143. löggjafarþing — 118. fundur,  16. maí 2014.

útlendingar.

249. mál
[10:53]
Horfa

Frsm. meiri hluta allsh.- og menntmn. (Unnur Brá Konráðsdóttir) (S):

Hæstv. forseti. Ég mæli fyrir nefndaráliti allsherjar- og menntamálanefndar um frumvarp til laga um breytingu á lögum um málefni útlendinga. Þetta frumvarp felur í sér tvíþættar breytingar í meginatriðum.

Annars vegar leggjum við hér til að sett verði á fót sjálfstæð kærunefnd útlendingamála sem er ætlað að taka við af innanríkisráðuneytinu sem meginúrskurðaraðili í þessum málaflokki. Hins vegar er um að ræða innleiðingu á tveimur tilskipunum og einni reglugerð Evrópusambandsins, sem fjalla um rétt borgara sambandsins og aðstandenda þeirra til frjálsrar farar og dvalar á yfirráðasvæði aðildarríkjanna og tilskipun um sameiginleg viðmið og skilyrði fyrir brottvísunum ríkisborgara utan EES sem dveljast ólöglega á yfirráðasvæði aðildarríkjanna. Reglugerð Evrópusambandsins varðar einnig Schengen-samstarfið en um er að ræða nýja Dyflinnarreglugerð þar sem kveðið er á um viðmið og fyrirkomulag við að ákvarða hvaða aðildarríki skuli fara með beiðni um veitingu hælis sem lögð er fram í aðildarríki af ríkisborgara þriðja ríkis. Í þessu frumvarpi er jafnframt lagt til að hlutverk Útlendingastofnunar og annarra stjórnvalda sem tengjast þessum málaflokki verði skilgreint betur og ráðherra veitt heimild til að mæla nánar fyrir í reglugerð um fyrirkomulag og verklag við afgreiðslu umsókna um hæli.

Eins og ég sagði varðar meginefnið í þessu frumvarpi það að sett verði á fót sérstök úrskurðarnefnd sem mun heita kærunefnd útlendingamála. Þeirri nefnd er ætlað að taka til meðferðar kærur á niðurstöðum stjórnvalda í málum samkvæmt 30. gr. laga um útlendinga. Það kemur fram í athugasemdum með þessu frumvarpi að endurskoðun ákvarðana Útlendingastofnunar á stjórnsýslustigi hefur verið mjög til umræðu um nokkurt skeið eins og við þekkjum. Innanríkisráðuneytið endurskoðar nú ákvarðanir Útlendingastofnunar og það hefur verið gagnrýnt á þeim forsendum að ráðuneytið geti aldrei talist óháður og óhlutdrægur úrskurðaraðili í þessum málum. Jafnframt hefur verið gagnrýnt nokkuð að þessi mál taka mjög langan tíma, málsmeðferðartíminn er langur, fjöldi hælisumsækjenda hefur aukist mjög mikið á undanförnum árum og því er lagt til í þessu frumvarpi að framkvæmdin á endurskoðun stjórnsýsluákvarðana á grundvelli útlendingalaga verði færð nær því sem tíðkast annars staðar á Norðurlöndum, þ.e. með því að setja á fót sjálfstæða kærunefnd.

Allsherjar- og menntamálanefnd ræddi þetta nokkuð og við fjölluðum almennt um sjálfstæðar kærunefndir; hvað er það hugtak, hvað felur það í sér og er rétt að bæta við einni sjálfstæðri kærunefnd? Sjálfstæðar stjórnsýslunefndir eru ekki í kærusambandi við önnur stjórnvöld. Stjórnsýsla á þessu sviði fer því aðeins fram á einu stjórnsýslustigi. Þetta er dæmi um stjórnsýslu sem fer fram með öllu utan Stjórnarráðs Íslands. Í þessu sambandi verðum við að skoða 14. gr. stjórnarskrárinnar, en þar er mælt fyrir um það að ráðherrar beri ábyrgð á stjórnarframkvæmdum öllum. Hins vegar hefur löggjafinn í nokkrum tilfellum talið rétt að ákvarða með lögum að tiltekin starfsemi skuli vera sjálfstæð og þar með undanskilin yfirstjórn ráðherra sem ella færi með yfirstjórn þessara mála. Þessar valdheimildir helgast af stjórnskipunarvenju og fela í sér frávik frá þeirri meginreglu að ráðherrar fari með yfirstjórn stjórnarmálefna nema hún sé undanskilin í lögum. Þess vegna þarf að fara varlega þegar við tökum ákvarðanir sem þessar.

