skýrsla Ríkisendurskoðunar um framkvæmd fjárlaga janúar -- júní 2013.

Virðulegi forseti. Skemmst er frá því að segja að skýrsla Ríkisendurskoðunar um framkvæmd fjárlaga janúar–júní 2013 er einfaldlega falleinkunn fyrir framkvæmd fjárlaga á Íslandi. Ánægjulegt er að bak við álit fjárlaganefndar er algjör samstaða milli flokka um að fara í úrbætur. Þar skrifa allir þeir hv. nefndarmenn sem voru á viðkomandi fundi, en þar á undan hafði farið fram umræða þar sem menn voru sáttir um að breyta vinnubrögðum og taka á þessum þáttum. Allir hv. þingmenn úr öllum flokkum í hv. fjárlaganefnd tóku þátt í þessari umræðu, fyrir utan þá sem ekki gátu verið eins og hv. þm. Oddný G. Harðardóttir sem forfallaðist, en um málið hefur verið góð samstaða á milli flokka.

Virðulegi forseti. Ég ætla aðeins að fara yfir stöðu mála og hvað í rauninni er að, sem er margt, og hvað hægt er að gera til úrbóta.

Ríkisendurskoðun er með þrjár ábendingar til fjárlaganefndar:

1. Auka þarf aga í fjárlagaframkvæmd og stöðva ítrekaðan hallarekstur.

2. Ákveða þarf hvernig vinna eigi á uppsöfnuðum halla stofnana sem náð hafa að laga rekstur sinn.

3. Bæta þarf áætlanagerð vegna nokkurra fjárlagaliða.

Ef við setjum þetta í samhengi, og það kemur fram í álitinu, virðulegi forseti, má færa rök fyrir því að framkvæmd fjárlaga á Íslandi sé fullkomlega stjórnlaus eins og staðan er í dag. Ástandið hefur versnað núna ár frá ári. Breyting varð rétt eftir hrun. Þá gerðist það, ef ég man rétt, að um 20% af fjárlagaliðum fóru fram úr áætlun sem var lítið á mælikvarða þess tíma, það hafði verið 26–27%. En ef við skoðum og berum saman hvernig staðan er á hverjum tíma á miðju ári eftir árum, þá fór það upp í 31% árið 2009, niður í 24% árið 2010, sem var það besta sem hefur sést á undanförnum árum. Árið 2011 fór það upp í 34%, 39% árið 2012 og 38% árið 2013. Það að 38% eða tæplega 40% af fjárlagaliðum fari fram úr þýðir einfaldlega að um algjört stjórnleysi og agaleysi er að ræða. Við verðum bara að horfast í augu við það, virðulegi forseti og allir hv. þingmenn, að hér er um algjört agaleysi að ræða í ríkisfjármálum. Það þarf að bæta alla þætti. Bæta þarf áætlanagerð. Bæta þarf framkvæmd og bæta þarf eftirfylgni og eftirlit.

Einnig má færa rök fyrir því, virðulegi forseti, af því að misjafnt er eftir stofnunum hverjar fara fram úr, að verið sé að umbuna þeim sem standa sig verst. Við erum að horfa upp á það sem maður lærði í stjórnmálafræðinni í gamla daga um almannavalsskólann, eða „public choice“, sem er sérstök kenning þar sem menn greina það af hverju opinberar stofnanir stækka, kannski ekki alveg í takt við pólitíska stefnumótun eða raunverulega þörf, og hvað valdi því. Þá sjáum við að oft er fylgni milli þess hvaða tengsl forstöðumenn eða aðrir hafa við fjölmiðla eða stjórnmálamenn sem ræður því hvaða stofnanir komast upp með að fara fram úr fjárlögum, hvaða stofnanir stækka jafnt og þétt. Við höfum séð það á undanförnum mánuðum að einstaka hagsmunaaðilar fara jafnvel ekkert í felur með það að þeir hafi beitt sér fyrir því að einstaka stofnanir stækki og fái aukna fjármuni, auðvitað á kostnað annarra stofnana.

