Seðlabanki Íslands.
Virðulegi forseti. Ég mæli fyrir nefndaráliti meiri hluta efnahags- og viðskiptanefndar um frumvarp til laga um breytingu á lögum um Seðlabanka Íslands. Markmið frumvarpsins er að færa fjárhagsleg samskipti ríkissjóðs og Seðlabanka í fastmótaðra form en nú er og treysta um leið fjárhagslegt sjálfstæði bankans. Sett er fram breytt regla um ráðstöfun hagnaðar af rekstri bankans.
Nefndarálit meiri hlutans ásamt breytingartillögu er að finna á þskj. 687 og vísa ég til þess þar sem ég mun ekki fara yfir það frá orði til orðs heldur rekja helstu efnisatriði.
Málið var lagt fram 17. nóvember og var rætt á Alþingi 19. nóvember. Efnahags- og viðskiptanefnd fékk málið til umfjöllunar og fjallaði um það á tveimur fundum. Á fund nefndarinnar komu fulltrúar frá fjármála- og efnahagsráðuneytinu, Seðlabankanum, endurskoðandi Seðlabankans, Ríkisendurskoðun og ríkisreikningsnefnd. Ég vil fyrir hönd nefndarinnar þakka gestum fyrir þeirra framlag.
Frumvarpið var áður lagt fram á síðasta löggjafarþingi en varð ekki útrætt. Það er nú endurflutt með nokkrum breytingum, en undirbúningur frumvarpsins hefur frá upphafi verið á hendi vinnuhóps sem fjármálaráðuneyti og Seðlabanki Íslands komu á fót í ársbyrjun 2012.
Í gildandi lögum um Seðlabanka Íslands er gert ráð fyrir að árlegur hagnaður greiðist í ríkissjóð en eiginfjárstaða bankans hefur þó áhrif á það hversu hátt hlutfall hagnaðarins skuli greitt. Núgildandi regla um ráðstöfun hagnaðar Seðlabankans getur leitt til ráðstöfunar á hagnaði til ríkissjóðs þrátt fyrir að eiginfjárstaða Seðlabankans sé ófullnægjandi og jafnvel þegar hún er neikvæð. Núgildandi regla getur einnig leitt til þess að eiginfjárstaða bankans yrði sterkari en þörf er á.
Í frumvarpinu eru lagðar til breytingar á 34. gr. laganna sem miða að því að Seðlabanki Íslands búi yfir fjárhagslegum styrk til að gegna lögbundnu hlutverki sínu. Í fyrsta lagi er lagt til að Seðlabankinn setji sér árlega markmið um eigið fé á grundvelli tiltekinna viðmiða sem ætlað er að taka mið af kostnaði af rekstri bankans og þeirri áhættu og óvissu sem hann stendur frammi fyrir á hverjum tíma. Í öðru lagi er lagt til að árlegur hagnaður Seðlabankans, að teknu tilliti til óinnleystra reiknaðra tekna og gjalda, skuli renna í ríkissjóð. Seðlabankanum verði því heimilt að halda sérstaka reikninga meðal eiginfjárreikninga sem ætlað er að halda utan um gangvirðisbreytingar vegna gengis krónunnar og verðbreytingar á eignum og skuldum. Gert er ráð fyrir að ákvörðun Seðlabankans um ráðstöfun hagnaðar verði tengd eiginfjármarkmiðum bankans, þannig að ef eigið fé bankans er undir markmiði hans verði hagnaðinum ráðstafað til að byggja upp eigið fé, að fenginni umsögn ráðherra. Í þriðja lagi er lagt til að ríkissjóður skuldbindi sig, á grundvelli heimildar í fjárlögum, til að leggja Seðlabankanum til eigið fé í formi markaðshæfra eigna ef bankinn kallar eftir auknu eigin fé til að uppfylla lágmarkseiginfjárþörf. Í frumvarpinu er gert ráð fyrir að heildarfjárhæð innkallanlegs eigin fjár nemi 52 milljörðum kr. Að lokum er lagt til að ákvörðun um eiginfjármarkmið og ráðstöfun hagnaðar hljóti staðfestingu bankaráðs Seðlabankans. Áhrif frumvarpsins hafa verið metin svo að svigrúm skapist til að lækka stofnfé ríkissjóðs í bankanum um allt að 26 milljarða kr.
Í athugasemdum við frumvarpið kemur fram að fjárhagslegt sjálfstæði seðlabanka feli einkum í sér þrennt; að seðlabanki hafi sjálfstæðan rekstur og þurfi ekki að reiða sig á opinber framlög með sama hætti og aðrar ríkisstofnanir, að bankinn hafi fjárhagslegan styrk til að hrinda í framkvæmd aðgerðum sem ráðast þarf í og loks að stofnanaumgjörðin er lúti að fjárhagslegum samskiptum seðlabanka og ríkissjóðs stuðli að því að æskilegum fjárhagslegum styrk seðlabanka sé viðhaldið. Útfærsla frumvarpsins byggist m.a. á skýrslum utanaðkomandi sérfræðinga, auk þess sem litið var til löggjafar í Danmörku og Finnlandi.
Í athugasemdum við frumvarpið kemur einnig fram að í hagfræðinni hafi ekki reynst einfalt að sýna fram á að fjárhagsleg staða seðlabanka hafi áhrif á getu þeirra til að ná þeim markmiðum sem þeim eru sett. Þannig er eiginfjárhlutfall seðlabanka Kanada undir 1% og hjá seðlabanka Ísraels eru skuldir hærri en eignir og eigið fé seðlabanka Ísraels er því neikvætt. Ólíkt öðrum fyrirtækjum hafa seðlabankar vald til að skapa peninga til að fjármagna rekstur sinn og aðgerðir. Tæknilega séð er lágt eða neikvætt eigið fé því ekki ógn við sjálfstæði seðlabanka þegar á reynir.
Þá kemur einnig fram í athugasemdum frumvarpsins að í árslok 2013 var eigið fé Seðlabanka Íslands 90 milljarðar kr. og hlutfall eigin fjár af heildareignum var 9%.
Í ljósi þess að ekki er hægt að sýna fram á að tiltekið eigið fé sé forsenda þess að seðlabankar nái markmiðum sínum vaknar sú spurning hvort það sé æskilegt að ríkissjóður sé skuldsettur til þess að fjármagna stofnfé sem er Seðlabankanum í raun ekki nauðsynlegt.
Í athugasemdum frumvarpsins kemur fram að óvaxtaberandi skuldir, þ.e. seðlar í umferð og eigið fé Seðlabankans, nema samtals um 137 milljörðum. Það samsvarar tæplega 14% af efnahagsreikningi bankans. Á móti óvaxtaberandi skuldum standa vaxtaberandi eignir sem skila Seðlabankanum tekjum. Þessar vaxtatekjur ættu undir venjulegum kringumstæðum að geta staðið undir eðlilegum rekstri bankans. Miðað við 5% vexti fengi Seðlabankinn 7 milljarða í vexti af þessu eignasafni sem er vel umfram útgjöld bankans af reglulegri starfsemi. Heildarlaunakostnaður Seðlabankans og útgjöld önnur en fjármagnstekjur, fjármagnsgjöld og gengismunur, voru samkvæmt ársreikningi 2013 undir 4 milljörðum kr.
Í athugasemdum við frumvarpið er vikið að neikvæðum vaxtamun Seðlabanka í viðskiptum við fjármálastofnanir, sem er áhyggjuefni. Einnig kemur fram að tekjur af Eignarhaldsfélagi Seðlabanka hafi verið notaðar til að mæta því tapi, en að mati framsögumanns er ekki verjandi að nota tekjur af eignarhaldsfélaginu með þeim hætti, þær eignir séu í raun eignir ríkissjóðs, til komnar vegna björgunar gamla bankakerfisins en sá björgunarleiðangur olli ríkissjóði þungum búsifjum. Það er alls ekki sjálfgefið að Seðlabankinn ráðstafi hagnaði af eignasafninu til nýju bankanna í formi vaxta á lausafé. Þvert á móti ætti að halda því eignasafni aðskildu frá lánastarfsemi Seðlabankans.
Framsögumaður hefur ítrekað þau sjónarmið að Seðlabankanum sé ekkert að vanbúnaði að beita vaxtalausri bindiskyldu eins og flestir aðrir seðlabankar gera til að draga úr neikvæðum vaxtamun sínum. Ég tel ástæðu til að nefna þetta hér vegna þess að við erum að ræða fjárhagslegt sjálfstæði og trúverðugleika Seðlabankans, en viðvarandi taprekstur hans af þessum viðskiptum við bankana er til þess fallinn að grafa bæði undan sjálfstæði og trúverðugleika hans, auk þess sem tap af rekstri Seðlabanka bitnar í reynd á ríkissjóði.
Meiri hlutinn er þeirrar skoðunar að fjárhagslegu sjálfstæði Seðlabankans sé ekki hætta búin þótt frumvarpið verði að lögum. Tillögur frumvarpsins um aðferðafræði við ákvörðun á arðgreiðslu eru að mati meiri hlutans framför frá núverandi fyrirkomulagi. Frumvarpið miði auk þess að því að draga úr óþörfum vaxtakostnaði ríkissjóðs. Tillaga frumvarpsins um innkallanlegt eigið fé skapar svigrúm til að hafa stofnfé ríkissjóðs í Seðlabankanum lægra en ella og draga þannig úr óþörfum vaxtakostnaði ríkissjóðs.
Fram kom fyrir nefndinni að frumvarpið væri unnið í nánu samstarfi ráðuneytisins og Seðlabankans og að ekki væri ágreiningur um efni þess. Þá kom fram við meðferð málsins að það hefði verið kynnt fyrir Alþjóðagjaldeyrissjóðnum, sem væri meðvitaður um stöðu mála, og að samráð hefði verið haft við ríkisreikningsnefnd.
Áhrif frumvarpsins munu koma fram í 26 milljarða kr. lækkun á skuldabréfi sem ríkissjóður gaf út til að styrkja eigið fé bankans í kjölfar veðtapa sem bankinn varð fyrir við fall fjármálafyrirtækja árið 2008. Samkvæmt mati skrifstofu opinberra fjármála í fjármála- og efnahagsráðuneytinu dregur með því úr vaxtakostnaði um 1,3 milljarða kr. og skuldsetning ríkissjóðs lækkar um 26 milljarða kr. Af hálfu ríkisreikningsnefndar var upplýst að tekjufærsla í bókhaldi ríkisins upp á 20,9 milljarða væri eðlileg ráðstöfun enda bæri að líta á fjárlög sem fjárhagsáætlun en raunveruleg útkoma kæmi hins vegar fram í ríkisreikningi.
Eftir framlagningu frumvarpsins kom fram ábending frá endurskoðendum Seðlabankans um að óheppilegt væri að nota hugtakið „gangvirðisreikningur“ í 2. gr. frumvarpsins enda hefði það hugtak aðra merkingu í lögum um ársreikninga. Að höfðu samráði við Seðlabankann leggur meiri hlutinn til nýtt orðalag, að við reikningsskil Seðlabankans verði heimilt að halda sérstaka reikninga meðal eiginfjárreikninga sem taka til óinnleystra tekna og gjalda. Í tillögunni felst ekki efnisbreyting á 2. gr. heldur aðeins breyting á orðalagi.
Virðulegi forseti. Meiri hlutinn leggur til að frumvarpið verði samþykkt með þeirri breytingu sem fram kemur á þskj. 687.
Undir álitið skrifa Frosti Sigurjónsson, formaður og framsögumaður, Pétur H. Blöndal, Willum Þór Þórsson, Líneik Anna Sævarsdóttir, Unnur Brá Konráðsdóttir og Vilhjálmur Bjarnason.