Nefndin taldi engu að síður rétt að setja á fót slíka nefnd enda væri skipan hennar fallin til þess að gera málsmeðferð og niðurstöður þessara mála vandaðri. Jafnframt er það kostur að þetta treystir jafnræði þeirra sem leita úrlausna og flýtir meðferð mála. Allt þetta samanlagt stuðlar að auknum trúverðugleika.

Skipan nefndarinnar komst nokkuð til umræðu í allsherjar- og menntamálanefnd, þ.e. með hvaða hætti nefndin skyldi skipuð. Það kom fram nokkur gagnrýni á það með hvaða hætti þessu væri stillt upp í frumvarpinu, en það kemur fram að ráðherra skipi nefndarmenn og varamenn án tilnefningar. Það var talið geta leitt til þess að kærunefndin yrði einsleit og hægt yrði að draga sjálfstæði hennar í efa. Nokkrir umsagnaraðilar bentu á mikilvægi þess að óháður og óhlutdrægur aðili úrskurðaði í málum sem þessum og það væri ekki algjörlega tryggt ef skipan nefndarinnar yrði eins og lagt er til í frumvarpinu. Við í meiri hlutanum tökum undir þau sjónarmið með hliðsjón af stjórnsýslulegri stöðu stjórnsýslunefnda gagnvart ráðherra og leggjum til þær breytingar að ráðherra skuli skipa formann nefndarinnar til fimm ára í senn að undangenginni auglýsingu í samræmi við lög um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Við teljum að það sé rétt að formaður nefndarinnar hafi starfið að aðalstarfi og uppfylli starfsgengisskilyrði héraðsdómara. Við teljum jafnframt rétt að við val á formanni nefndarinnar skuli ráðherra skipa þriggja manna nefnd sem meti hæfi umsækjenda og skal hún láta ráðherra í té skriflega og rökstudda umsögn um umsækjendur um starfið. Þar á að taka afstöðu til þess hvaða umsækjandi sé hæfastur til að hljóta starfið en óheimilt verði að skipa umsækjanda sem nefndin hefur ekki talið hæfastan meðal umsækjenda. Við leggjum jafnframt til að aðrir nefndarmenn skuli skipaðir af ráðherra til fimm ára í senn. Annar þeirra skal vera tilnefndur af Mannréttindaskrifstofu Íslands og hafa sérþekkingu á sviði útlendingamála, einkum hvað varðar dvöl og búsetu útlendinga hér á landi, og hinn skal vera tilnefndur af Mannréttindastofnun Háskóla Íslands og hafa sérþekkingu á sviði útlendingamála, einkum hvað varðar málefni flóttamanna og rétt til alþjóðlegrar verndar. Varamenn skulu skipaðir með sama hætti og uppfylla sömu hæfisskilyrði og aðalmenn.

Við fjölluðum jafnframt í nefndinni talsvert um birtingu úrskurða. Í frumvarpinu var ekki vikið að því sérstaklega hvort birta ætti úrskurði kærunefndar útlendingamála. Við í meiri hlutanum bendum á að almennt eru úrskurðir æðri stjórnvalda birtir opinberlega en það þarf auðvitað að gæta að því að hér eru á ferðinni persónulegar upplýsingar og er óheimilt að veita almenningi aðgang að gögnum um einka- eða fjárhagsmálefni einstaklinga sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari nema fyrir liggi samþykki þess sem við á. Þess vegna teljum við rétt að árétta að sú venja hefur skapast að fella brott persónuauðkenni við birtingu stjórnvaldsúrskurða, en að auki getur eftir atvikum þurft að fella brott ýmsar frekari upplýsingar ef koma á að í veg fyrir að hægt sé að þekkja einstaklinginn af birtum úrskurði.