Skoðum hver þróunin hefur verið á árunum 2007–2012, sem ég hef gert því að tölur liggja fyrir um það og eru í ríkisreikningi, það eru ekki áætlanir heldur niðurstöðutölur. Við sjáum að þar hefur sú áhersla svo sannarlega ekki verið sem margir töldu að yrði, að grunnþjónustan yrði sérstaklega varin, heldur er aukningin þvert á móti hlutfallsleg í öðrum stofnunum sem ekki er með neinu móti hægt að segja að sinni því sem við köllum grunnþjónustu.

Við erum líka með mjög ójafna stöðu milli opinberra stofnana. Það felst í því að sumar stofnanir eru fastar á fjárlögum. Þær fá oft og nær eingöngu fjármuni beint af fjárlögum. Þegar tekjur ríkissjóðs lækka og menn skera niður í fjárlögum kemur það beint niður á viðkomandi stofnunum. Fræg dæmi um það eru heilbrigðisstofnanir og menntastofnanir á meðan aðrar hafa svokallaðar markaðar tekjur að stórum hluta, jafnvel öllum hluta. Allra handa skattar og gjöld renna beint til viðkomandi stofnana í stað þess að fara í ríkissjóð þar sem lýðræðislega kjörnir fulltrúar ákveða hvernig eigi að deila út fjármunum.

Virðulegi forseti. Meiri hluti fjárlaganefndar mun flytja frumvarp um markaðar tekjur. Við þurfum að breyta þessu þannig að við komum okkur meira í takt við það sem gerist í öðrum löndum þar sem almenna reglan er sú að fjármunum er útdeilt til viðkomandi stofnana eftir fjárlögum þar sem liggja að baki áherslur viðkomandi ríkisstjórnar.

Það er nú reyndar þannig, virðulegi forseti, í það minnsta í því landi sem við búum í, að þokkalega góð samstaða er um að standa vörð um grunnþjónustuna en það kemur ekki fram í fjárlögunum og kemur heldur ekki fram í þróun framlaga til einstakra stofnana eða málaflokka.

Ég held að það væri hollt fyrir okkur að líta til þeirra sem hefur gengið vel, því að það er nú þannig að við erum ekki ein í heiminum. Við erum ekki eina þjóðin sem hefur farið í gegnum bankahrun og svo sannarlega eru, meira að segja nálægt okkur, þjóðir sem fyrir tiltölulega fáum árum voru í slíkum vanda að forsvarsmenn þeirra voru kallaðir til á hina og þessa fundi vegna þess að ástandið var slæmt hjá þeim og menn vildu læra af þeim hvernig ætti ekki að gera hlutina. Hér er ég að vísa til Svíþjóðar sérstaklega og vísa til orða Görans Perssons þegar hann var á fundi með helstu fjármálaráðherrum OECD. Hann opnaði ræðu sína eitthvað á þá leið að það væri tvennt sem stæði upp úr þegar hann talaði á þeim fundi. Í fyrsta lagi væri hann upp með sér að fá að vera með þeim, en í öðru lagi væri hann afskaplega leiður vegna þess að hann vissi að hann hefði verið kallaður til vegna þess að allt væri meira og minna í volli í heimalandi hans, þá sérstaklega í ríkisfjármálum.

Hvað gerðu Svíar? Við eða réttara sagt hv. fjárlaganefnd, síðasta, fór í heimsókn til Svíþjóðar og heimsótti fjárlaganefnd þeirra og allar helstu stofnanir. Eftir þá heimsókn liggja ágætisminnisblöð sem við eigum hér í þinginu og ætla ég að lesa helstu þætti upp úr þeim.

Ég ætla að lesa úr óformlegu minnisblaði sem ég fékk, dagsett 30. mars 2012. Það hljómar svo, með leyfi forseta:

„Helstu niðurstöður frá Svíþjóðarferðinni eru:

1. Samstaða allra stjórnmálaflokka og embættismanna um að koma í veg fyrir að bankakreppa eins og fyrir 20 árum endurtaki sig í Svíþjóð.“

Erum við komin á þann stað, virðulegi forseti? Nei, við erum ekki komin á þann stað. Við erum ekki komin á þann stað, kannski í orði, en ekki í verki að sjá þannig samstöðu.

