Stjórnarráð Íslands.
Virðulegur forseti. Þetta frumvarp gerir ráð fyrir mikilvægum breytingum á Stjórnarráði Íslands og þær eru helstar: Það verður almenn heimild ráðherra til að ákveða aðsetur stofnana. Lagt er til að ákvæði eldri laga um heimild ráðherra til að ákveða aðsetur stofnana sem undir hann heyra, nema á annan veg sé mælt í lögum, verði tekið upp á ný í lög um Stjórnarráð Íslands. Þá er gert ráð fyrir að aukinn sveigjanleiki verði í skipulagningu ráðuneyta. Samkvæmt því er lagt til að lagalegt svigrúm við skipulagningu ráðuneyta verði aukið frá því sem nú er, m.a. með því að heimila að settar verði á fót starfseiningar og ráðuneytisstofnanir innan ráðuneyta sem ekki tilheyra aðalskrifstofu. Loks má nefna aukinn hreyfanleika starfsmanna. Þar er lagt til að kveðið verði á um almenna heimild til að flytja starfsmenn sem ráðnir eru ótímabundið til starfa hjá ráðuneytum og stofnunum á milli þessara aðila enda liggi fyrir samþykki viðkomandi ráðherra fyrir flutningnum sem og forstöðumanns stofnunar og starfsmannsins sjálfs.
Það er fyrsti liðurinn um heimild ráðherra til að ákveða aðsetur stofnana sem vekur mesta athygli. Ákvæði um að ráðherra taki ákvörðun um aðsetur stofnunar sem undir hann heyrir kom inn í stjórnarráðslögin með lögum árið 1999 í kjölfar dóms Hæstaréttar frá 18. desember 1998 í máli nr. 312/1998, svokölluðu Landmælingamáli. Í því máli komst Hæstiréttur að þeirri niðurstöðu með vísan til 2. mgr. 13. gr. stjórnarskrárinnar að þáverandi umhverfisráðherra hefði verið óheimilt að taka endanlega ákvörðun um flutning á starfsemi Landmælinga Íslands frá Reykjavík til Akraness án þess að hafa til þess lagaheimild. Framangreint ákvæði um heimild ráðherra til að taka ákvörðun um staðsetningu stofnana féll hins vegar niður við endurskoðun laganna árið 2011 án þess þó að séð verði að það hafi verið sérstakt markmið við endurskoðun laganna enda ekkert fjallað um breytinguna í athugasemdum við frumvarpið.
Í 2. mgr. 13. gr. stjórnarskrárinnar segir eftirfarandi: „Ráðuneytið hefur aðsetur í Reykjavík.“ Af dómi Hæstaréttar í Landmælingamálinu má ráða að merking hugtaksins ráðuneyti í ákvæðinu taki ekki aðeins til ráðuneyta sem slíkra heldur einnig til annarra stjórnvalda ríkisins sem fara með framkvæmd stjórnarmálefna sem undir ráðuneytið heyra. Í dómi Hæstaréttar segir að þótt ekki séu bein fyrirmæli um það í lögum að ríkisstofnun skuli vera staðsett í Reykjavík verði ekki talið að það eitt sér gefi ráðherra frjálst val um það hvar hún skuli vera. Vöntun á ákvæðum um þetta í lögum megi helst skýra með því að fyrirmæli séu í stjórnarskrá um staðsetningu ráðuneyta. Hafi það verið talið svo sjálfsagt fram á hin síðari ár að stofnanir sem undir þau heyrðu hefðu einnig aðsetur í höfuðborginni að ekki þyrfti að taka það sérstaklega fram í lögum.
Dómur Hæstaréttar er skýr um það að stofnanir verði ekki staðsettar utan Reykjavíkur nema með heimild í lögum. Með vísan til þess var talið nauðsynlegt að taka af allan vafa um heimildir ráðherra til að ákveða aðsetur stofnana utan Reykjavíkur.
Í núgildandi lögum um Stjórnarráð Íslands, nr. 115/2011, er hins vegar ekki mælt fyrir um heimild ráðherra til að kveða á um aðsetur þeirra stofnana sem tilheyra starfsemi framkvæmdarvaldsins. Brottfall þessa ákvæðis er þó ekki útskýrt í athugasemdum við frumvarp til laganna eins og áður sagði. Hér er því lagt til með hliðsjón af framangreindu að aftur verði kveðið á um almenna heimild til handa ráðherra til að ákveða aðsetur stofnana sem undir hann heyra og er lagt til að ákvæði eldri laga verði tekið upp óbreytt. Þannig er í frumvarpinu talið rétt og eðlilegt að umrædd lagaheimild verði endurvakin enda hefur verið litið svo á að ákvörðunarvald um þetta sé eðlilegur hluti af stjórnunarheimildum ráðherra gagnvart stofnunum sem undir hann heyra. Að óbreyttu má ætla að sérstaka lagaheimild þyrfti í hverju tilviki ef staðsetja ætti stofnun utan sveitarfélagamarka Reykjavíkur. Það gengur varla enda mjög þungt í framkvæmd og þýddi í raun að það tæki óratíma að flytja stofnanir milli landshluta ef áhugi væri á slíku.
