143. löggjafarþing — 58. fundur,  28. jan. 2014.

lagaskrifstofa Alþingis.

271. mál
[17:17]
Horfa

Flm. (Vigdís Hauksdóttir) (F):

Virðulegi forseti. Ég mæli fyrir frumvarpi til laga um lagaskrifstofu Alþingis. Frumvarp sama efnis hefur verið flutt á síðustu fjórum þingum en varð ekki útrætt á neinu þeirra. Meðflutningsmenn mínir að þessu frumvarpi eru Elsa Lára Arnardóttir, Frosti Sigurjónsson, Jóhanna María Sigmundsdóttir, Karl Garðarsson og Páll Jóhann Pálsson.

Það sem fjallað er um í þessu frumvarpi er að stofnuð verði lagaskrifstofa Alþingis sem hafi það hlutverk að samræma reglur um samningu lagafrumvarpa og annan undirbúning löggjafarmála. Starfsmenn lagaskrifstofu skulu vera alþingismönnum og starfsmönnum Alþingis og Stjórnarráðsins til ráðgjafar um undirbúning löggjafar. Skal einkum líta til þess að frumvörp standist stjórnarskrá og alþjóðasamninga sem íslenska ríkið er bundið af og að lagafrumvörp séu lagatæknilega rétt. Lagaskrifstofa skal einnig ganga úr skugga um að frumvörp standist þjóðréttarlegar skuldbindingar og séu í samræmi við gildandi lög, að þau séu nákvæm, skýr og auðskiljanleg og að gjaldtökuheimildir séu skýrar.

Í 2. gr. frumvarpsins er lagt til að á lagaskrifstofu skuli starfa fimm manns, allir skuli þeir vera lögfræðimenntaðir og að minnsta kosti tveir þeirra prófessorar í lögum. Forseti Alþingis skal skipa einn lagaprófessor að tillögu forsætisnefndar Alþingis og skal hann jafnframt vera í forsvari lagaskrifstofu. Tveir menn skulu skipaðir að tillögu lagadeildar Háskóla Íslands og skal annar þeirra vera prófessor í lögum og tveir skulu skipaðir að tillögu Lögmannafélags Íslands. Skipunartíminn skal vera fimm ár og kjararáð úrskurða um starfskjör þeirra.

Lagaskrifstofa á samkvæmt frumvarpi þessu sjálf að setja sér starfsreglur ásamt því að vera sjálfstæð stofnun. Hún skal gæta jafnræðis við undirbúning mála og aðstoða alþingismenn við frumvarpagerð.

Starfsemi lagaskrifstofu skal tryggð með framlögum úr ríkissjóði í fjárlögum hvers árs. Nái þetta frumvarp í gegnum þrjár umræður eiga lögin strax að taka gildi.

Á Norðurlöndunum er það liður í starfsemi ráðuneytanna að starfrækja lagaskrifstofu eins og lagt er til í þessu frumvarpi að skuli starfa við Alþingi. Hún hefur það hlutverk sem ég fór yfir hér sem kemur fram í frumvarpsgreinunum. Yfirgnæfandi meiri hluti lagafrumvarpa sem samþykkt eru á Alþingi koma samt frá Stjórnarráðinu. Hér á landi var það lengst af reyndin að ekki væri starfrækt lagaskrifstofa af neinu tagi, en 1. október 2009 þegar sú sem hér stendur hafði lagt fram þetta frumvarp í þinginu brá þáverandi forsætisráðherra, Jóhanna Sigurðardóttir, á það ráð að setja á fót slíka skrifstofu í forsætisráðuneytinu, skrifstofu löggjafarmála. Það var mjög merkileg tímasetning, virðulegi forseti, en yfirlýst markmið þeirrar skrifstofu er að auka gæði lagasetningar. Með gæðum lagasetningar er meðal annars vísað til þess að lög séu auðskiljanleg og uppfylli lagatæknilegar gæðakröfur og séu í samræmi við stjórnarskrá og alþjóðasamninga. Raunverulega er þessi texti tekinn upp úr frumvarpi því sem ég lagði fram á 138. löggjafarþingi en það er ágætt að hann sé notaður sem fyrirmynd í þetta.

