri forgangsröðun og vali milli verkefna. Það er viðvarandi verkefni að treysta framkvæmdina enn frekar.
Í drögum að frumvarpi um opinber fjármál sem kynnt voru í sumar er leitast við að styrkja allt fjárlagaferlið og tryggja efnislega umræðu um heildarframlög til málaflokka í stað umræðna um fjárheimildir til einstakra stofnana og viðfangsefna sem oft hafa reynst tafsamar og ómarkvissar.
Með því móti verður skapaður grundvöllur fyrir hnitmiðaða umræðu um almenna stefnu í ríkisfjármálum fremur en einstakar ráðstafanir, ekki síst í efnahagslegu samhengi. Markmiðið er að tryggja vandaðan undirbúning stefnumörkunar í opinberum fjármálum, breytt og skýrari ábyrgðarskil löggjafar- og framkvæmdarvalds, aukinn aga og festu við opinbera fjárstjórn og framkvæmd fjárlaga, bætt eftirlit og síðast en ekki síst skýrari sýn á langtímamarkmið í fjármálum hins opinbera.
Í drögum að frumvarpinu er lagt til að lögfest verði ítarlegri ákvæði en nú gilda um stefnumörkun í opinberum fjármálum og að þannig verði unnið með vandaðri og formfastari hætti og til lengri tíma en tíðkast hefur. Slík langtímasýn er einkennandi fyrir þau ríki sem hafa náð hvað bestum árangri í opinberum fjármálum og við eigum að setja okkur það markmið að standa jafnfætis þeim. Vinnu við frumvarpið er að ljúka og ég vonast til þess að geta mælt fyrir því hér á þinginu innan skamms.
Herra forseti. Að þessu sögðu legg ég til að málinu verðið að lokinni þessari umræðu vísað til 2. umr. og hv. fjárlaganefndar sem fær málið til skoðunar ásamt fjárlagafrumvarpi því sem nú þegar er til meðhöndlunar þar.