Almenn heimild ráðherra til að ákveða aðsetur stofnana breytir því ekki að Alþingi getur ávallt með lögum ákveðið hvar stofnun skuli staðsett og fellur þá heimild ráðherra niður eins og mælt er fyrir um í ákvæðinu. Ákveði Alþingi á hinn bóginn að taka ekki afstöðu til staðsetningar stofnunar í lögum fellur það í hlut þess ráðherra sem starfsemin heyrði undir að gera það. Sú lagabreyting sem hér er lögð til haggar að sjálfsögðu ekki skyldum stjórnvalda til að afla fjárlagaheimilda fyrir stofnkostnaði eða auknum rekstrarkostnaði stjórnvalda við flutning.
Á fundum stjórnskipunar- og eftirlitsnefndsr komu fram sjónarmið um að ekki væri sjálfgefið að opinberar stofnanir væru staðsettar í Reykjavík, sérstaklega með hliðsjón af tækniþróun þar sem landfræðilegar staðsetningar og fjarlægðir hefðu minna vægi en áður. Þá komu fram sjónarmið um að ekki væri sjálfgefið að ráðherra gæti ákvarðað staðsetningu opinberra stofnana einhliða. Um væri að ræða mikilvægt atriði fyrir rekstur stofnunar og óvissa í þessum efnum kæmi niður á festu í lífi starfsfólks og gæti takmarkað möguleika opinberra stofnana í samkeppni um starfsfólk. Einnig var bent á að niðurstaða Hæstaréttar í Landmælingamálinu væri ekki einungis byggð á 2. mgr. 13. gr. stjórnarskrárinnar heldur einnig á kröfum meginreglna stjórnsýsluréttar um ákvörðunartöku stjórnvalda, m.a. kröfum um undirbúning ákvarðana og að þær séu teknar á grundvelli málefnalegra sjónarmiða.
Meiri hlutinn telur að með hliðsjón af almennum stjórnunarheimildum ráðherra sé rétt að lögfest verði almenn heimild ráðherra til að ákveða staðsetningu opinberra stofnana. Þó er nauðsynlegt að við slíkar ákvarðanir verði gætt að reglum um málefnalega stjórnsýslu og er vísað í því sambandi til niðurstöðu umboðsmanns Alþingis vegna kvörtunar starfsmanna Fiskistofu vegna áforma um fyrirhugaðan flutning stofnunarinnar frá Hafnarfirði til Akureyrar.
Í annan stað fjallar þetta frumvarp um skipulag ráðuneyta. Í 17. gr. núgildandi laga er kveðið á um innra skipulag ráðuneyta en samkvæmt greininni skal ráðuneytum skipt upp í skrifstofur og skal hverri skrifstofu stýrt af skrifstofustjóra undir yfirstjórn ráðuneytisstjóra. Með ákvæðinu er skipulag ráðuneyta lögbundið að þessu leyti og hefur verið litið svo á að skipulagi þeirra verði ekki hagað með öðrum hætti en þar greinir. Lagt er til að heimildir til að skipuleggja ráðuneyti verði rýmkaðar frá því sem nú er. Gert er ráð fyrir að grunnskipulag ráðuneyta verði óbreytt, þ.e. að aðalskrifstofum ráðuneyta verði skipt upp í fagskrifstofur en hins vegar verði heimilt, ef ástæða þykir til, að setja á fót sérstakar starfseiningar eða svonefndar ráðuneytisstofnanir í ráðuneytum sem ekki teljast hluti aðalskrifstofu en eru þó stjórnsýslulegur hluti ráðuneytis með þeim hætti að stjórnvaldsákvarðanir sem þar eru teknar séu teknar fyrir hönd ráðherra með sama hætti og stjórnvaldsákvarðanir sem teknar eru á aðalskrifstofu ráðuneytis.
Með auknum sveigjanleika samkvæmt framansögðu við skipulag ráðuneyta er m.a. hafður í huga sá möguleiki að sameina megi rekstur ráðuneyta og einstakra stjórnsýslustofnana og stjórnsýslunefnda sem heyra undir ráðuneyti með þeim hætti að viðkomandi stjórnvald fái stöðu innan ráðuneytis sem sérstök starfseining eða ráðuneytisstofnun. Slík breyting fæli í sér einföldun stjórnsýslukerfisins á viðkomandi sviði, þar sem ákvarðanir yrðu þá teknar beint af æðsta stjórnsýslustigi. Þá má ætla að breytingar af þessu tagi væru til þess fallnar að efla stjórnsýslu ráðuneyta en umfangsmikil stjórnsýsluverkefni ásamt mannafla og fjármunum sem þeim fylgja hafa á umliðnum árum og áratugum verið flutt frá ráðuneytum til sérstakra stofnana sem settar hafa verið á fót með lögum.
