skýrsla rannsóknarnefndar Alþingis um Íbúðalánasjóð o.fl.

Hæstv. forseti. Eins og fram kom í kynningu hæstv. forseta ræðum við skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis um Íbúðalánasjóð eða öllu heldur álit stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar um skýrsluna.

Aðdragandi hennar er sá að í september árið 2011 var skipuð rannsóknarnefnd til þess að rannsaka breytingar sem gerðar voru innan húsnæðiskerfisins á árinu 2004, aðdraganda þeirra breytinga og afleiðingar allt til ársins 2010. Þingsályktunartillagan var samþykkt í desember 2010 en nefndin var sett á laggirnar haustið eftir.

Rannsóknarnefndin afhenti forseta Alþingis skýrslu sína í byrjun júlí 2013 og lauk þá formlega störfum sínum. Í samræmi við 2. mgr. 13. gr. laga nr. 68/2011, um rannsóknarnefndir, sendi forseti Alþingis stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd skýrsluna sem tók ákvörðun á fundi sínum að skýrslan skyldi tekin til umfjöllunar í þinginu áður en hún færi til efnislegrar meðferðar nefndarinnar.

Skýrsla rannsóknarnefndar Alþingis um Íbúðalánasjóð o.fl. er fyrsta skýrsla rannsóknarnefndar sem starfar samkvæmt lögum nr. 68/2011, um rannsóknarnefndir. Skýrslan er mikil að vöxtum og kostaði umtalsverða fjármuni og má ætla að fleiri rannsóknarskýrslur af þessu tagi verði unnar í framtíðinni. Því skiptir miklu máli að vel sé ígrundað hvernig vinnslu þeirra er háttað og síðan málsmeðferð á Alþingi. Að sjálfsögðu hljóta þessir þættir að ráðast af eðli þeirra mála sem til rannsóknar eru hverju sinni.

Við umfjöllun um skýrsluna í stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd Alþingis voru nefndarmenn mjög meðvitaðir um þetta samhengi og mikilvægi þess að móta trausta og trúverðuga hefð í því eftirlitshlutverki Alþingis. Áhersla var lögð á að samræmi þyrfti að vera í þeim aðferðum sem lagðar eru til grundvallar í rannsóknastarfi af þessu tagi. Þannig er mikilvægt að jafnan verði fylgt þeirri grundvallarreglu að þegar menn og stofnanir eru bornar sökum fái viðkomandi að koma sínum sjónarmiðum að og eftir atvikum andmælum á framfæri við Alþingi. Nefndin setti sér þau viðmið að þeir gestir sem hún tæki á móti gætu dýpkað sýn á einstaka þætti í skýrslunni eða bætt við upplýsingar sem þar kæmu fram. Mikilvægt var talið að væru menn bornir sökum í skýrslunni fengju þeir færi á að koma sjónarmiðum sínum og andmælum á framfæri við nefndina, enda gafst þeim ekki kostur á að fá þau birt með skýrslu rannsóknarnefndarinnar.

Lögum samkvæmt er stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd ætlað að fjalla um brotalamir sem kunna að hafa verið í stjórnsýslu og embættisfærslu og gera eftir atvikum tillögur um úrbætur. Á verksviði hennar er hins vegar ekki stefnumótun í einstökum málaflokkum. Þetta álit fjallar því ekki um húsnæðiskerfið eða hlutverk Íbúðalánasjóðs til frambúðar heldur einvörðungu um stöðu sjóðsins á því tímabili sem rannsókn rannsóknarnefndarinnar tók til og forsendur ákvarðana sem þá voru teknar. Þessu til samræmis er ekki lagt mat á tillögur rannsóknarnefndarinnar um framtíð húsnæðismála og húsnæðisstefnu. Árétta ber enn fremur að samkvæmt ályktun Alþingis nr. 3/139 var rannsóknarnefndinni ekki falið að koma með tillögur um þetta efni.