Það er álit nefndarinnar að birting úrskurða sé forsenda þess að styrkja réttaröryggi og fyrirsjáanleika í beitingu regluverksins sem hér á við og stuðli að bættri málsmeðferð í málefnum útlendinga. Við leggjum því til þá breytingu að kærunefnd útlendingamála skuli að jafnaði birta úrskurði sína, eða eftir atvikum úrdrætti úr þeim, sem feli í sér efnislega niðurstöðu með aðgengilegum og skipulegum hætti. Þá skal birta án nafna, kennitalna eða annarra persónugreinanlegra auðkenna. Jafnframt leggjum við til að kærunefndin gefi árlega út skýrslu um störf sín þannig að hægt sé að fylgjast með því hvernig störfum miðar áfram og hvaða helstu breytingar hafa orðið varðandi framkvæmd.

Við fjölluðum talsvert í nefndinni um málsmeðferðina fyrir kærunefndinni. Í 1. gr. frumvarpsins er kveðið á um málsmeðferð fyrir kærunefndinni og þar kemur fram að málsmeðferðin skuli að jafnaði vera skrifleg. Við meðferð frumvarpsins í nefndinni komu fram athugasemdir frá nokkrum umsagnaraðilum um að mikilvægt væri að tryggja að umsækjendur um alþjóðlega vernd ættu rétt á því að tjá sig munnlega um eigin mál ef þeir óskuðu þess og þá ætti munnlegur málflutningur að vera regla. Þetta var talsvert rætt í nefndinni. Við í meiri hlutanum bendum á að hafa verði í huga þann mun sem er á meðferð mála fyrir dómstólum annars vegar og í stjórnsýslunni hins vegar. Í réttarreglum einkamálaréttarfarsins er gert ráð fyrir meginreglunni um munnlegan málflutning þegar stefndi heldur uppi vörnum í héraði, en einnig er gert ráð fyrir munnlegum málflutningi við áfrýjun til Hæstaréttar. Fyrir dómstólum gildir málsforræðisreglan en hún felur í sér að aðilar máls ráða yfir sakarefni máls með óverulegum afskiptum dómara. Þannig hafa aðilarnir rétt til að ráðstafa sakarefni málsins og haga sinni málsmeðferð með einhliða yfirlýsingum sínum eða gjörðum. Þessi regla gildir ekki í stjórnsýslunni en stjórnvöld eru bundin af málsmeðferðarreglum stjórnsýslulaga og eftir atvikum sérlaga. Á stjórnvöldunum hvílir sérstök skylda til að sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin, samanber 10. gr. stjórnsýslulaga. Þar af leiðandi eru stjórnvöld ekki bundin við þær kröfur eða þau gögn sem aðili málsins leggur fram. Þetta er grundvallarmunur. Það kemur fram í athugasemdum við 10. gr. stjórnsýslulaganna að í rannsóknarreglunni felist sú skylda stjórnvalds að sjá til þess, að eigin frumkvæði, að málsatvik stjórnsýslumáls séu nægilega upplýst áður en ákvörðun er tekin. Meiri hlutinn telur því einsýnt að málsmeðferðarreglur stjórnsýslulaga leggi ríkar skyldur á herðar stjórnvalda sem eiga að tryggja réttaröryggi einstaklinga í samskiptum þeirra við stjórnvöld. Við bendum á að rétt sé að hafa í huga þá meginreglu að meðferð kærumála skal vera vandaðri en meðferð máls hjá lægra settu stjórnvaldi.

Það er rétt að taka fram að það er meginregla í íslenskri stjórnsýslu að meðferð mála, hvort heldur á lægra eða æðra stjórnsýslustigi, er skrifleg. Stjórnvöld þurfa sérstaklega að gæta þess að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin. Við bendum á að við endurskoðun ákvörðunar Útlendingastofnunar sem kærð er til kærunefndar eiga allar upplýsingar að liggja fyrir í gögnum málsins og það verður hlutverk kærunefndarinnar að endurskoða hina kærðu ákvörðun með hliðsjón af gögnum málsins, málsatvikum og þeim reglum sem gilda á viðkomandi sviði. Það er því okkar mat að það sé eðlilegt að viðhafa sama fyrirkomulag í kærumálum er tengjast útlendingalögum og tíðkast við meðferð annarra stjórnsýslukæra í stjórnsýslunni, meginregluna um skriflega málsmeðferð. Við teljum að munnleg málsmeðferð væri ekki til þess fallin að hraða málsmeðferð og jafnframt yrði hún kostnaðarsöm.