Árið 1999 gaf forsætisráðuneytið út skýrslu með heitinu Starfsskilyrði stjórnvalda og eru þar settar fram vangaveltur um þetta efni. Á bls. 72 í skýrslunni er kafli sem ber heitið „Lagaskrifstofa eða lagaráð?“ Þar kemur fram að ekki er farið ítarlega og skipulega yfir öll lagafrumvörp hér á landi og ekki kannað hvort lagatæknilegir ágallar eru á þeim áður en þau eru lögð fram á Alþingi og samþykkt sem lög. Í ljósi þess kemur ekki á óvart að miklu fleiri hnökrar hafa verið á íslenskri löggjöf en annars staðar á Norðurlöndunum og er það mjög sjaldgæft að hæstiréttur annars staðar á Norðurlöndunum þurfi að skera úr um til dæmis hvort lög standist stjórnarskrár ríkjanna en þó nokkur mál hér á landi hafa einmitt verið úrlausnarefni í þessa veru fyrir Hæstarétti.

Engum vafa er undirorpið að sú skipan sem Alþingi býr nú við er ófullnægjandi. Hæstiréttur sér um að dæma í slíkum málum en það gerist ekki fyrr en lög hafa verið sett og mál höfðað. Til að tryggja vandaða lagasetningu og forðast málaferli vegna mistaka við lagasetningu væri réttara að óháður aðili hefði það hlutverk að fara yfir og hafa eftirlit með undirbúningsferlinu. Þannig mætti komast að niðurstöðu um álitamál þegar frumvarp er undirbúið. Að sjálfsögðu hefði Hæstiréttur eftir sem áður lokaorðið ef svo færi að mál yrði höfðað, en stofnun þessarar lagaskrifstofu Alþingis mun draga mjög úr dómsmálum. Ég tel allt of mikið um að hér séu höfðuð mál sem byggja á mjög slakri lagasetningu. Vísa ég til dæmis í síðasta dómsmál og dóm sem féll þegar lög stríddu gegn stjórnarskrá, hin svokölluðu Árna Páls-lög, virðulegi forseti, og þau voru sett í þinginu 2012.

Öll þau mál sem borgarar þessa lands þurfa að leita réttar síns með fyrir dómstólum eru óhemjudýr fyrir þjóðarbúið. Það er óásættanlegt að lagasetning hér á landi skuli vera svo slök að það sé orðinn raunverulega möguleiki í hverju deilumáli sem kemur upp að fólk þurfi að höfða mál til að fá réttindum sínum fullnægt. Enda var það viðkvæðið, virðulegi forseti, á síðasta kjörtímabili — ég tek það fram að ég kom inn sem nýr þingmaður 2009 — þegar ég gerði lagatæknilegar athugasemdir við frumvörp sem komu frá ríkisstjórninni um að eitt eða annað mundi stríða gegn stjórnarskrá eða öðrum lögum var viðkvæðið hjá hæstv. ráðherrum sem sátu í þeirri ríkisstjórn: Dómstólar eiga að skera úr um réttarágreining. Það er óásættanlegt þegar meiri hlutinn sem situr hverju sinni hefur þessa hugsun í hugarskoti sínu: Það er allt í lagi að setja slök lög, sendum þetta bara fyrir dómstóla, réttarágreining á að leysa fyrir dómstólum, í stað þess að hafa metnað fyrir því að hafa hér sem besta löggjöf.

Þetta frumvarp á sér nokkuð langan aðdraganda því að á 116. löggjafarþingi lagði Páll Pétursson, alþingismaður fyrir Framsóknarflokkinn, fram þingsályktunartillögu um að sett yrði á stofn lagaráð til ráðgjafar um lögfræðileg álitaefni, einkum hvað varðar stjórnarskrá lýðveldisins, mannréttindi og alþjóðlegar skuldbindingar og til að gæta lagasamræmis. Skylt yrði að leggja fyrir lagaráð öll stjórnarfrumvörp þar sem reyna kynni á ákvæði stjórnarskrár. Í greinargerð með þingsályktunartillögunni kom fram að Alþingi skorti mjög óháðan aðila til að kanna og kveða upp úr um lögfræðileg álitaefni. Þetta væri einkum bagalegt þegar um væri að ræða viðkvæm deilumál er snertu stjórnarskrá Íslands, mannréttindamál og alþjóðlegar skuldbindingar og þegar gæta þyrfti lagasamræmis. Þessi hugmynd var því komin fram á árinu 1992 og studdist flutningsmaður, Páll Pétursson, við yfirlit sem danska þingið hafði þá látið taka saman þann 5. september 1991 um lögfræðilegt eftirlit og sérfræðiráðgjöf í ýmsum þjóðþingum Evrópuríkja. Þar kom fram að í öllum þeim ríkjum sem athuguð voru var það skylda þingforseta að athuga hvort frumvörp væru í samræmi við stjórnarskrá áður en þau yrðu tekin á dagskrá. Ef samt sem áður hefðu komið fram efasemdir við meðferð máls um hvort það væri í samræmi við stjórnarskrá væri mismunandi úrræðum beitt í einstökum ríkjum. Páll Pétursson alþingismaður lagði fram óbreytta þingsályktunartillögu um lagaráð á 117. löggjafarþingi og á 118. löggjafarþingi, en þær hlutu ekki brautargengi á þeim tíma.