Gestum nefndarinnar bauðst að skila inn skriflegum greinargerðum með athugasemdum sínum. Greinargerðir bárust frá Guðmundi Bjarnasyni, Halli Magnússyni, Jóhanni G. Jóhannssyni, Páli Gunnari Pálssyni og Sigurði Þórðarsyni. Þá bárust nefndinni minnisblöð frá Fjármálaeftirlitinu, Ríkisendurskoðun og Ríkiskaupum. Greinargerðirnar og minnisblöðin fylgja áliti þessu sem fylgiskjöl og verða ekki tíunduð frekar í þessari inngangsræðu að umræðunni.

Síðan má geta þess að fyrsta fylgiskjal álitsins er skjal frá skrifstofu Alþingis þar sem leitast er við að leiðrétta tilteknar beinar villur í skýrslunni um staðreyndir.

Hæstv. forseti. Í upphafi máls míns vil ég geta þess að umfjöllun um þessa viðamiklu skýrslu sem er að finna í fjórum bindum hefur verið uppistaðan í starfi stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar í vetur eða allar götur reyndar frá því að skýrslan barst okkur í hendur í byrjun júlímánaðar á síðasta ári. Vinna okkar að álitinu og yfirferð yfir þessi mál fór fram að sjálfsögðu í nefndinni sjálfri á lokuðum fundum en einnig opnum fundum sem var sjónvarpað, en að sönnu fer mestur tíminn í vinnu hjá einstökum þingmönnum í einrúmi þar sem þeir fara yfir þau viðamiklu gögn sem eru til umfjöllunar. Álitið hefur því fengið mjög ítarlega rannsókn af hálfu þingmanna sem sæti eiga í stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd Alþingis.

Nefndarálitið er tvískipt. Það er annars vegar meirihlutaálit og hins vegar minnihlutaálit. Ég geri grein fyrir áliti meiri hlutans en tímans vegna get ég ekki annað en stiklað á nokkrum meginþáttum en vísa að öðru leyti til greinargerðarinnar sem liggur fyrir þinginu og er aðgengileg öllum einnig á netinu.

Ég vísa sérstaklega í samantekt sem er að finna í lok álits meiri hlutans á bls. 42 í skýrslunni en þar segir, með leyfi forseta:

„Ekki verður annað séð en að rannsóknarnefndin hafi fjallað um öll þau álitaefni sem talin eru upp í 13 töluliðum í ályktun Alþingis nr. 3/139 þótt hún hafi jafnframt bætt við nokkrum sem álitamál eru um hvort nauðsynleg hafi verið vegna þeirra rannsóknar sem fara átti fram. Harkalega er að orði komist í skýrslunni og að meginstefnu til er ekki hægt að taka undir þá áfellisdóma sem þar koma fram líkt og þegar hefur verið reifað.“ — Og er þar vísað í fyrri hluta álitsins.

„Ekki hefur enn verið metið á raunhæfan og réttan hátt tap Íbúðalánasjóðs enda algjörlega óljóst hversu hátt útlánatap sjóðsins verður þegar upp er staðið. Af gögnum málsins virðist tap sjóðsins þó vera nær þeim 64 milljörðum sem stjórn sjóðsins hefur lagt fram gögn og rök um en þeim 270 milljörðum sem rannsóknarnefndin hefur haldið fram og að meginorsök tapsins sé að rekja til efnahagshrunsins. Hvað varðar útreikninga rannsóknarnefndarinnar á 170 milljarða kr. óbókfærðu tapi sjóðsins byggist stór hluti þess á þeirri forsendu að allir lántakendur sjóðsins greiði upp lán sín á sama tíma.“ — Nokkuð sem ég held að flestir hljóti að sjá að var ekki raunhæft mat.

Hér erum við að sjálfsögðu að fjalla um líkindareikning og mögulega framvindu mála og þegar slíkur líkindareikningur er settur upp er mikilvægt að þá sé teflt fram valkostum og gerður skýr greinarmunur á ýtrustu aðstæðum, hvað gæti gerst ef allir lántakendur til að mynda tækju upp á því að skila inn lánum sínum, og síðan ýmsum millistigum hvað þetta snertir.

