143. löggjafarþing — 76. fundur,  18. mars 2014.

náttúruvernd.

167. mál
[20:35]
Horfa

Frsm. um.- og samgn. (Höskuldur Þórhallsson) (F):

Virðulegi forseti. Ég mæli hér fyrir nefndaráliti með breytingartillögu um frumvarp til laga um brottfall laga um náttúruvernd, nr. 60/2013.

Áður en ég fer, eftir því sem við verður komið, yfir nefndarálitið — mér sýnist á öllu að ég hafi kannski ekki alveg nægan tíma til að fara mjög ítarlega ofan í það — vil ég þakka nefndarmönnum öllum fyrir góða samvinnu og gott samstarf við vinnuna. Það var ýmislegt sem gekk á þegar frumvarpið kom inn á Alþingi en við ákváðum í sameiningu að við mundum vanda okkur, kalla alla þá sem hefðu eitthvað um málið að segja til fundar við nefndina, leyfa öllum þeim sem höfðu áhuga að koma með umsagnir um frumvarpið og var enginn undanskilinn. Meðal annars var öllum þeim sem veittu umsagnir við gerð laganna síðasta vor veitt tækifæri til þess að koma með umsögn. Þetta eru fjölmargir aðilar og óþarfi að telja þá upp, það spannar hér á aðra blaðsíðu, allur sá fjöldi.

Ég vona að við hér á Alþingi getum tekið okkur til fyrirmyndar þá vinnu sem unnin var og samstöðuna sem náðist um hana. Ég verð að segja fyrir mína parta að allir nefndarmenn eiga þátt í þeirri sátt og enginn er þar undanskilinn.

Svo að ég fjalli fyrst almennt um umsagnir og málið sjálft, til viðbótar því sem ég hef þegar sagt, þá er gert ráð fyrir því í frumvarpinu, sem hér er fjallað um, að lög um náttúruvernd, nr. 60/2013, sem samþykkt voru á Alþingi 28. mars 2013 og áttu að taka gildi 1. apríl 2014, mundu falla brott. Við umfjöllun í þingnefnd um málið og í umræðum um hvítbók og náttúruverndarlög er ljóst að margir láta sig náttúruverndarlögin varða. Þegar farið er í gegnum umsagnir um málið fyrir nefndinni og umræðu um það í samfélaginu kemur í ljós að þótt einstakir þættir laganna séu umdeildir telja allmargir að ávinningur felist í þeirri vinnu sem lögð hefur verið í heildarendurskoðun laganna. Ýmsir fagna fram komnu frumvarpi og telja nauðsyn á samráði við alla hagsmunaaðila við undirbúning nýrra laga. Þeir þættir laga nr. 60/2013 sem hafa verið sérstaklega umdeildir varða almannarétt, varúðarregluna, ákvæði um sérstaka vernd, utanvegaakstur, kortagrunn og framandi lífverur.

Almannaréttur hefur skipað sess í löggjöf Íslendinga allt frá þjóðveldistímum. Segja má að sá hluti almannaréttar sem mikilvægastur var á fyrri öldum, almennur umferðarréttur, felist nú að mestu leyti í lagaverki um samgöngumál. Í náttúruverndarlögum hefur á hinn bóginn verið fjallað um þann almannarétt sem lýtur að rétti fólks til ferðar um landið til að njóta útiveru og náttúrunnar. Ákvæði um almannarétt er að finna í fyrstu náttúruverndarlögunum frá 1956 og æ síðan.

Þótt ákvæði um almannarétt í lögum nr. 60/2013 hafi tekið talsverðum breytingum frá frumvarpi sem lagt var fram til þeirra laga í ljósi umsagna kom fram við yfirferð um málið í umhverfisnefnd að ástæða kynni að vera til að skilgreina þennan rétt enn nánar út frá breyttum samfélagsháttum. Skýra megi betur samspil eignarréttar og almannaréttar og er því mikilvægt að lögin veiti skýrari leiðsögn í þeim efnum.

