Stjórnarráð Íslands.

Herra forseti. Við erum að tala um frumvarp um breytingu á lögum um Stjórnarráð Íslands og nefndarálit því tengd. Það er margt sem ég tel þörf á að ræða. Það er langur vegur frá því að ég telji vera faglega stjórnsýslu innan Stjórnarráðsins og að hún verði bætt með þeirri ætlan forsætisráðherra í þessu frumvarpi að veita ráðherra almenna heimild til að ákveða aðsetur stofnana sem heyra undir hann, nánast án þess að ráðherra þurfi að ráðfæra sig við nokkurn mann.

Þetta kemur fram í 1. gr., með leyfi forseta: „Ráðherra kveður á um aðsetur stofnunar sem undir hann heyrir, nema á annan veg sé mælt í lögum.“ Mér þykir þessi grein ekki vel rökstudd í frumvarpinu og eiginlega svolítið öfugsnúin. Eins og ég sagði í 1. umr. um málið var þetta ákvæði fellt úr lögunum árið 2011 og hér segir að þess vegna eigi að setja það aftur inn. Það eru hins vegar frekar rök fyrir því að hafa ákvæðið ekki í lögum því að þetta var ákveðið eftir þrjár umræður, ekki „af því bara“. Það fóru fram þrjár umræður þannig að þessi ákvörðun var undirbyggð. Þetta er því svolítið sérstök röksemdafærsla fyrir því að 1. gr. eigi að vera svona. Við verðum að styðja þetta efnisrökum. Af hverju er þetta mikilvægt? Af hverju þarf ráðherra að ákveða hvar stofnanir eiga að vera? Er það gott fyrir landið okkar? Hvernig í ósköpunum verður það gott fyrir Stjórnarráðið? Og yfir höfuð út frá öllum faglegum gildum, hvernig má segja að þetta sé gott? Ég upplifi það alla vega ekki. Við höfum fjallað um frumvörp sem hafa fært aukið vald til ráðherra og finnst mér þetta frumvarp einmitt þess eðlis, þess vegna er ég ekki mjög hlynnt því.

Það hefur verið talað um flutning Fiskistofu en þar var brúkuð aðferðafræði sem mér hugnast ekki. Að mínu mati kemur það ákveðnu óorði á flutning opinberra starfa út á landsbyggðina að ætla að framkvæma þá eins og ætlun hæstv. sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra var. Ég er almennt ekki hlynnt því ráðherraræði sem mér finnst felast í þessu frumvarpi, að ráðherra dragi til sín aukið vald. Eins og ég sagði hefur það komið fram í fleiri málum en þessu.

Varðandi Fiskistofu var ekki sýnt fram á hvort það samrýmdist heildaráhrifum þess hvernig við ætlum að byggja upp störf á landsbyggðinni, ef það átti að vera hluti af því. Við vitum líka að skorið hefur verið niður í opinberum störfum, bæði núna og í tíð síðustu ríkisstjórnar hefur störfum fækkað og það að setja eina tiltekna stofnun út á land leysir ekki þann vanda. Við þurfum að sjá hlutina fyrir okkur í stærra samhengi, horfa fram í tímann og um leið horfa á þann leka sem er á störfum, en hæstv. menntamálaráðherra hefur farið mikinn og ætlað að fækka stofnunum og sameina og annað því um líkt og það er auðvitað leki á vel menntuðum störfum.

Við fækkuðum líka hjá Vinnumálastofnun, Hafrannsóknastofnun og umboðsmanni skuldara á Akureyri, sem stóð sig afskaplega vel og vann hratt og vel þau mál sem þar voru. Einhverra hluta vegna er það þannig að landsbyggðinni blæðir gjarnan þegar skorið er niður hlutfallslega. Ég held að það sé okkar hlutverk að koma í veg fyrir að það sé alltaf fyrsta ákvörðun stofnana að skera niður útibúin sín, ef við getum talað um það þannig, úti á landi. Við eigum að geta haft áhrif á það. Ársverkin sem hafa lagst af á landsbyggðinni eru til dæmis mikið í heilbrigðisþjónustunni og mikið til unnin af konum.