Það verður líka að hafa í huga að með nýrri kærunefnd er ekki verið að leggja til dómstig í þessum málaflokki heldur nýja kæruleið þar sem kærunefnd hefur sömu valdheimildir og ráðherra hefur nú til að úrskurða í málum. Það er því rökrétt að meginreglur stjórnsýslunnar gildi um meðferð mála fyrir nefndinni en ekki meginreglur einkamálaréttarfars. Við bendum því á að samkvæmt ákvæðinu er tryggður réttur umsækjanda um hæli til að koma fyrir kærunefndina og tjá sig um efni máls eða einstök atriði þess eftir atvikum. Rétturinn er til staðar í öðrum málum þar sem kærunefndin telur ríka ástæðu til þannig að það er kærunefndarinnar sjálfrar að meta hvort ástæða sé til að fá fram munnlega skýrslu.

Það er grundvallarmunur á munnlegum málflutningi og þeim rétti kæranda að eiga kost á að koma fyrir kærunefndina til að koma á framfæri upplýsingum um mál sitt munnlega. Við teljum það einfaldlega tryggt með þeim hætti sem við leggjum til að frumvarpið verði samþykkt hér, enda teljum við óvíst að það mundi þjóna hagsmunum umsækjanda að þurfa að endurtaka oft framburð sinn um ástæðu umsóknar sinnar enda iðulega mjög átakanlegt fyrir umsækjendur að rifja upp erfiða atburði eða aðstæður sem þeir eru að flýja. Við bendum jafnframt á að samkvæmt 2. mgr. 30. gr. stjórnsýslulaga er heimilt að ákveða að kærumál skuli flutt munnlega ef það þykir sérstaklega vandasamt og ætla megi að það upplýsist betur með þeim hætti. Möguleikinn er til staðar og það er mat kærunefndarinnar hverju sinni.

Það er jafnframt tekið fram í 1. gr. frumvarpsins að ráðherra setji reglur um starfshætti nefndarinnar og kveði í þeim reglum á um málsmeðferðina fyrir nefndinni. Það kom fram nokkur gagnrýni á þessa málsmeðferð, þ.e. að ráðherra væri falin of víðtæk heimild vegna þess að hér væri um að ræða sjálfstæða kærunefnd. Við tökum undir þau sjónarmið og leggjum til breytingu á því sem fram kemur í breytingartillögu okkar á þskj. 822.

Í 11. gr. frumvarpsins var gert ráð fyrir því að breytt yrði 32. gr. laganna þar sem fjallað er um það hvenær ákvörðun í málum um hæli eða vernd gegn ofsóknum geti komið til framkvæmda. Tilgangurinn er að tryggja skjótvirkari framkvæmd ákvarðana þegar svo háttar til að hælisumsókn sé bersýnilega tilhæfulaus. Í frumvarpinu var lagt til að ef útlendingur hygðist óska eftir frestun réttaráhrifa í slíkum málum skyldi það gert innan ákveðins tímafrests, sex klukkutíma. Það kom fram nokkur gagnrýni á þetta tímamark og að fresturinn væri of stuttur þar sem beiðni um frestun réttaráhrifa hefði í för með sér töluverða vinnu fyrir kæranda og talsmann hans. Við ræddum þetta nokkuð og er það mat okkar í meiri hlutanum að nauðsynlegt sé fyrir lagaumhverfið að veita öfluga stoð fyrir flýtimeðferð þeirra umsókna sem eru bersýnilega tilhæfulausar. Við teljum engu að síður að sex klukkutímar séu afskaplega stuttur frestur og leggjum því til þá breytingu að tímafresturinn verði 24 klukkustundir.

Í nefndinni var rætt talsvert um réttindi barna. Í meðförum nefndarinnar komu fram þau sjónarmið að það væri mikilvægt að grunngildi samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins væru áréttuð sérstaklega sem grundvöllur ákvarðana og málsmeðferðar í öllum málum sem lögin ná til þar sem hann hefði ekki verið leiddur í lög hér á landi. Nefndin tekur undir þessi sjónarmið og við leggjum til breytingu sem þar að lýtur.