„2. Til staðar eru laga- og verklagsreglur sem taka heildstætt á öllum þáttum opinberra fjármála og fjármálastöðugleika. Fjárlagafrumvarp er heildstætt og gegnsætt, þ.e. allar laga- og reglugerðarbreytingar sem nauðsynlegar eru til að forsendur frumvarpsins nái fram að ganga eru birtar samhliða frumvarpinu.“

Erum við komin á þennan stað, virðulegi forseti? Nei, það er langt í frá.

„3. Stefnan er sett af ríkisstjórn, ekki einstökum ráðuneytum eða stofnunum, heldur svokölluð „top-down“ aðferð við fjárlagagerð.“

Svo sannarlega, virðulegi forseti, erum við ekki komin á þann stað.

„4. Einfaldar fjármálareglur eru einkenni á umfjöllun um ríkisfjármál. Þær eru:

a. Markmið um afgang af ríkisfjármálum sem nemur ákveðnu hlutfalli af landsframleiðslu miðað við hagsveiflu. Nú í nokkur ár hefur markmiðið verið 1% afgangur.

b. Útgjaldaþak til þriggja ára skipt á 27 málaflokka ríkissjóðs, undantekning eru vaxtagjöldin sem eru ekki með þaki, enda er bókhaldið á greiðslugrunni. Þakið er sett hærra en sjálf fjárlögin og skapa þannig varasjóð ef hagrænar aðstæður valda hækkun útgjalda.

c. Sveitarfélögin verða að vera rekin með afgangi óháð hagsveiflu. Ef uppgjör er með halla þá eru gefin þrjú ár til þess að ná rekstrarafgangi sem nemur hallanum.“

Ekki erum við komin þangað.

„5. Lagaramminn leggur áherslu á langtímahugsun, þrátt fyrir að fjárlög séu aðeins til eins árs í senn:

a. Á vorþingi er lagt fram frumvarp um ríkisfjármálastefnu. Þar er m.a. að finna útgjaldaþak á málaflokka til 3–4 ára. Þar er einnig að finna tekjuáætlun til jafn langs tíma.

b. Með reglulegum hætti eru gefnar út skýrslur um sjálfbærni ríkisfjármála til margra ára og áratuga.

c. Ríkisendurskoðun og óháðar nefndir hagfræðinga gefa út álit um forsendur ríkisfjármálastefnunnar og fjármálastöðugleika.

6. Fjárreiðulög takmarka mjög allar breytingar á frumvarpi til fjár- og fjáraukalaga. Stjórnarandstaða getur ekki lagt til breytingar nema þá að koma með alveg nýtt fjárlagafrumvarp sem væri innan fjármálareglna.“

Virðulegur forseti. Þarna er nú langur vegur frá þeim raunveruleika sem við búum við.

Upplifun hv. þingmanna sem fóru í þessa heimsókn var sú — ég hef átt samtal við þá nokkra — að umhverfið í Svíþjóð skiptir máli, þetta er ekki eitthvað sem snýr bara að okkur, og er bara þannig að enginn stjórnmálamaður, alveg sama hvar hann er á pólitíska litrófinu, til vinstri, á miðjunni eða til hægri, á möguleika á framgangi meðal almennings ef hann er grunaður um að vera ekki ábyrgur í opinberum fjármálum. Við verðum að komast á þann stað. Við verðum aldrei sammála. Við eigum ekki að vera sammála. Og við eigum að takast á um stefnu ríkisstjórna og stefnur í einstökum málum, takast á um frumvörp, en sá grunnur verður að vera til staðar að agi sé í ríkisfjármálum. Það verður að vera algjör sátt um það milli allra stjórnmálaflokka á hv. Alþingi að það sé grunnurinn, að agi sé í ríkisfjármálum.