Á þessum tíma var verið að fjalla um EES-samninginn í þinginu og þeir sem hafa áhuga á stjórnskipunarrétti og fylgdust með þeim umræðum muna sjálfsagt að sumir þingmenn héldu þá fram, sem og lögmenn, að EES-samningurinn mundi brjóta svo gegn stjórnarskrá að ekki væri hægt að innleiða EES-samninginn að óbreyttri stjórnarskrá. Við stöndum frammi fyrir þessu aftur í dag varðandi ESB-umsóknina. Það er alveg klárt og skýrt brot að ekki er hægt að ganga í ESB að óbreyttri stjórnarskrá, virðulegi forseti, sem betur fer. En hverjir voru í ríkisstjórn þegar Páll Pétursson lagði fram þessa þingsályktunartillögu? Jú, það var Alþýðuflokkurinn sem hefur jafnan gengið lengst í því að framselja vald ríkisins til alþjóðastofnana.

Samfylkingin var í ríkisstjórn á síðustu tíu árum, og hvað gerðist þá? Sótt var um aðild að Evrópusambandinu. Tíminn gengur í hringi og þarna kemur þetta fram.

Á 126. löggjafarþingi kom þessi hugmynd fram í formi lagafrumvarps um lagaráð og þá voru flutningsmenn Bryndís Hlöðversdóttir, Jóhanna Sigurðardóttir og Lúðvík Bergvinsson. Allt saman eru þetta eða voru samfylkingarmenn, líklega búin að sameina þarna þessa þrjá þingmenn í Samfylkinguna, sýnist mér. Það er líklega rétt, það passar miðað við hvaða löggjafarþing þetta er. Þá var þessi hugmynd rædd og farið yfir hana en í 1. gr. frumvarpsins var lagt til að á vegum Alþingis starfaði lagaráð sem hefði það hlutverk að setja samræmdar reglur um samningu lagafrumvarpa og annan undirbúning löggjafarmála. Lagaráð yrði Alþingi og Stjórnarráðinu til ráðgjafar um undirbúning löggjafar o.s.frv. Þetta er kunnuglegur texti og gengur allur út á að hafa vandaða löggjöf hér á landi. Í greinargerð með því frumvarpi voru færð fram rök fyrir því hvers vegna lagaráð ætti að heyra undir Alþingi en ekki Stjórnarráðið með þessum orðum:

„Ástæðan fyrir því að sú leið er farin hér að stofna lagaráð en ekki lagaskrifstofu við Stjórnarráð Íslands sem hefði sama hlutverk með höndum, er fyrst og fremst sú að með þessu fyrirkomulagi er verið að styrkja þátt Alþingis í lagasetningunni. Sú stjórnskipan sem við búum við og byggist á þrígreiningu ríkisvaldsins í löggjafarvald, dómsvald og framkvæmdarvald hefur réttilega verið gagnrýnd fyrir það hversu sterkt framkvæmdarvaldið hefur verið á kostnað hinna þáttanna tveggja og úr því þarf að bæta til þess að efla og bæta lýðræðið hér á landi.“

Svo var þetta frumvarp endurflutt á 127. löggjafarþingi.

Virðulegi forseti. Það er því mjög einkennilegt þegar ég legg þetta frumvarp fram sem nýr þingmaður 2009, hef endurflutt það á hverju þingi síðan og er nú að endurflytja það í fimmta sinn, að hæstv. þáverandi forsætisráðherra Jóhanna Sigurðardóttir skyldi ekki hafa tekið því opnum örmum og reynt að mynda meiri hluta fyrir því að þetta mál flygi í gegn á fyrsta þingi. Á 126. og 127. löggjafarþingi var hún flutningsmaður mjög sambærilegs máls, að þrígreiningu ríkisvaldsins væri best borgið með því að hafa lagaskrifstofu í þinginu til að framkvæmdarvaldið yrði ekki of sterkt og mundi kæfa löggjafarvaldið. Nei, þá fór hæstv. þáverandi forsætisráðherra í þveröfuga átt við það sem hún hafði áður sagt og flutt frumvarp um. Hún stofnaði sína eigin lagaskrifstofu í forsætisráðuneytinu. Lengi var þar einn lögmaður að störfum en þegar vinstri stjórnin fór frá völdum taldi lagaskrifstofan fimm manns.