Hvað varúðarregluna snertir eru meginreglur umhverfisréttar tilteknar í lögum nr. 60/2013, og þar má meðal annars finna varúðarregluna og greiðsluregluna. Þessar reglur má meðal annars rekja til Ríó-yfirlýsingarinnar 1992, og til þeirra er vísað í EES-samningnum en samningurinn hefur lagagildi hér á landi. Lögð hafa verið fram þrjú lagafrumvörp fyrir Alþingi um meginreglur umhverfisréttar án þess að nokkurt þeirra hafi orðið að lögum og þau lítt verið rædd. Slíkt frumvarp var meðal annars lagt fram á 133. löggjafarþingi, á þskj. 842, 566. mál. Í því var sérstaklega lagt til að varúðarreglan yrði útfærð með almennum hætti í íslenskum lögum.

Inntak varúðarreglunnar er að skorti á vísindalegri fullvissu, þar sem hætta er á alvarlegu eða óbætanlegu tjóni, skuli ekki beitt sem rökum til þess að fresta skilvirkum aðgerðum sem koma í veg fyrir umhverfisspjöll.

Athuganir nefndarinnar hafa leitt í ljós að þrátt fyrir að lagaleg staða varúðarreglunnar sem meginreglu styrkist með hverju árinu virðist skilningur manna á inntaki hennar ekki alltaf vera sá sami en ljóst er að einstök ríki hafa ákveðið svigrúm til þess að útfæra regluna í löggjöf sinni. Meðal þeirra atriða sem þarf að taka afstöðu til við útfærslu varúðarreglunnar í einstökum ákvæðum náttúruverndarlaga er hvaða kröfur beri að gera til upplýsinga um vísindalega vissu eða óvissu í einstökum tilvikum, hvort meta eigi áhættu með sérstökum matsferlum, hvort og hvernig vega eigi saman efnahagslegan ávinning og hættu á umtalsverðum neikvæðum afleiðingum, hvort snúa eigi sönnunarbyrði við eða slaka á sönnunarkröfum í einstökum tilvikum, hver eigi að greiða fyrir sérstakar athuganir og öflun sérhæfðra upplýsinga o.fl. Þá er æskilegt að athuga stöðu varúðarreglunnar í samsvarandi löggjöf grannríkja og tengsl þeirra ákvæða við önnur lög.

Þá hefur komið fram í umfjölluninni að sú leið sem hefur verið farin í 9. gr. laga nr. 60/2013 sé ekki gallalaus þar sem nauðsynlega afmörkun og útfærslu á varúðarreglunni vanti með tilliti til einstakra ákvæða náttúruverndarlaga og ákvæða annarra laga. Ákvarðanir sem teknar yrðu á grundvelli einstakra ákvæða náttúruverndarlaga með því að beita jafnframt 9. gr. þeirra gætu mögulega haft í för með sér ólögmætar takmarkanir á athafnafrelsi og eignarráðum og einnig stuðlað að mismunun þar sem hvorki eru nægjanlegar upplýsingar í 9. gr. né í lögskýringargögnum um það hvernig beita eigi reglunni. Því er áríðandi að útfæra varúðarregluna nánar í náttúruverndarlögum og sníða að einstökum ákvæðum laganna, einkum þeim sem gera ráð fyrir að stjórnvald taki endanlega ákvörðun um rétt eða skyldu.

Það er mat nefndarinnar að varúðarreglan skuli lögfest en að útfæra þurfi regluna í viðeigandi greinum náttúruverndarlaga og annarra laga eftir atvikum, svo og að gæta samræmis við önnur lög þar sem reglan kemur fyrir.

Eitt af þeim atriðum sem var umdeilt eru helstu nýmæli laga í lögunum nr. 60/2013 sem felst í nýju skipulagi friðlýsingar, friðunar og verndar, þar sem gert er ráð fyrir heildstæðri náttúruminjaskrá í þremur hlutum auk sérstakrar verndar tiltekinna vistkerfa og jarðminja.

Fram hefur komið í umræðu um gildandi náttúruverndarlög að 37. gr. þeirra hafi reynst haldlítil og ekki veitt þá vernd sem henni var ætlað. Ástæður fyrir því geta legið í orðalagi lagagreinarinnar og skorti á skilgreiningum og leiðbeiningum. Greinin virðist ekki hafa haft mikla þýðingu við útgáfu framkvæmdaleyfa og áhrif hennar á gerð skipulagsáætlana, ákvarðana um matsskyldu framkvæmda og framkvæmd umhverfismats samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum hafa einnig verið takmörkuð.