Við getum ekki sagt að þetta sé allt vegna þess að við eigum eftir að vinna einhver lög og reglur, því að það er ekki rétt. Ég vek hér athygli á reglugerð um framkvæmd fjárlaga og ábyrgð á fjárreiðum ríkisstofnana í A-hluta, gefin út 22. desember 2004. Þar segir í 15. gr., með leyfi forseta:

„Forstöðumaður skal gæta þess að samræmi sé á milli útgjalda og ársáætlunar. Komi í ljós að heildarútgjöld að frádregnum tekjum eru meira en 4% umfram áætlun stofnunar skal forstöðumaður tafarlaust skýra stjórn hennar og ráðuneyti frá því, hverjar séu ástæður þess og hvernig hann hyggst bregðast við þeim.“

Ég ætla að lesa þetta aftur, virðulegi forseti:

„Komi í ljós að heildarútgjöld að frádregnum tekjum eru meira en 4% umfram áætlun stofnunar skal forstöðumaður tafarlaust skýra stjórn hennar og ráðuneyti frá því, hverjar séu ástæður þess og hvernig hann hyggst bregðast við þeim.“ — Þetta er allt hér.

„Það leysir forstöðumann stofnunar ekki undan skyldum sínum, að hafa tilkynnt um veruleg umframútgjöld stofnunar til ráðuneytis. Honum ber jafnt sem áður skylda til þess að leita allra mögulegra úrræða til þess að bregðast við þeim vanda sem upp er kominn.“

Virðulegi forseti. Ef farið væri eftir þessari reglugerð væri staðan allt önnur. Þetta er reglugerð frá árinu 2004.

Nú reynir á. Mun okkur hér á hv. Alþingi takast það sem ekki hefur tekist áður? Það hefur svo sannarlega náðst allra handa árangur á árunum fyrir bankahrun. Þá voru sem betur fer greiddar niður skuldir. Skuldir ríkissjóðs voru greiddar niður og greiddar voru niður skuldir Lífeyrissjóðs starfsmanna ríkisins, sem samt sem áður er gríðarlegt vandamál, um 90 milljarðar kr., og ýmislegt margt gott má nefna. Við værum í svakalegri stöðu ef það hefði ekki tekist. En enn vantar að ná aga í ríkisfjármálum.

Það hlýtur að vera óþolandi — kannski er skattgreiðandi ekki að hugsa um þetta alla daga — fyrir skattgreiðendur að ekki sé farið eftir þeim lögum sem heita fjárlög. Það hlýtur sömuleiðis að vera óþolandi fyrir þá forstöðumenn, við getum sagt þá líka ráðherra, sem eru innan ramma á sama tíma og aðrir komast upp með að fara fram úr ef við setjum okkur í þau spor. Menn þurfa auðvitað að taka erfiðar ákvarðanir um ýmis verkefni þegar þeir eiga að sjá til þess að ekki verði eytt umfram áætlanir. Það hlýtur að vera ósanngjarnt að sumir þurfi að gera það en aðrir komist einhvern veginn upp með að fara fram úr. Ég held að við ættum aðeins að líta á þann þáttinn.

Ég held að fjölmiðlar þessa lands hafi því miður oft og tíðum verið að eltast við þetta mjög grunnt og hlaupið til þegar forstöðumaður einhverrar stofnunar segir: „Hér vantar fjármuni.“ Eins og það sé bara sjálfsagt að skattgreiðendur komi þá og hlaupi til og bæti í. Ég held að þeir ættu aðeins að hugsa þennan þátt og horfa aðeins dýpra á málið.

Á sama hátt þurfum við hv. þingmenn að horfast í augu við hlutina eins og þeir eru. Ef við segjum að við viljum sjá aga í ríkisfjármálum þurfum við að fylgja því eftir.

Hér eru nefndar nokkrar stofnanir í áliti Ríkisendurskoðunar sem fara reglulega fram úr áætlun. Við skulum ekki blekkja okkur. Þarna er um samspil að ræða og þetta er á ábyrgð hæstv. ráðherra. Augljóst er að hæstv. fagráðherrar hafa ekki tekið á þeim málum. Þar liggur hin pólitíska ábyrgð. Ef við segjum að þessir fjárlagaliðir eigi að vera innan áætlunar eins og aðrir þurfum við stundum að taka erfiðar ákvarðanir.