Ég hef haft uppi hugmyndir um það að nái þetta frumvarp fram að ganga verði þessi skrifstofa flutt úr forsætisráðuneytinu til þingsins og þá væri hægt að fara fram með markmið þessa frumvarps beint úr þinginu enda á lagaskrifstofan að vera þar sem löggjafinn er til að dempa vald framkvæmdarvaldsins gagnvart löggjafarvaldinu í þinginu.

Það þarf samt líka að tryggja rétt þingmanna. Það er nauðsynlegt að lagaskrifstofa verði ekki íþyngjandi fyrir þingmenn enda þurfa þeir að geta komið fram með hugmyndir sínar að öllum þeim lagafrumvörpum sem þeir óska og þá yrði lagaskrifstofa þeim fyrst og fremst til ráðgjafar og færi yfir það sem betur mætti fara lagatæknilega án þess að raunveruleg markmiðssetning með frumvörpunum mundi breytast. Þetta á líka við um þingsályktunartillögur sem þingmenn kæmu til með að leggja fram og svo er náttúrlega nauðsynlegt líka að þingmönnum verði hjálpað af lagaskrifstofunni á einhvern hátt með mjög þung og erfið nefndarálit í flóknum málum.

Ég fer yfir það að hlutverk umboðsmanns Alþingis er mjög mikilvægt. Ferlið er þannig að umboðsmaður Alþingis tilkynnir Alþingi og viðkomandi ráðherra eða sveitarstjórn meinbugi á lögum og almennum stjórnvaldsfyrirmælum. Í reglum um umboðsmann, nr. 82/1988, um störf og starfshætti umboðsmanns Alþingis, er svo mælt fyrir að auk meinbuga á lögum og almennum stjórnvaldsfyrirmælum skuli umboðsmaður einnig gera fyrrnefndum aðilum viðvart verði hann þess var að meinbugir séu á starfsháttum í stjórnsýslu. Í greinargerð sem fylgdi frumvarpi því sem varð að lögum nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, kemur fram að meinbugir á lögum geti verið formlegs eðlis, svo sem misræmi milli ákvæða, prentvillur og óskýr texti. Einnig geti meinbugir verið beinlínis fólgnir í efnisatriðum, svo sem mismunun milli manna án þess að það liggi fyrir viðhlítandi rök eða að reglugerðarákvæði skorti lagastoð.

Þau úrræði sem eru í boði hér á landi til að fá úr því skorið hvort lagafrumvarp standist verða fyrst virk eftir að frumvarp er orðið að lögum og því er ætíð um lagatúlkun eftir á að ræða sem umboðsmaður fer eftir. Hann hefur eðlilega ekki heimild til þess að grípa inn í lagasetningarferlið. Eins og ég sagði í upphafi hefur umboðsmaður Alþingis það hlutverk að hafa eftirlit með löggjafanum.

Ég hef farið yfir dómstólakaflann en til að rökstyðja slaka lagasetningu hér á landi er snýr að stjórnsýslunni vil ég segja að í ársskýrslum umboðsmanns Alþingis, sem hefur starfað nú í rúm 20 ár, er vel á annað hundrað mála sem embættið hefur vakið athygli á sem varða meinbugi á lögum. Það er algjörlega óásættanlegt að í svo mörgum málum hafi á 20 ára ferli embættisins fundist meinbugir á lögum. Þá eru dómstólarnir eftir og öll þau mál sem einstaklingar þurfa að höfða gegn ríkinu með tilheyrandi kostnaði. Það liggur alveg klárt fyrir að það verður að grípa inn í og bæta lagasetninguna því að til langframa kemur sá kostnaður sem fylgir stofnun lagaskrifstofu Alþingis til með að vera smáaurar miðað við það sem sparast til framtíðar í færri málum hjá umboðsmanni Alþingis. Þá verður sjálfkrafa hægt að minnka það embætti, trappa það niður, og ekki síst munum við finna það hjá dómstólum. Það virðast sumir nefnilega gleyma því að þegar mál er höfðað ber ríkið yfirleitt mikinn kostnað af því varðandi ríkislögmann og dómarana. Dómstólar okkar eru mjög dýrir í rekstri svo ég tali ekki um fyrir einstaklinga sem þurfa að sækja rétt sinn hjá ríkinu vegna slakrar lagasetningar.

Þetta frumvarp leiðir til þjóðhagslegs ávinnings, virðulegi forseti, og vona ég að það nái fram að ganga á þessu þingi. Að öðru óbreyttu þegar þessari umræðu er lokið óska ég eftir að því verði vísað til hv. stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar til umfjöllunar.