144. löggjafarþing — 84. fundur,  24. mars 2015.

alþjóðleg þróunarsamvinna Íslands o.fl.

579. mál
[18:15]
Horfa

Árni Páll Árnason (Sf):

Virðulegi forseti. Ég vil fara hér nokkrum orðum um frumvarp til laga um breytingu á lögum um alþjóðaþróunarsamvinnu Íslands.

Fyrst vil ég rifja það upp að með lögum um alþjóðlega þróunarsamvinnu Íslands árið 2008 var stigið mjög merkilegt skref í því að marka almennan ramma um þróunarsamvinnuna. Starfsemi Þróunarsamvinnustofnunar hafði fram að þeim tíma verið að mörgu leyti ólögfest og utan við almenna umgjörð stjórnfestu. Stofnunin hafði til dæmis lotið öðrum reglum í starfsmannamálum en ríkisstofnanir að öðru leyti og umgjörðin utan um jafnt stefnumörkun hennar sem og eftirlit með starfsemi hennar var ekki mjög þróuð að öðru leyti en því að yfir stofnuninni var þingkjörin stjórn sem fór með hvort tveggja í senn, stjórnunarvaldið og eftirlitið. Það var því augljóst að gera þyrfti breytingar á því.

Hugmyndin með lögunum frá 2008 var að skapa skýran ramma um hina pólitísku stefnumörkun um verkefni á sviði þróunarsamvinnu í ljósi þeirrar miklu áherslu sem þáverandi ríkisstjórn og sú sem á eftir kom lögðu á málaflokkinn um þróunarstefnu, þ.e. verið var að byggja upp hugmyndina um að þetta yrði grundvallarþáttur í íslenskri utanríkisstefnu til langframa og þá þyrfti sterkari og skýrari umgjörð. Pólitíska stefnumörkunin yrði að vera skýr. Það þyrfti að vera þannig að ráðherra gæti komið að stefnumörkun í þróunarsamvinnu. Það þyrfti líka að vera tryggt að Alþingi gæti komið að slíkri stefnumörkun og lagt einhverjar lýðræðislegar meginreglur um það hvernig farið væri með þessa miklu fjármuni sem eru á þessu ári á fimmta milljarð kr., hvorki meira né minna, þótt okkur finnist við ekki verja nógu til þessa málaflokks. Á endanum var það niðurstaða að þingið kæmi með ákveðnum hætti að stjórnun stofnunarinnar, yrði að hafa samráð víða að og þingkjörna fulltrúa og síðan mundi Alþingi samþykkja áætlun í þróunarsamvinnu til nokkurra ára í senn. Við höfum upplifað það eftir tilkomu þessarar ríkisstjórnar að ný ríkisstjórn virðir ekki þróunarsamvinnuáætlunina sem gerð hefur verið um þróunina nokkur ár í senn, sem var samþykkt hér á Alþingi, og það er auðvitað ákveðið vandamál.

Við sjáum þá breytingu sem hér er verið að gera þar sem lagt er til að sameina Þróunarsamvinnustofnun utanríkisráðuneytinu. Það er ekki ný hugmynd. Hún hefur oft komið á kreik á undanförnum áratugum. Fyrir henni geta alveg verið rök. Ég ætla ekki að halda því fram að engin efnisrök geti verið fyrir því, en það eru líka önnur rök fyrir því að viðhalda Þróunarsamvinnustofnun sem sjálfstæðri stofnun.

Það sem mér finnst eiginlega að menn þurfi fyrst að leggja niður fyrir sér er: Af hverju höfum við yfir höfuð sjálfstæðar stofnanir á vegum ríkisins til að vinna verkefnin? Það er að langmestu leyti vegna þess að almennt hefur verið talið að ekki sé eðlilegt að saman fari stefnumörkun og framkvæmd verkefna, það sé eðlilegt að í ráðuneytunum sé mörkuð stefna en að framkvæmd stefnunnar sé í ríkisstofnunum sem lúti að yfirstjórn ráðuneytisins en séu sjálfstæðar í störfum sínum þannig að stefnumörkunin sé tekin frá framkvæmdinni. Það er ómögulegt að átta sig á því hvert núverandi ríkisstjórn stefnir í þessum efnum því að á sama tíma og hæstv. utanríkisráðherra leggur til að flytja þessa stofnun, sem er reyndar vel að merkja ekki hefðbundin framkvæmdastofnun sem vinnur að framkvæmdum hér á landi heldur vinnur hún þvert á móti að mjög flóknum og sérhæfðum verkefnum í fjarlægum löndum, ætlar hann að flytja hana inn í ráðuneytið um leið og hæstv. menntamálaráðherra flytur út úr menntamálaráðuneytinu verkefni sem þar hafa verið og lúta að ýmsum framkvæmdaatriðum á sviðum menntamála, yfir í sérstaka Menntamálastofnun. Það er því enga heildstæða stefnu að sjá hjá ríkisstjórninni í því efni. Vill hún flytja stjórnsýsluverkefni inn í ráðuneytin eða vill hún flytja þau út úr ráðuneytunum? Það er það fyrsta sem ég hnýt um í þessu máli.