Tvenns konar gagnrýni hefur aðallega komið fram á breytingarnar í þessari grein. Gagnrýnd eru ný stærðarmörk, einkum á votlendi. Þar getur vernd náttúrunnar staðið gegn hagsmunum framkvæmdaraðila, og stundum samfélagshagsmunum sem varða kostnað við framkvæmdir. Aðilar hafa gagnrýnt að þetta banni til dæmis með öllu framræslu lands sem er stærra en 1 hektari ef mögulegt sé að rækta tún annars staðar. Vegagerðin telur að þessi breyting geti unnið gegn viðhaldi og nýlagningu vega vegna þess að alltaf sé mögulegt að leggja vegi annars staðar.

Þá eru gagnrýnd skilyrði sem röskun eru sett og talin íþyngjandi fyrir framkvæmdir og starfsemi. Um sé að ræða íþyngjandi ákvæði sem geti haft áhrif á margvíslegar framkvæmdir. Þá hafa komið fram athugasemdir við að Náttúrufræðistofnun sé umsagnaraðili um framkvæmdaleyfi.

Nefndin telur rétt að skoða nánar þessi gagnrýnisrök, en þykir eigi að síður sýnt að styrkja þurfi greinina frá því sem er í gildandi lögum

Töluverð umræða hefur farið fram í samfélaginu um utanvegaakstur og nokkur álitamál hafa komið upp varðandi V. kafla laga nr. 60/2013. Akstur utan vegar fellur undir 31.–32. gr. en um utanvegaakstur er fjallað í 17. gr. gildandi laga.

Margir taka undir þau sjónarmið að baki þessum kafla nýju laganna að ekki verði komið í veg fyrir tjón af utanvegaakstri nema með því að öllum sé sem ljósast hvenær ekið er utan vega og hvenær ekki. Með tilliti til þess er ætlunin að byggja upp kortagrunninn sem Landmælingar sjá um.

Í umræðu um málið komu upp nokkur sjónarmið þar sem fjallað var um ákvæði um utanvegaakstur og kortagrunninn. Einnig hafa sumir umsagnaraðilar gagnrýnt að almenningur þurfi að hafa sérstök kort af ákveðinni útgáfu til þess að fá fullvissu um að hann sé ekki að brjóta lög.

Þrátt fyrir mikla umræðu hafa ekki komið fram önnur raunveruleg ráð en þau sem beitt er í lögunum. Þau eru að koma á skipulagi þegar vandi skapast í umgengni manna við náttúrugæði og í samskiptum sín á milli. Þetta skipulag felst í því að slóðarnir á hálendinu og öðrum náttúrusvæðum eru settir í vegakerfi þar sem smám saman verður glöggt hvaða slóðar eru heimilir til aksturs og hverjir aðeins í sérstökum tilvikum, hvaða reglur gilda um akstur yfir síbreytilegar jökulár o.s.frv. Með þessu er ferðalöngum ljóst hvar skuli ekki fara, jafnvel þótt þar liggi einhvers konar slóði frá fyrri tímum eða síðari. Að sjálfsögðu verður að standa að slíku skipulagi í sem mestri sátt við þá sem hagsmuna eiga að gæta. Nefndin telur mikilvægt að í framkvæmdinni verði búið vel að samstarfi ríkisins og sveitarfélaganna, sem fara með skipulagsvaldið, landeigenda, útivistar- og náttúruverndarfólks og fræðimanna sem geta metið áhrif af utanvegaakstri á einstök náttúrusvæði.

Í lögum nr. 60/2013 eru ýmis ákvæði um ágengar tegundir og framandi lífverur mun skýrari en í gildandi náttúruverndarlögum. Ákvæðin eru þó í grunninn byggð að verulegu leyti á ákvæðum gildandi laga, sem þar eru inni meðal annars undir áhrifum frá samningnum um líffræðilega fjölbreytni frá Ríó 1992. Þróunin hérlendis og erlendis á undanförnum árum og áratugum sýnir hversu mikilvægt það er að fara með mikilli gát í þessum efnum, vegna umhverfishagsmuna en ekki síður hagsmuna í landbúnaði, sjávarútvegi og fleiri atvinnugreinum.