Það sem hefur gerst, og verið lenska, er að stjórnmálamenn hafa stungið höfðinu í sandinn og látið eins og þeir sjái ekki að verið sé að fara fram úr fjárlögum. Síðan kemur Ríkisendurskoðun með enn eina skýrsluna um að verið sé að fara fram úr fjárlögum. Enn eina skýrsluna. Síðan komum við og höldum ræður um að þetta sé eitthvað sem gangi ekki upp, auka þurfi agann í ríkisfjármálum. Síðan kemur nýr dagur og ekkert breytist. Að vísu breyttust hlutirnir á síðasta kjörtímabili. Þeir hafa versnað frá ári til árs. Núna er það okkar, ekki bara í meiri hlutanum heldur í minni hlutanum líka, að sýna það að við viljum breyta þessu. Það þýðir að við verðum að taka erfiðar ákvarðanir. Ég held að flest ef ekki öll mál sem eru í fjárlögunum, kannski ekki öll, við erum kannski ekki sammála um þau öll, en ég held að við séum sammála um að a.m.k. 80% af því sem þar er inni, sem snýr að heilbrigðismálum, menntamálum, félagsmálum, dómsmálum, löggæslumálum svo eitthvað sé tekið, ýmislegt annað má nefna, séu góð mál. Og við viljum gjarnan gera meira og við getum gert meira en við þurfum að sníða okkur stakk eftir vexti. Það er eitthvað sem allir þurfa að gera. Fjölskyldur í landinu þurfa að gera það. Fyrirtæki þessa lands þurfa að gera það. Við stjórnmálamenn þurfum að gera það líka, en við höfum ekki gert það. Hér er fullkomið agaleysi og við þurfum að breyta því.

Það er mjög gott, virðulegi forseti, að allir hv. nefndarmenn í fjárlaganefnd séu sammála um þetta. Ég hef ekki heyrt einn einasta stjórnmálamann mælast til þess að við ættum að koma á agaleysi eða auknu agaleysi í ríkisfjármálum. Samt sem áður sáum við til dæmis fyrir síðustu fjárlagagerð mjög óábyrgar tillögur sem greidd voru atkvæði um, m.a. frá stjórnarandstöðunni. Á sama hátt má færa full rök fyrir því að meiri hlutinn hafi ekki gengið nógu langt í aðhaldi og sparnaði miðað við aðstæður. Færa má full rök fyrir því að meiri hlutinn hafi ekki — í það minnsta er ekki enn búið að taka ákvörðun um það hvernig á að halda sumum fjárlagaliðum innan fjárheimilda sem hafa ekki verið innan fjárheimilda svo árum og áratugum skiptir. Öll eigum við sök.

Ég er ekki að benda á einn eða neinn. Ég er einungis að brýna okkur og ég vona að það verði almennur skilningur á því, ekki bara innan þings heldur utan þings líka, að þetta er ekkert öðruvísi en annars staðar, að ekki er hægt að eyða fjármunum sem eru ekki til. Á sama hátt verðum við að horfast í augu við augljós hættumerki. Stór hættumerki undirliggjandi eru Íbúðalánasjóður og Lífeyrissjóður starfsmanna ríkisins, svo eitthvað sé nefnt.

Einnig tókum við ákvörðun um verkefni þar sem menn settu kíki fyrir blinda augað, eins og í Vaðlaheiðargöngum á síðasta kjörtímabili. Það er alveg vitað að þær áætlanir munu ekki standast. Í það minnsta settum við ekki þær varúðarreglur sem hefðu verið nauðsynlegar þegar við ákváðum að fara í þá framkvæmd, sem verður að sjálfsögðu mikil samgöngubót, ég er ekki að halda neinu öðru fram. En ef við tökum ákvörðun um að fara í eitthvert þarft verk, sama hvað það er, verðum við samt sem áður að vera með allar varúðarreglur og gegnsæi þegar kemur að því hvað viðkomandi hlutir munu kosta.

Nú er ljóst að það mun verða mikill kostnaður út af Lífeyrissjóði starfsmanna ríkisins. Að öllu óbreyttu verður B-deildin tóm árið 2027. Það þýðir að kostnaðurinn verður um 30 milljarðar kr. úr ríkissjóði, 30 þúsund milljónir á ári. Það er ¾ af því sem kostar að reka Landspítalann. Ætlum við að láta eins og þetta sé ekki til? Skipti engu máli? Láta þá sem þá verða við stjórnvölinn taka á því verkefni? Ætlum við að horfast í augu við það? Ætlum við kannski að auka þá skuldbindingu enn frekar? Það er spurning sem við þurfum að svara.