Í annan stað þarf að horfa á stöðu Þróunarsamvinnustofnunar sérstaklega og efnisrökin fyrir því að hún starfi sjálfstætt eða verði hluti af ráðuneytinu. Eins og ég sagði áðan eru alveg rök fyrir því að þessi starfsemi sé í ráðuneytinu. Það er þannig í ýmsum nágrannalöndum okkar en það eru líka dæmi um hitt. Efnisrökin fyrir því að þetta falli saman og sé sett inn í ráðuneytið eru rakin ágætlega í frumvarpi hæstv. ráðherra en það eru líka önnur rök fyrir hinu. Þau eru auðvitað sú sérhæfing sem starf Þróunarsamvinnustofnunar kallar á sem er eðlisólíkt starfi í utanríkisþjónustu og kveður rammar að því í lítilli utanríkisþjónustunni eins og okkar en í stærri utanríkisþjónustum nágrannaríkja. Í stærri utanríkisþjónustu nágrannaríkja er auðveldara að hafa hóp starfsfólks sem flyst á milli þróunarlanda og í ráðuneytið og vinnur fyrst og fremst á sviði þróunarmála en í hinni smáu íslensku utanríkisþjónustu. Hættan er sú ef þróunarsamvinnuverkefnin og Þróunarsamvinnustofnun verða felld inn í hina almennu flutningsskyldu utanríkisráðuneytisins að mikilvæg sérþekking glatist og að við verðum með þróunasamvinnuverkefnin sem afgangsstærð sem menn fara í sem ekki hafa sérstakan bakgrunn í þróunarsamvinnu og í þróunarmálum heldur eru einfaldlega á lausu hverjum tíma. Það er eiginlega stærsti áhyggjuþátturinn fyrir mér.

Það sem við vorum að reyna að gera með lögunum frá 2008 og vakin var athygli á í utanríkismálanefnd þegar sérfræðinganefnd DAC kom í heimsókn á árinu 2012 þegar ég sat þá aftur í utanríkismálanefnd, var að reyna að byggja upp fagþekkinguna í Þróunarsamvinnustofnun, það var stöðugt unnið að því markmiði. Veikleikinn sem við sáum strax 2008 var sá að meiri fagþekkingu skorti inn í stofnunina varðandi þróunarsamvinnu sem slíka. Þangað höfðu verið ráðnir starfsmenn sem höfðu sinnt ákveðnum verkefnum sem voru sérhæfð verkefni og kannski tímabundin í eðli sínu. Til dæmis voru ráðnir vélstjórar í þessi verkefni og ýmsir aðrir í önnur verkefni. Þeir störfuðu fimm ár í senn og síðan var undir hælinn lagt hversu mikið af áunninni þekkingu nýttist í stofnuninni og ekki var nægilega sterkur grunnur þá sem byggður var upp af fólki með sérmenntun á sviði þróunarmála. Áherslan hefur síðan verið sú að styrkja þekkingargrunninn á sviði þróunarmála í stofnuninni. Þegar ég horfi á þetta núna er áhyggjuefni mitt að sameiningin mundi leiða til þess að þessi þekkingargrunnur yrði veikari í utanríkisráðuneytinu vegna áhrifa flutningsskyldunnar á sérhæfingu. Við vitum það ósköp vel að það er allur gangur á því. Við höfum mörg dæmi um að menn eru settir til starfa í varnarmálum sem hafa annars konar bakgrunn og menn eru settir til starfa í viðskiptamálum sem hafa aldrei snert á þeim áður í utanríkisþjónustunni. Það er eðli hennar og það er nú líka sjarminn og um leið kosturinn við hana, en ég hef verulegar efasemdir um að það sé kostur í þessum málum.

Í annan stað velti ég fyrir mér áhrifunum á starfsmannamál. Þróunarsamvinnustofnun þarf að hafa möguleika til að ráða starfsfólk til afmarkaðs tíma, að því leyti sem hún byggir á afmörkuðum tímabundnum verkefnum. Hvernig hafa menn hugsað það að koma starfsmannafyrirkomulagi Þróunarsamvinnustofnunar fyrir í Stjórnarráðinu og stjórnarráðslögunum og lögum um réttindi og skyldur opinberra starfsmanna Stjórnarráðsins? Ég á ekki auðvelt með að sjá fyrir mér að sami sveigjanleiki verði fyrir hendi fyrir þróunarsamvinnusvið utanríkisráðuneytisins að ráða starfsfólk til afmarkaðra verkefna í einu landi til fimm ára í senn án nokkurra frekari réttinda, án nokkurs fyrirheits um að það gangi fyrir í önnur störf eða annað slíkt. Þróunarstofnun hefur slíkt svigrúm í dag að ráða fólk bara til fimm ára í senn en svo lýkur því ráðningarsambandi. Ég hlýt því að spyrja: Með hvaða hætti menn hafa hugsað sér að fella Þróunarsamvinnustofnun að hinu stofnanalega umhverfi ríkisins?