Á sama tíma og stjórnsýsluverkefni hafa verið flutt frá ráðuneytum hefur sjálfstæðum úrskurðarnefndum fjölgað, sem hefur veikt yfirstjórnunarhlutverk ráðherra og ráðuneyta gagnvart viðkomandi stofnunum. Eru nú á sjötta tug slíkra nefnda starfandi. Þá hafa verkefni einnig verið færð frá ráðuneytum til sjálfstæðra stjórnsýslustofnana. Ekki verður séð að nein almenn stefnumótun hafi legið að baki þessari þróun og afar mismunandi hvaða rök hafa verið færð fram fyrir breytingum af þessu tagi. Þó virðist sem tilgangur slíkra breytinga hafi í einhverjum tilvikum verið sá að fjarlægja úrskurðarvaldið frá hinu pólitíska valdi ráðherra, eins og segir í frumvarpinu orðrétt.
Við í meiri hluta stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar bendum á að ein af meginniðurstöðum í skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis um aðdraganda og orsakir falls íslensku bankanna árið 2008 að því er varðar stjórnsýsluna var sú að styrkja þyrfti ráðuneytin og mannauð þeirra. Sérstakar starfseiningar og ráðuneytisstofnanir innan ráðuneyta væru því til þess fallnar að auka mannauð og þar með sérþekkingu og sveigjanleika til að bregðast við nýjum aðstæðum og verkefnum. Við í meiri hlutanum tökum því undir þessi sjónarmið og við teljum mikilvægt að auka mannauð innan ráðuneyta og teljum að breytingin sé vel til þess fallin að geta styrkt ráðuneytin faglega.
Í þriðja lagi er í þessu frumvarpi talað um sveigjanleika starfsmanna sem eitt af meginmarkmiðum frumvarpsins. Þessi breyting kemur fram í b-lið 10. gr. frumvarpsins. Þar er í raun lögð til breyting á lögum um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, nr. 70/1996, með síðari breytingum. Á eftir 1. mgr. 7. gr. laganna komi ný málsgrein sem orðist svo, með leyfi þingforseta:
„Heimilt er, án þess að starf sé auglýst laust til umsóknar, að ákveða að starfsmaður sem er ráðinn ótímabundið til starfa flytjist um afmarkaðan tíma eða varanlega milli stjórnvalda enda liggi fyrir samþykki viðkomandi forstöðumanns fyrir flutningnum og starfsmannsins sjálfs.“ — Þetta síðasta atriði er mjög mikilvægt. Þetta verður ekki gert nema með samþykki starfsmanns.
Hér er því verið að víkka út heimild í lögum um tímabundinn eða varanlegan flutning starfsfólks milli ráðuneyta þannig að hún nái einnig til flutnings starfsfólks á milli ráðuneyta og stofnana ríkisins sem og á milli tveggja stofnana.
Við setningu nýrra laga um Stjórnarráð Íslands árið 2011 kom inn nýtt ákvæði sem gerði starfsmönnum kleift að flytjast á milli ráðuneyta um afmarkaðan eða varanlegan tíma enda lægi fyrir samþykki beggja ráðherra sem og starfsmannsins sjálfs. Í athugasemdum með þessu nýja frumvarpi um Stjórnarráðið segir að með slíkum heimildum skapist mun betri möguleikar til að nýta mannauðinn og til að bregðast við tímabundnu álagi í starfsemi stofnana og ráðuneyta með árangursríkari hætti. Markmiðið með breytingunni er ekki síst að veita starfsmönnum fleiri og fjölbreyttari tækifæri til aukinnar þekkingaröflunar og framþróunar í starfi. Þá stuðli slíkur hreyfanleiki að aukinni samvinnu ríkisaðila.
Nokkuð hefur verið um það að starfsfólk hafi flust á milli ráðuneyta, bæði varanlega og tímabundið, á síðustu árum á grundvelli þeirrar lagaheimldar sem öðlaðist gildi árið 2011. Hins vegar hefur skort sambærilega lagaheimild til flutnings starfsfólks á milli stofnana og ráðuneyta svo og á milli tveggja stofnana. Flutningur á milli starfa getur komið til annars vegar að frumkvæði starfsfólks sem vill auka þekkingu sína og eflast og þróast í starfi á fjölbreyttum vinnustöðum innan ríkisins og hins vegar að frumkvæði stjórnvalds þegar áherslur á einstökum sviðum aukast eða dragast saman eftir atvikum eða þegar þörf er á tiltekinni sérþekkingu vegna viðamikilla verkefna sem nauðsynlegt er að sinna hratt og örugglega.