Ýmsar athugasemdir komu fram varðandi þennan málaflokk og margar skilgreiningar sem snerta hann í lögunum. Nefndin leggur áherslu á að ákvæðin séu skýr og gætt sé að áhrifum á ræktun nytjajurta um allt land.

Hér hefur verið vikið að mörgum þáttum frumvarpsins sem ástæða er til að fara betur yfir en vera kann að ýmislegt fleira þurfi að athuga betur.

Niðurstaða nefndarinnar er að ekki beri að fella lög nr. 60/2013 í heild úr gildi þó að þau umfjöllunarefni sem ágreiningur er um séu um margt flókin og tengist meðal annars framkvæmd annarra laga. Nefndin hefur komist að samkomulagi um að leggja áherslu á endurskoðun tiltekinna ákvæða laganna og tryggja um leið innbyrðis samræmi milli ákvæða. Í þeim efnum skal byggt á fyrirliggjandi vinnu, þeirri heildarhugmyndafræði sem liggur lögunum til grundvallar og á þeim sjónarmiðum að reynt sé að ná aukinni sátt um lokaniðurstöðu.

Eftir umfjöllun nefndarinnar um frumvarp til laga um brottfall laga nr. 60/2013 og umfjöllun um lögin er það niðurstaða nefndarinnar að leggja til frestun á gildistöku laga nr. 60/2013 til 1. júlí 2015 og að reynt verði að ná samstöðu um þau með breytingartillögum eða samkomulagi um útfærslu sem þörf þykir vera á.

Þess ber að geta að þessi niðurstaða var að sjálfsögðu unnin í góðu samráði við hæstv. umhverfisráðherra.

Nefndin leggur til að frumvarpið verði samþykkt með eftirfarandi breytingu:

1. 1. gr. orðist svo: 1. málsl. 1. mgr. 94. gr. laganna orðast svo: Lög þessi öðlast gildi 1. júlí 2015.

2. Fyrirsögn frumvarpsins verði: Frumvarp til laga um breytingu á lögum um náttúruvernd, nr. 60/2013 (frestun gildistöku).

Undir þetta nefndarálit skrifa allir nefndarmenn, Höskuldur Þórhallsson, sá sem hér mælir fyrir því sem formaður nefndarinnar og framsögumaður frumvarpsins, Katrín Júlíusdóttir, með fyrirvara, Haraldur Einarsson, Birgir Ármannsson, Brynjar Níelsson, Birgitta Jónsdóttir, með fyrirvara, Katrín Jakobsdóttir, með fyrirvara, Róbert Marshall og Vilhjálmur Árnason.

Í sjálfu sér er ekki nógu góður bragur á því að mælt sé fyrir þessu nefndaráliti að kvöldi dags, einkum þegar fram fara tónleikar þar sem vikið er að mikilvægi náttúruverndar á Íslandi. En það samkomulag hefur orðið að ég mæli fyrir frumvarpinu hér í kvöld, málið fari svo til umræðu næstkomandi þriðjudag og umræðu ljúki þá fyrir kvöldmat; og ég vona að ég fari rétt með.

Það er ekki einfalt mál að ná sátt í jafnstóru og viðamiklu máli. Það voru margir þættir sem gerðu það að verkum að það tókst fyrir rest en ég vil hrósa samnefndarmönnum mínum fyrir að hafa lagt sig alla fram, allir sem einn. Það þarf sjálfstraust til þess að setjast niður, gefa eftir, en ná jafnframt einhverju fram sem máli skiptir. Ég er þeirrar skoðunar að allir sem komu að vinnu nefndarinnar geti staðið keikir á eftir, að það halli ekki á nokkurn mann, ekki nokkurn flokk. Við skulum vona að framhald vinnunnar fari jafn vel fram og að hugsanlega geti náðst sátt um þau umfjöllunarefni sem ágreiningur er þó enn um.