Að síðustu er aðkoma þings að þessu máli mjög fróðleg. Hér er í sjálfu sér þróunarsamvinnunefndin tekin út, sem var arftaki stjórnar Þróunarsamvinnustofnunar, skipuð fulltrúum þings einvörðungu. Nú er gert ráð fyrir að það verði til ein þróunarsamvinnunefnd og fimm fulltrúar úr hópi alþingismanna kosnir af Alþingi, því að nú þegar eru sex þingflokkar á Alþingi. Eru menn þá að segja að einn þingflokkur eigi að vera algerlega aðkomulaus að þessu? Og er það þannig að það eigi þá að vera einn fulltrúi hvers annars þingflokks eða á að kjósa þá hlutfallskosningu? Verður þetta eins og kosningin í stjórn RÚV, sem er nú einhver mesta hneykslissaga þessara ríkisstjórnarflokka við kjör í stjórnir eða ráð?

Í annan stað á þróunarsamvinnunefnd að sinna ráðgefandi hlutverki við stefnumarkandi ákvarðanatöku. Fínt. Gefum okkur nú að þar væri með fullnægjandi hætti tryggð aðkoma þingsins, sem er ekki, með fimm fulltrúum, þá yrðu þingmenn þar að fá aðstoð með stefnumörkuninni sem er mjög mikilvægt. En í öllum athugasemdum DAC og í öllum úttektum á Þróunarsamvinnu Íslands hefur komið fram að það sem skorti sé þinglegt eftirlit með framkvæmdinni. Þingmenn hafa eftirlit í gegnum fjárlaganefnd Alþingis með öllum fjárveitingum Alþingis og öllum ríkisrekstrinum og allri starfsemi ríkisstofnana innan lands. En þegar kemur að því með hvaða hætti varið er fjórum komma eitthvað milljörðum á ári af almannafé í þróunarsamvinnu er eftirlit þingsins ekkert. Það er talið mjög gagnrýnisvert af hálfu þróunarsamvinnunefndar OECD, DAC-nefndarinnar, og hún hefur ítrekað kallað eftir því að þingið komi að eftirlitinu. Í 8. gr. þessa frumvarps segir, með leyfi forseta:

„Framkvæmd stefnu stjórnvalda um alþjóðlega þróunarsamvinnu, samanber 5. gr., skal háð reglulegu eftirliti og úttektum óháðra aðila.“

Svo stendur í skýringum við þá grein:

„Greinin þarfnast ekki skýringa.“

Mér finnst það þarfnast skýringa að ekkert eftirlitskerfi sé byggt upp varðandi það með hvaða hætti næstum því 5 milljörðum er varið af almannafé. Sú stefnumörkun liggur fyrir frá þróunarsamvinnunefnd OECD að löggjafinn eigi að koma að eftirliti með þessum fjárveitingum og þessum þætti ríkisrekstrarins alveg eins og öllum öðrum þáttum ríkisútgjalda. En hér er sem sagt verið að klippa þingið alveg út úr þessu og sagt að þessi framkvæmd eigi að vera háð reglulegu eftirliti og úttektum óháðra aðila. Hverjir eru það? Hverjir eru þessir aðilar?

Ráðherrann leggur hér fram frumvarp á grundvelli skýrslna. Hann fær einn hæfan og góðan sérfræðing, en bara einn mann, til að vinna þetta. Ætlar hann að fá einhvern einn mann til að gera þessa úttekt eða ætlar hann að fá eitthvert fyrirtæki, eða hverjir eiga að vinna að þessari úttekt? Að segja að eftirlitið með allri þróunarsamvinnu landsins þarfnist ekki skýringa í frumvarpinu er algerlega ofvaxið mínum skilningi, ég skil ekki hvernig hægt er að komast að þeirri niðurstöðu. Markmiðið með breytingunum sem gerðar voru á lögunum árið 2012 og því sem þá var sagt í lögskýringargögnum var þvert á móti að tryggja betri aðkomu þingsins að þessu máli, annars vegar að stefnumörkuninni og hins vegar eftirlitinu. Framkvæmdin á að vera í höndum ríkisins eða ráðherrans, ráðuneytisins og stofnunarinnar sem hann hefur yfirstjórn yfir að núgildandi lögum, en eftirlitið hlýtur að vera í höndum þingsins. Nú er sem sagt verið að veikja aðkomu þingsins að stefnumörkuninni og klippa þingið algerlega út úr eftirlitinu og ráðherrann skilar algerlega auðu hvað eftirlitið varðar. Það finnst mér mjög ámælisvert og mikið áhyggjuefni.

Ég á þá von að utanríkismálanefnd fari gríðarlega vandlega yfir þetta mál, leiti umsagna DAC og fái fulltrúa DAC á fund hingað til lands og afgreiði þetta mál ekki út fyrr en slíkur fundur hefur átt sér stað því að þetta frumvarp er ekki í nokkru samræmi við áherslurnar sem við heyrðum frá fulltrúum DAC þegar þeir komu hingað 2012.