„Formfesta í samskiptum aðila í stjórnsýslunni, þ.e. stjórnvalda, stjórnar og framkvæmdastjóra Íbúðalánasjóðs og ráðuneytis, hefði mátt vera meiri en ljóst er að mikilvæg skref hafa verið stigin til úrbóta á þeim sviðum sem réttilega eru gagnrýnd í rannsóknarskýrslunni.

Rannsóknarnefndin gerir of lítið úr þekkingu og hæfi stjórnarmanna sjóðsins og tekur meiri hlutinn fram að allir stjórnarmenn Íbúðalánasjóðs voru frá upphafi skipaðir í samræmi við gildandi lög hvers tíma.“

Eins og við þekkjum, hæstv. forseti, er búið að breyta þeim lögum og gera strangari kröfur um aðkomu manna að stjórnum fjármálafyrirtækja og þar með Íbúðalánasjóðs, og tala ég þá fyrir mig einan þegar ég segi að þar með er ekki fundin nein trygging á ágæti manna. Menntun er ekki endilega sú mælistika sem alltaf er hægt að reiða sig á í þeim efnum og stundum er gert of lítið úr reynslu manna, hyggjuviti og góðri dómgreind. Það þekkjum við frá hruni bankanna, að þar voru við stjórnvölinn iðulega hámenntaðir menn með miklar gráður en litla dómgreind. Í sumum tilvikum kann að hafa skort eitthvað á siðferðisþrekið, en það er önnur saga.

Í skýrslunni er því haldið fram að skort hafi stefnu, skýra stefnu í húsnæðismálum. Þetta er fullyrðing sem við teljum að standist ekki og þarf ekki annað en að skoða þinggögn frá þeim tíma. Húsnæðismálin voru til umfjöllunar á þeim árum í þinginu, í fjölmiðlum, í almennri umræðu í þjóðfélaginu en þá ekki síst af hálfu þeirra sem starfa í þessum sal. Síðan geta menn deilt um ágæti þeirrar húsnæðisstefnu, það er allt annar handleggur, en stefnan var fyrir hendi og tekist var á um hana, grunnþætti hennar, og síðan útfærslu.

Hvað varðar ákvörðun og útfærslu skuldabréfaskiptanna árið 2004 er varið miklum tíma í það í rannsóknarskýrslunni hvernig þar hafi verið staðið að málum og sagt að skort hafi á þekkingu innan sjóðsins og einnig er vikið að því að gerð hafi verið skekkja, skekkja hafi orðið eða reikningsvilla við ákvörðun skiptiálags í skiptiútboði íbúðabréfa á sínum tíma, sem hafi kostað sjóðinn hálfan annan milljarð, eða 3,5 milljarða á verðlagi ársins 2012. En ástæða er til að taka það fram að rannsóknarnefndin leitaði hvorki upplýsinga hjá þeim sérfræðingum sem unnu þessi álit hjá Deutsche Bank og reiknuðu skiptiálagið né kallaði fulltrúa bankans til skýrslutöku. Við segjum í áliti okkar að sannfærandi upplýsingar hafi komið fram um að mistök hafi ekki verið gerð við útreikning álagsins og við áréttum að rannsóknarnefndin hafi ekki aflað fullnægjandi upplýsinga til að leggja mat á þetta atriði.

Síðan segjum við enn fremur í álitsgerð okkar, með leyfi forseta:

„Fullyrðingar rannsóknarnefndarinnar um að útreikningur skiptiálagsins hafi valdið sjóðnum 13 milljarða kr. tapi, þ.e. 21 milljarði kr. á verðlagi ársins 2012, eru ekki nægilega rökum studdar. Rannsóknarnefndin setur upp ákveðna sviðsmynd og mögulega atburðarás sem ekki er unnt að leggja mat á enda allt eins hægt að tefla fram annarri slíkri atburðarás sem gæfi niðurstöðu um hagnað af skiptiútboðinu.“

Síðan fjöllum við um umdeildan þátt, ekki bara í skýrslunni heldur frá árunum 2003 til 2005, þ.e. hækkun lána upp í 90% hlutfall. Í rannsóknarskýrslunni er gengið út frá því að sú ákvörðun hafi skipt sköpum. Hún hafi haft gríðarlega efnahagslega þýðingu, verið þensluvaldandi og í raun orðið til þess að bankarnir tóku upp stranga samkeppni við Íbúðalánasjóð.

Við teljum hins vegar rök fyrir því að þessu hafi verið akkúrat öfugt farið, það hafi verið bankarnir sem hafi verið staðráðnir í því að hasla sér völl í ríkari mæli en verið hafði á sviði húsnæðislána. Ég minni á að á árinu 2003 leituðu fjármálafyrirtæki til ESA um álit á því hvort það stæðist að Íbúðalánasjóður, sem væri undir handarjaðri ríkisvaldsins, færi út á þessar brautir. Það kom hins vegar niðurstaða í það mál frá ESA sem var jákvæð fyrir Íbúðalánasjóð og ekki leið langur tími frá þeirri niðurstöðu að bankarnir fóru inn á þennan markað.

Þarna sýnist mér skipta miklu máli hver nálgun manna er. Og nálgun rannsakenda sem stóðu að skýrslunni er tvímælalaust hliðholl fjármálakerfinu en ekki Íbúðalánasjóði. Þetta var nokkuð sem var til umræðu hér. Menn skrifuðu um þetta miklar greinar, kvöddu sér hljóðs um málið á þingum og fundum og Alþingi var með þetta til umfjöllunar í langan tíma, bæði í þingsal og í nefndum þingsins. Mér finnst ástæða til að horfa til þess að sumt af því sem gagnrýnt er í meðferð Íbúðalánasjóðs á þá heima miklu fremur í þessum sal. Hafi verið gerð mistök ber að horfa til löggjafans, sem iðulega greiddi atkvæði einhuga um ákvarðanir sem tóku til ýmissa þátta sem gagnrýndir eru í skýrslunni.

Varðandi 90% lánin kemur fram að þau lán urðu ekki fleiri en um 40 talsins á höfuðborgarsvæðinu, og hámarkið á þeim lánum var 15,4 milljónir. Í reynd var þetta ekki nein 90% lánveiting, var það ekki, og var sem sagt af mjög skornum skammti. Á þeim tíma lánaði Íbúðalánasjóður fé fyrir 2–3 milljarða á mánuði á sama tíma og bankarnir lánuðu tugi milljarða. Að halda því fram að Íbúðalánasjóður beri sök á þenslunni og þeirri sprengingu sem varð á lánamarkaði á þeim tíma virðist því vera harla langsótt.

Við tökum undir með rannsóknarnefndinni að varhugavert hafi verið að halda áfram útgáfu íbúðabréfa í þeim mæli sem gert var á þeim tíma sem uppgreiðslufé streymdi inn í sjóðinn. Við tökum hins vegar ekki undir þá staðhæfingu í skýrslunni að um lögbrot hafi verið að ræða í fjársýslu Íbúðalánasjóðs sem þessu tengist.

Aðeins um stærðarhlutföllin þegar því er haldið fram að illa hafi verið ráðið að lána fé eða taka fé sem Íbúðalánasjóður sat uppi með og hefði betur varið til kaupa á eigin bréfum — við tökum þar undir með rannsóknarnefndinni — en lánaði til fjármálastofnana, þar erum við að tala þar um 95 milljarða kr. á tímabilinu desember 2004 til desember 2005.

Svo ég vitni í álit okkar, með leyfi forseta:

„Meiri hlutinn telur ofsagt hjá rannsóknarnefndinni að með þessu hafi sjóðurinn aukið svigrúm bankanna til útlána og haft þensluaukandi áhrif í hagkerfinu. Á tímabilinu september 2003 til september 2008 jukust útlán bankanna um mun hærri fjárhæðir, úr 800 milljörðum kr. í 4.800 milljarða kr.“

Þetta eru stærðarhlutföllin sem menn verða að horfa til þegar þeir fella áfellisdóma yfir Íbúðalánasjóði og ákvörðunum sem teknar voru varðandi 90% lánin, sem aldrei voru nein 90% lán og voru sárafá í rauninni.