Íbúðalánasjóður. Nú erum við búin að setja 40 þúsund milljónir kr. af skattfé í þann banka, húsnæðisbanka. Að öllu óbreyttu bendir flest til þess að við þurfum að setja fram aðra eins upphæð, jafnvel hærri, ef við grípum ekki til róttækra aðgerða. Við notum þá fjármuni ekki í annað. Það er svolítið sérstakt að standa í fjárlagagerð þar sem við erum að leita að milljónum, jafnvel meiri upphæðum, til að setja í einhver verkefni sem virkilega þörf er á að setja í og síðan koma þessar risaupphæðir sem eru afgreiddar á nokkrum mínútum vegna þess að annað er ekki hægt.

Virðulegi forseti. Ég hef farið aðeins yfir stöðuna í málinu. Staðan er ekki alvarleg, hún er grafalvarleg. Ríkisendurskoðun er að segja að framkvæmd fjárlaga á Íslandi sé í molum. Það er það sem Ríkisendurskoðun er að segja. Ríkisendurskoðun er stofnun Alþingis sem á að hafa eftirlit með hlutum eins og framkvæmd fjárlaga. Ég hef ekki heyrt neinn færa rök fyrir því að það sem þarna er lagt fram, sem eru fyrst og fremst og eingöngu tölur, staðreyndir, sé ekki rétt, þ.e. sem Ríkisendurskoðun segir. Af öllum þeim málum sem við ræðum hér, stórum og smáum, er þetta langstærsta verkefnið. Þetta er langstærsta málið. Því miður fær það ekki mikla athygli. Meðan það fær ekki athygli, meðan við drögum ekki athyglina að því, meðan við náum ekki sömu samstöðu og frændur vorir Svíar og fleiri þjóðir verður þetta á nákvæmlega sama stað.

Ég vonast til þess, virðulegi forseti, að samstaða verði um að breyta þessu. Ég vonast til þess að þegar málefnalegar ábendingar koma, hvort sem þær koma frá hv. fjárlaganefnd, hv. þingmönnum eða Ríkisendurskoðun, að einstaka stjórnmálamenn, sama hverjir þeir eru, taki það ekki persónulega og fari ekki að benda á aðra vegna þess að þetta snýst ekki um persónur. Þetta snýst ekki um einstaka stjórnmálamenn. Þetta snýst ekki um einstaka stjórnmálaflokka. Þetta snýst ekki um einstaka stjórnmálastefnur. Þetta snýst um heilbrigða skynsemi. Þetta snýst um það að ef við ætlum að ná þeim árangri sem við erum sammála um verðum við að taka á þessu verkefni. Þetta eru engin geimvísindi. Við erum svo lánsöm að hafa aðgang að öðrum þjóðum, vinaþjóðum okkar, sem voru eins og við með agaleysi í ríkisfjármálum, sem söfnuðu skuldum, sem náðu ekki þeim árangri sem lagt var upp með. Viðkomandi þjóðir, margar hverjar, hafa sem betur fer snúið við og náð árangri og þær eru tilbúnar að miðla okkur af reynslu sinni.

Virðulegi forseti. Það var algjör sátt um það í hv. fjárlaganefnd að reyna að vekja athygli á málinu með því að taka þessa umræðu sérstaklega hér í dag. Það dugar lítt ef það verður bara til þess að við ræðum það í einhverjar mínútur eða kannski nokkra klukkutíma og ekkert meira gerist, þá er það nokkurn veginn til einskis. Ég brýni okkur öll að breyta vinnubrögðum. Ég brýni okkur öll að ná samstöðu um að ná aga í opinberum fjármálum. Ef við náum því erum við búin að breyta stjórnmálum á Íslandi í grundvallaratriðum og leggja grunninn að því að ná mjög góðum árangri sem mun nýtast Íslendingum. Við getum auðveldlega, ef vilji er til staðar, verið í fremstu röð hvað þetta varðar, virðulegi forseti. Vilji er allt sem þarf.