Jafnframt teljum við rétt að taka fram að það verður að vera ljóst í hverju tilviki fyrir sig að líta til þess hvort einstaklingur eigi barn eða börn hér á landi og öll tengsl hans og Íslands verði vegin saman við ástæðu brottvísunar og hversu knýjandi hún sé.

Í nefndinni var fjallað talsvert um örugg upprunaríki. Í 20. gr. frumvarpsins er lagt til að Útlendingastofnun verði veitt heimild til að styðjast við lista um svokölluð örugg þriðju ríki við afgreiðslu hælisumsókna sem eru bersýnilega tilhæfulausar, en það tíðkast víða í nágrannaríkjum Íslands, t.d. í Noregi og Danmörku. Gert er ráð fyrir því að Útlendingastofnun haldi utan um slíkan lista með skipulögðum og reglubundnum hætti og að hann sé uppfærður reglulega. Við í meiri hlutanum bendum á að með öruggu upprunaríki er átt við ríki þar sem einstaklingar eiga almennt ekki á hættu að vera ofsóttir eða verða fyrir alvarlegum mannréttindabrotum. Við mat á þessu á ávallt að líta til uppfærðra og nýjustu upplýsinga um stöðu í heimalandinu sem og einstaklingsbundinna aðstæðna. Megintilgangur ákvæðisins um örugg upprunaríki er að veita stjórnvöldum styrka stoð fyrir ákveðnu verklagi í málum þar sem umsóknir um hæli eru lagðar fram af einstaklingum sem koma frá ríkjum sem almennt eru álitin örugg. Slíkar umsóknir teljast iðulega tilhæfulausar og er það mat meiri hlutans að það sé brýnt að þær séu afgreiddar með skjótari hætti en ella, enda þjónar það hagsmunum umsækjandans best að málsmeðferðin sé stutt.

Við leggjum áherslu á að með þessu er ekki lögð til fortakslaus beiting landalista sem sé ætlað að draga úr réttaröryggi þeirra einstaklinga sem í hlut eiga. Við bendum á að ákvæðið mun ekki leysa stjórnvöld undan einstaklingsbundnu mati á því hvort umsækjandi sé flóttamaður í skilningi 44. gr. útlendingalaga eða veita undanþágu frá meginreglunni um bann við að vísa einstaklingum brott eða endursenda þangað sem líf fólks og/eða frelsi kann að vera í hættu.

Við leggjum til orðalagsbreytingu á þessu ákvæði í frumvarpinu þannig að það endurspegli með skýrari hætti að með öruggu upprunaríki sé átt við ríki sem eru almennt álitin örugg upprunaríki. Einnig leggjum við í meiri hlutanum til þá breytingu að listinn verði uppfærður reglulega og birtur á vef Útlendingastofnunar.

Eins og ég sagði fyrr í ræðu minni erum við að innleiða alþjóðlegar skuldbindingar. Það miðar að því að innleiða tilskipun 2004/38/EB að fullu og koma til móts við athugasemdir Eftirlitsstofnunar EFTA um að Ísland hafi ekki innleitt tilskipunina með fullnægjandi hætti. Við meðferð nefndarinnar komu fram þær athugasemdir frá Eftirlitsstofnun EFTA að í ljósi réttinda atvinnuleitenda væri rétt að fella þetta skilyrði brott enda geti félagsleg aðstoð verið af ýmsum toga og erfiðleikum bundið að meta hvað sé ósanngjörn byrði. Hér erum við að tala um 2. mgr. d-liðar 15. gr. frumvarpsins. Við tökum undir þessar athugasemdir og gerum breytingartillögu við þetta ákvæði.

Varðandi tilskipun 2008/115/EB er Ísland eina ríkið sem ekki hefur innleitt þessa tilskipun en hún öðlaðist gildi 24. desember 2010. Það kemur fram í athugasemdum við frumvarpið að innleiðing þessara tveggja tilskipana sé aðkallandi og að henni verði ekki frestað frekar. Við tökum undir það og vonumst til þess að þingið samþykki þetta frumvarp að þessu leyti.