Ég vísa í umfjöllun okkar um áhættustýringu Íbúðalánasjóðs og vek athygli á því að þetta var unnið í samráði við ýmsa erlenda aðila, Capto Financial Consulting, nefni ég, áður hef ég vísað í Deutche Bank. En það kemur fram að ekki hafi verið leitað til þessara aðila við vinnslu skýrslunnar, sem mér finnst sæta furðu og okkur hlýtur að þykja.

Við tökum undir með rannsóknarnefndinni að gagnrýnisvert hafi verið að ekki hafi verið farið að ákvæðum reglugerðar þegar Íbúðalánasjóður sendi ekki breytingu á áhættustýringarstefnu sinni til umsagnar Fjármálaeftirlitsins árið 2004 líkt og nýsett reglugerð kvað á um fyrr en fimm mánuðum eftir að stefnunni var breytt. Allar götur síðan hefur þó verið farið eftir ákvæðum reglugerðarinnar við endurskoðun og breytingar á stefnunni. Þess ber þó að geta að Fjármálaeftirlitið, þegar það fékk þessar breytingartillögur í hendur, gerði ekki athugasemdir við þær. En þarna liðu fimm mánuðir og ber að taka undir með rannsóknarnefndinni að sá tími hefði ekki átt að líða.

Varðandi lán til lögaðila kemur fram í skýrslunni gagnrýni á að það hafi ekki verið nægilega strangar reglur um mat á greiðslugetu og áreiðanleika útlána til lögaðila. Taka verður undir þá gagnrýni rannsóknarnefndarinnar og bendir meiri hlutinn á að ekki var kannað hjá sjóðnum við útlán til leigufélaga hvort leigufé mundi standa undir lánum.

Undir þá gagnrýni tökum við mjög eindregið og sannast sagna verð ég að segja að í störfum sínum hefði ég kosið að rannsóknarnefndin hefði einblínt meira á þann þátt, lánveitingar til lögaðila og samspil verktaka við leigufélög. Stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd Alþingis óskaði eftir upplýsingum frá Íbúðalánasjóði um lánin, um þær upphæðir sem þar var um að tefla. Við spurðumst fyrir um það hvort rannsóknarnefndin hefði ekki óskað eftir og fengið í hendur samsvarandi upplýsingar og var þá sagt að svo væri ekki vegna þess að hún hefði aldrei óskað eftir því. Hún óskaði aldrei eftir því að fá slíkar upplýsingar í hendur og það hljótum við að gagnrýna.

Varðandi tapið á lánum til lögaðila segjum við, með leyfi forseta:

„Íbúðalánasjóður metur bókfært tap á 8,1 milljarð kr. en um 23 milljarða kr. þegar bætt hefur verið við væntri afskriftarþörf vegna lögaðila.“ Þá er þetta komið upp í 23 milljarða.

Ég held áfram, með leyfi forseta:

„Rannsóknarnefndin telur tap sjóðsins vegna lögaðila hins vegar vera 36 milljarða kr. Ekki er unnt að leggja mat á fjárhæð tapsins en meiri hlutinn áréttar að um verulegt tap varð að ræða vegna þessara lánveitinga og það má m.a. rekja til ófullnægjandi reglna og eftirfylgni með þeim.“

Í niðurlagi okkar segir um þennan þátt segir, með leyfi forseta:

„Í skýrslunni kemur fram að stjórn sjóðsins hafði áhyggjur af framvindu mála varðandi lánveitingar til leiguíbúða. Telji stjórnendur slíkrar stofnunar eitthvað óeðlilegt vera að gerast í rekstri hennar ber þeim að vekja á því athygli og koma viðvörunarorðum til þess ráðherra sem ábyrgð ber á málaflokknum. Slíkt þarf að gera með formlegum hætti. Á þetta ekki hvað síst við þegar um stofnun sem þessa er að ræða sem rekin er á ábyrgð samfélagsins. Eins og fram kemur í skýrslunni komu málefni Íbúðalánasjóðs alloft til umfjöllunar hjá Alþingi á árunum 1999–2007. Meiri hlutinn telur að löggjafinn hefði mátt grípa fyrr inn með setningu laga um ríkari skilyrði lánveitinga til leigufélaga.“

Undir þá gagnrýni tökum við mjög eindregið. Við teljum að ástæða hefði verið til að fara nánar í saumana þar af hálfu rannsóknarnefndarinnar.