Ég endurtek að við þurfum að horfa á hlutina í stærra samhengi en hér er gert og mér hugnast engan veginn að ráðherra hafi það einræðisvald sem mér finnst honum vera falið. Það er heldur ekki rökstutt málefnalega af hverju ráðherra á allt í einu að fara að ákveða einn og sér hvar stofnanir eru staðsettar, burt séð frá öllum skilyrðum sem ætla má að þurfi að liggja til grundvallar slíkri ákvörðun, sem byggist að mínu viti á faglegum þáttum. Ég tel að eins og með svo mörg önnur mál sé besta leiðin að það fari í gegnum Alþingi. Ég ítreka að það var ekki að ástæðulausu sem þetta heimildarákvæði var fellt úr lögum árið 2011. Það var skrifuð ágætisskýrsla, sem kölluð hefur verið rannsóknarskýrsla Alþingis, og í henni var meðal annars tekið á því ofríki sem felst í ráðstöfunum eins og þeim sem hér er verið að leggja til.

Ég held að við sem þingmenn hljótum miklu frekar að vilja setja það ferli í lög, í eitthvert lagalegt form, hvernig við viljum flytja stofnanir, hvort sem það er í formi þingsályktunartillögu eða eitthvað annað, alla vega þannig að ráðherra komi með það inn í þingið og leggi þar fram haldbær rök sem við tökumst svo á um. Það held ég að sé leiðin sem við eigum að fara. Eins og þetta blasir við mér í frumvarpinu er ráðherranum gefinn algerlega laus taumurinn og hann þarf ekki að rökstyðja þetta á nokkurn hátt. Mér finnst það algerlega óboðlegt.

Rannsóknarskýrslan kvað á um aukið gagnsæi og lýðræði og þetta felur ekkert af því í sér. Hér finnst mér yfirgangur hæstv. forsætisráðherra halda áfram.

Mig langar aðeins að ræða 6. gr. frumvarpsins og tilgang hennar. Það segir, með leyfi forseta:

„Ráðherra skal skipuleggja aðalskrifstofu ráðuneytis með því að skipta henni upp í fagskrifstofur og skal hverri skrifstofu stýrt af skrifstofustjóra undir yfirstjórn ráðuneytisstjóra. Jafnframt er heimilt að setja á fót sérstakar starfseiningar og ráðuneytisstofnanir sem eru starfræktar sem hluti af ráðuneyti.“

Þá má spyrja sig: Einföldum við stjórnsýslukerfið þegar við fellum stjórnsýslulegar stofnanir inn í ráðuneytið? Styrkjum við ráðuneytið eða veikjum með því? Ég velti fyrir mér hvað sé í gangi vegna þess sem kemur fram í útskýringunni með frumvarpinu, forsætisráðherra hefur nefnilega gagnrýnt að verkefni hafi verið færð frá ráðuneytum til sjálfstæðra stjórnsýslustofnana.

Í athugasemdum við 6. gr. er fjallað um innra skipulag ráðuneytanna og mér sýnist það helst ganga út á að fækka svokölluðum stjórnsýslustofnunum og búa til starfseiningar innan ráðuneytis eða einhvers konar ráðuneytisstofnanir. Af því að minnst var á eina slíka stofnun áðan og ég á sæti í allsherjar- og menntamálanefnd vil ég að segja að verið er að búa til stofnun sem heitir Menntamálastofnun og þar finnst mér ráðherra vera búinn að framkvæma allt of mikið áður en hann hefur fengið heimildir fyrir stofnuninni. Þar er verið að sameina Námsgagnastofnun og Námsmatsstofnun, sem eru ólíkar og ekkert endilega eining um sameininguna. