staða Alþingis, yfirlýsing forseta og umræða um hana, skv. 61. gr. þingskapa.
Herra forseti. Það varð niðurstaða á fundi mínum sem forseti Alþingis með formönnum þingflokka í morgun að við mundum að loknum óundirbúnum fyrirspurnum til ráðherra á þessum fundi víkja til hliðar hefðbundnum verkefnum þessa vikudags, almennum fyrirspurnum þingmanna, og forseti mundi á grundvelli 61. gr. þingskapa flytja yfirlýsingu um hvernig þau mál horfa við Alþingi sem til umræðu hafa verið undanfarna daga eftir bréf hæstv. utanríkisráðherra til formennskulands Evrópusambandsins frá síðastliðnum fimmtudegi. Á eftir yfirlýsingu minni munu fara fram umræður þar sem allir flokkar eiga aðild. Enginn má efast um hvar í flokki ég stend, en ég mun í máli mínu tala sem þingforseti og deili ekki ræðutíma með öðrum.
Öll þekkjum við aðdraganda þessa máls, allt frá því að Alþingi samþykkti þingsályktun hinn 16. júlí 2009 um aðildarumsókn að Evrópusambandinu. Í framhaldi af því lagði utanríkisráðherra fyrir hönd íslenskra stjórnvalda inn umsókn um aðild að sambandinu. Framkvæmdin var sem sagt í höndum utanríkisráðherrans en með samþykki og pólitískum stuðningi meiri hluta þingsins eins og hann var þá skipaður. Í ályktuninni er um verklag vísað til ítarlegs álits meiri hluta utanríkismálanefndar, en þar var allnákvæmur vegvísir um það hvernig að umsókninni skyldi staðið. Fyrir liggur að snemma árs 2013 ákvað ríkisstjórnin að gera hlé á viðræðunum, a.m.k. fram yfir kosningar. Þegar ný ríkisstjórn var síðan mynduð eftir kosningar 2013 var ljóst, m.a. af stefnuyfirlýsingu hennar, að nýju stjórnarflokkarnir stefndu ekki að því að halda viðræðum við Evrópusambandið áfram. Það kom skýrt fram í opinberri umræðu sem og í því að verkferli sem stofnað hafði verið til var leyst upp og samninganefndir leystar frá störfum.
Á síðasta löggjafarþingi flutti ríkisstjórnin tillögu til þingsályktunar um að aðildarviðræðum yrði slitið en hún varð ekki útrædd. Í þessu samhengi er bréf það sem hæstv. utanríkisráðherra skrifaði framkvæmdastjórninni síðastliðinn fimmtudag þar sem ríkisstjórnin ítrekar áform sín og fer þess þar að auki á leit að ekki verði af hálfu ESB litið á Ísland sem umsóknarríki. Spurningin sem við stöndum frammi fyrir er sem sagt þessi: Var með bréfi utanríkisráðherra á einhvern lögformlegan hátt gengið á rétt Alþingis og alþingismanna? Var með öðrum orðum vegið að stöðu Alþingis?
Mitt svar við þeirri spurningu er að svo sé ekki og ég vil rökstyðja það svar mitt í nokkrum orðum. Alþingi er í senn löggjafarsamkoma og samkoma fulltrúa sem kosnir hafa verið í lýðræðislegum kosningum. Í þessu felst jafnframt að þingið getur lýst stefnu sinni eða ákvörðunum um einstök mál án þess að grípa til lagasetningar. Eins og bent hefur verið á af fræðimönnum, t.d. Björgu Thorarensen prófessor, hafa ályktanir þingsins ekki lagagildi og eru því ekki lagalega bindandi. Það er þó ekki einvörðungu þannig að fræðimenn túlki þetta með þessum hætti. Aðalatriði og meginröksemdin er að það að ljá þingsályktun lagalega bindandi gildi getur ekki samræmst sjálfu valdgreiningarákvæði 3. gr. stjórnarskrárinnar, löggjafarvaldi, dómsvaldi og framkvæmdarvaldi. Með því að ljá þingsályktunum lagagildi væri í rauninni verið að víkja frá því skipulagi sem við búum við, að Alþingi lýsi vilja sínum með ályktun eða setji lög um mikilvæg málefni. Um þetta snýst þetta mál.
Þýðing þingsályktana Alþingis í starfsemi Alþingis er hins vegar óumdeild en bindur ekki stjórnvald umfram það sem leiðir af þingræðisvenjunni. Þær hafa til dæmis í ýmsum tilvikum mikið pólitískt gildi og er þingsályktunin frá árinu 2009 um aðildarumsókn að ESB skýrt dæmi um það. Síst geri ég lítið úr því. Ég fól skrifstofu Alþingis síðsumars 2013 að vinna sjálfstæða lögfræðilega samantekt um gildi þingsályktana. Hún var unnin í framhaldi af greinargerð sem utanríkisráðuneytið lét utanríkismálanefnd í té að ósk hennar. Þar er fjallað um það þegar ný ríkisstjórn telur sig ekki bundna af ályktunum fyrra þings og þegar svo ber undir hvort ríkisstjórninni beri að eiga frumkvæði að því að tilkynna Alþingi um nýja eða breytta afstöðu til ályktunarinnar.
Í samantektinni eru raktir helstu málavextir og hún takmörkuð við ályktanir sem ekki byggjast á sérstakri heimild í lögum eða stjórnarskrá. Fjallað er sérstaklega um skyldu ráðherra til að upplýsa um breytta afstöðu til ályktana Alþingis og farið yfir umfjöllun álitsgerðarinnar um danskan rétt. Til frekari skýringar er enn fremur gerð grein fyrir umfjöllun fræðimanna um norskan rétt og komist að þeirri niðurstöðu að þingsályktun Alþingis byggist á stjórnskipulegum grundvelli og enn fremur að ályktunum þingsins sé almennt fylgt og þær hafi þannig þýðingu fyrir ríkisstjórnina sem ber að upplýsa Alþingi um nýja eða breytta afstöðu hennar til málsins.
Eins og lýst er í samantektinni voru gerðar breytingar á þingsköpum Alþingis með lögum nr. 84/2011, um skyldu forsætisráðherra til þess að leggja fram skýrslu um framkvæmd þingsályktana, samanber nú 8. mgr. 45. gr. gildandi þingskapa, og hefur þeirri reglu verið fylgt. Markmið ákvæðisins var að styrkja stöðu þingsins og tryggja betur framkvæmd ályktana þess.
Af stöðu Alþingis sem æðsta handhafa ríkisvalds og þingræðisvenjunni leiðir að þingið getur beint ályktunum sínum til handhafa framkvæmdarvalds um einstök málefni stjórnsýslunnar og um það eru ótal mörg dæmi. Hins vegar þekkjast fá dæmi um að þingsályktanir séu beinlínis numdar úr gildi. Upp í hugann kemur þó dæmið um hvalveiðar. Ákveðið var á sínum tíma með þingsályktun að banna hvalveiðar árið 1983. Löngu síðar, árið 1999, var hins vegar samþykkt önnur ályktun sem heimilaði þessar veiðar og þar var beinlínis kveðið á um að ályktunin frá árinu 1983 stæði ekki í vegi fyrir því. Hvalveiðar hófust þó ekki á ný fyrr en sjávarútvegsráðherra gaf út reglugerð 2006 um hvalveiðar, sjö árum eftir samþykkt þingsályktunartillögunnar.
Hvað ályktunina frá 2009 um ESB áhrærir er ljóst að vikið hefur verið frá henni í þremur tilvikum, í ársbyrjun 2013 með því að gert var hlé á viðræðunum, sumarið 2013 voru viðræðurnar stöðvaðar formlega og samninganefndirnar leystar frá störfum um haustið og loks hefur með bréfi utanríkisráðherra nú sú afstaða ríkisstjórnarinnar verið áréttuð að aðildarviðræður við ESB verði ekki teknar upp að nýju og að ekki beri að líta lengur á Ísland sem umsóknarríki. Það er jafnframt ljóst að ályktun Alþingis hefur ekki verið breytt eða hún afturkölluð.
Meðal annars vegna pólitísks mikilvægis ESB-málsins taldi ég árið 2013 nauðsynlegt að lögð væri fram þingsályktunartillaga um slit ef ætlunin væri að fara þá leið að hætta við aðildarumsóknina. Um þetta voru ekki allir sammála mér, en það var hins vegar gert eins og allir vita. Það er reginmunur á þeirri tillögu og því bréfi sem hæstv. utanríkisráðherra hefur sent forsvarsmönnum ESB, en þar segir:
„Ríkisstjórn Íslands hefur engin áform um að hefja aðildarviðræður að nýju. Enn fremur yfirtekur þessi nýja stefna hvers kyns skuldbindingar af hálfu fyrri ríkisstjórnar í tengslum við aðildarviðræður. Í ljósi framangreinds er það bjargföst afstaða ríkisstjórnarinnar að ekki skuli líta á Ísland sem umsóknarríki ESB og lítur hún svo á að rétt sé að ESB lagi verklag sitt að þessu.“
Augljóst er að á þessu tvennu er munur, tillögunni frá því í fyrra um afturköllun aðildarumsóknar og bréfinu nú. Á þetta hafa aðrir bent auk mín og hefur þannig í umræðunni meðal annars verið vísað til þess að líta beri á bréf utanríkisráðherra sem diplómatíska aðferð til að láta aðildarviðræðurnar enda án þess að umsóknin sé dregin formlega til baka. Einnig segir Ragnhildur Helgadóttir, prófessor við Háskólann í Reykjavík, að um sé að ræða pólitíska yfirlýsingu sem hafi klárlega mikið gildi en breyti ekki hinni lagalegu stöðu frá því sem komið var.
Í mínum huga er meginatriðið það að með þingsályktun Alþingis í júlí 2009 fór af stað það mál sem hér er til umfjöllunar. Það studdist við pólitískan vilja þáverandi stjórnarmeirihluta. Sá ráðherra sem nú fer með utanríkismál hefur á grundvelli þess stjórnarmeirihluta sem nú er gripið til þeirrar ráðstöfunar að tilkynna ESB um vilja þeirrar ríkisstjórnar, sem nú situr, til málsins. Þrátt fyrir þetta er ljóst að ályktun Alþingis hefur hvorki verið breytt né hún afturkölluð. Það er síðan í valdi Alþingis að ákveða um framhaldið ef það svo kýs.