Það er hins vegar grundvallaratriði samkvæmt núgildandi lagaheimild um flutning starfsmanna milli ráðuneyta sem og í þeirri tillögu sem lögð er fram í þessu frumvarpi að ef flutningur starfsmanns á milli stjórnvalda kemur til skoðunar að frumkvæði stjórnvalds þá er það viðkomandi starfsmaður sjálfur sem hefur lokaorð um það hvort af slíkum flutningi verði eða ekki, eins og áður sagði. Með þessu er réttarstaða starfsmanna við ákvarðanatöku af þessu tagi tryggð.
Fyrir stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd komu fram sjónarmið um að reynsla af slíkum flutningum væri kannski ekki góð og að starfsmenn væru sjaldan í raunverulegri aðstöðu til að neita slíkum flutningum. Þá sé þetta í andstöðu við meginregluna um að auglýsa beri öll opinber störf þar sem markmiðið sé m.a. að tryggja að sá hæfasti sé ráðinn í stöðuna og að gætt sé að jafnrétti við ráðningar. Reglan feli einnig í sér að einstaklingar skuli metnir af eiginlegum verðleikum sínum. Meiri hlutinn tekur í því sambandi undir röksemdir sem komu fram í athugasemdum með frumvarpinu um að ef starfsmaður færist úr einu starfi í annað losnar starfið sem hann var í og þarf þá að öllu jöfnu að auglýsa það. Með þessu er hægt að nýta betur og lengur reynslu og þekkingu þeirra sem starfa í stjórnsýslunni.
Það er ýmislegt fleira í þessu lagafrumvarpi um Stjórnarráðið. Þannig er til dæmis lagt til að starfræksla ráðherranefndar um efnahagsmál verði lögbundin og að breytingar verði gerðar á ákvæði laga þar sem fjallað er um skyldu ráðherra til að skýra ríkisstjórn frá fundum þar sem þeir koma sameiginlega fram gagnvart aðilum úr stjórnkerfinu eða utan þess.
Þá er lagt til að ákvæði 11. gr. laganna um skráningu formlegra samskipta verði breytt þannig að skyldan til skráningar upplýsinga ráðist af efni samskipta en ekki formi þeirra og að verkefni samhæfingarnefndar um siðferðileg viðmið verði falin forsætisráðuneytinu samhliða eflingu á innleiðingu og kynningu á siðareglum ráðherra og starfsfólks Stjórnarráðsins. Ef við lítum á skráningu upplýsinga eins og þetta er í dag þá er ljóst að nokkurt misræmi er í framkvæmd á skráningu þeirra hjá ráðuneytum sem þyrfti að samræma. Þá komu einnig fram ábendingar í stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd um að mikilvæg samskipti í stað formlegra samskipta sé oft matskennt hugtak sem gæti leitt til þess að ákvarðanir um skráð formleg samskipti og fundi kynnu um of að vera háðar duttlungum eða huglægu mati þeirra sem eiga að skrá. Um væri að ræða viðkvæmt efni þar sem of ítarlegar skilgreiningar gætu aukið líkur á að mögulegt væri að sniðganga reglur um skráningu samskipta. Meiri hlutinn tekur því undir ábendingar um að tryggja þurfi sem besta skráningu upplýsinga sem máli geta skipt og leggur því til að ákvæðið verði enn ítarlegra.
Varðandi siðferðisviðmiðin þá fjallaði stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd um það atriði, sérstaklega um að sérstök samhæfingarnefnd yrði lögð niður en að forsætisráðuneytið mundi taka að sér verkefni hennar. Fram kom að í ljósi reynslu af starfi samhæfingarnefndarinnar væri ekki lengur talin þörf á sérstakri lögbindandi nefnd til að sinna þessu hlutverki þótt mikilvægt væri að því yrði áfram sinnt, m.a. til að tryggja að siðareglur þróist áfram eins og eðlilegt er. Meiri hlutinn tekur því undir það og telur breytinguna eðlilega og er ég sammála því.
Fram kom að í rafrænni viðhorfskönnun hefði komið fram að langflestir starfsmenn teldu siðareglur mikilvægan þátt í starfi sínu en að skort hefði á fræðslu og eftirfylgni með reglunum. Við í meiri hlutanum teljum því í áliti okkar að siðareglur og umræða og vinna með þær eigi að vera virkur þáttur í starfi ráðuneyta og stofnana.
Þegar á heildina er litið held ég að þessar breytingar á lögum um Stjórnarráðið séu til góðs og hvetji til bættra vinnubragða í stjórnsýslunni og aukins sveigjanleika sem ég held að sé nauðsynlegur.