Að ýmsum öðrum þáttum víkjum við í áliti okkar, gagnrýni rannsóknarnefndarinnar á eftirlitsaðila, og þar er vikið að Alþingi. Þar er vikið að Fjármálaeftirlitinu, Ríkisendurskoðun og Seðlabanka og leyfi ég mér, hæstv. forseti, að vísa í umfjöllun okkar og skírskotanir til þessa og þá einnig í álitsgerðir sem fylgja sem viðhengi með álitinu frá þeim aðilum sem ég taldi upp áðan.

Ástæða er til að nefna að gagnrýni rannsóknarnefndarinnar á einstaklinga er stundum mjög mikil og þung. Þar vil ég nefna það sem fram kemur í áliti okkar að mjög mikilvægt er, eins og kom fram í upphafsorðum mínum, að einstaklingar hafi andmælarétt, að þeir fái tækifæri til að bera hönd fyrir höfuð sér ef um slíkt er að ræða. Hvað varðar skírskotun í pólitísk tengsl manna vil ég segja að hér skulu menn stíga varlega til jarðar. Í fyrsta lagi er mikilvægt að jafnræði ríki, að horft sé á alla óháð því hvaða stjórnmálaflokkar eigi í hlut, og síðan hitt sem öllu máli skiptir, að menn séu dæmir af verkum sínum en ekki tengslum við pólitíska flokka. Það er ekki bannað í lýðfrjálsu landi að tilheyra pólitískum flokkum og það á ekki að vera neinn glæpur í sjálfu sér. Ef menn hins vegar misnota stöðu sína, hvort sem er í þágu pólitískra flokka, fyrirtækja eða sjálfs sín, þá er það ámælisvert og við eigum að beina sjónum okkar að slíku. En þá erum við líka farin að tala um verkin, ekki hinn pólitíska lit sem er á mönnum. Því miður gætir þessa í rannsóknarskýrslunni að menn fari ekki nægilega varlega í þessum efnum.

Í niðurlagi okkar segjum við, með leyfi forseta:

„Í áliti þessu hafa verið settar fram ýmsar ábendingar um það sem rannsóknarnefndum ber að huga að. Að Alþingi snýr að íhuga með hvaða hætti hægt er að koma samskiptum rannsóknarnefnda og þings í sem markvissastan farveg. Í lögum nr. 68/2011 er kveðið á um að forseti Alþingis skipi rannsóknarnefnd og tryggi henni starfsaðstöðu og aðstoð. Óskum um fresti á lengri rannsóknartíma og aukið fjármagn beinir rannsóknarnefnd því til forseta þingsins. Þeirri fastanefnd þingsins, stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd, sem falið er samkvæmt lögum að fjalla um ályktanir um stofnun rannsóknarnefnda og að fjalla um skýrslur þeirra að rannsókn lokinni hefur því ekki verið haldið upplýstri um framgang mála. Huga mætti að því að breyta þessu til að tryggja nefndinni meiri yfirsýn yfir framvindu verkefna og umfang þeirra. Tryggja þarf að rannsóknarnefnd og þing afmarki rannsóknarefni með sambærilegum hætti. Þá þarf að leggja raunsætt mat á þann tíma og þá fjármuni sem ætlað er að verja til rannsókna af þessu tagi. Einnig þarf Alþingi að huga að því hvort breyta eigi lögum um rannsóknarnefndir til að tryggja þeim sem bornir eru sökum rétt til andmæla.“

Á þetta leyfi ég mér að leggja áherslu á síðustu sekúndubrotunum sem eftir eru af ræðutíma mínum, en að sjálfsögðu mun ég taka frekar til máls síðar í umræðunni.