Við fjölluðum talsvert um dvalarleyfi á grundvelli mannúðarástæðna. Við fengum þær upplýsingar að á undanförnum árum hafa nokkrir hælisleitendur, sem ekki hafa verið taldir flóttamenn, fengið slíkt leyfi útgefið. Hér erum við að fjalla um 4. mgr. 12. gr. f í útlendingalögunum þar sem kveðið er á um að veita megi útlendingi dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða ef hann hefur dvalist á grundvelli bráðabirgðadvalarleyfis samkvæmt 12. gr. g í tvö ár hið minnsta.

Í þessari framkvæmd hefur falist mismunun þar sem einungis hælisleitendur sem hafa fengið útgefið bráðabirgðadvalarleyfi á grundvelli 12. gr. g geta fengið dvalarleyfi á grundvelli 12. gr. f eftir langa málsmeðferð í kerfinu. Það er talið að í þessu geti falist ósanngjörn krafa til ákveðins hóps hælisleitenda, en hælisleitendur hafa yfirleitt einungis fengið bráðabirgðadvalarleyfi til að geta stundað atvinnu hér á landi. Þetta leiðir til þess að nú er komin upp sú staða að ákveðinn hluti hælisleitenda getur fengið mannúðarleyfi sem byggist á því að málsmeðferðartími hafi verið of langur en aðrir ekki. Það er því mat okkar í meiri hlutanum að langur málsmeðferðartími geti haft skaðleg áhrif á andlegt sem og líkamlegt ástand hælisleitenda og sérstaklega verði að huga að barnafjölskyldum í þessari stöðu.

Því teljum við rétt að bregðast stöðunni með því að breyta þessum skilyrðum í löggjöfinni þannig að hin nýja regla nái til þeirra beiðna um hæli sem nú þegar eru til meðferðar hjá innanríkisráðuneytinu. Við bendum á að í framkvæmd hefur tíðkast að beita ívilnandi lagabreytingum afturvirkt og leggur nefndin til að litið verði til þess í þessu tilfelli á grundvelli sanngirnissjónarmiða, enda felur það ákvæði sem hér er vísað til í sér ákveðna mismunun. Við leggjum því til að 12. gr. f laganna verði breytt til samræmis við þetta. Það er talið að þetta gæti tekið til 20–25 einstaklinga sem nú þegar eru í kerfinu.

Að lokum leggjum við til að gildistökunni varðandi nýju kærunefndina verði breytt á þann veg að hún taki til starfa 1. janúar 2015. Í meðförum nefndarinnar kom fram að það er talið rétt að það þurfi nokkra mánuði til að undirbúa kærunefndina en samkvæmt þessu ákvæði til bráðabirgða getur undirbúningur að stofnun kærunefndarinnar hafist um leið og frumvarpið verður að lögum þó að gildistakan á ferlinu verði ekki fyrr en 1. janúar 2015.

Að lokum þakka ég fyrir mjög gott samstarf í nefndinni. Þó að hér liggi fyrir álit frá minni hlutanum erum við sammála um mjög margt og ég geri ráð fyrir að framsögumaður minni hluta fari yfir það hvar okkur greinir á. En ég tel, og tel að við séum öll sammála um það, að þetta frumvarp sé mjög til bóta og það sé gríðarlega mikilvægt að innleiða tilskipanirnar. Einnig verður til bóta að kærunefndin taki til starfa á grundvelli málsmeðferðarreglnanna. Við höfum gert talsverðar breytingar á þeim ákvæðum í frumvarpinu.

Að lokum er rétt að taka fram að það þarf að fara yfir með hvaða hætti fjárveitingar koma til og ég vísa til álits fjármálaráðuneytisins um frumvarpið. Kostnaður Útlendingastofnunar við 24 tíma regluna verður nokkur þannig að það þarf að líta til þess þegar þetta fer allt saman í framkvæmd.

Undir þetta nefndarálit skrifa sú sem hér stendur, Páll Valur Björnsson, Líneik Anna Sævarsdóttir, Jóhanna María Sigmundsdóttir og Vilhjálmur Árnason.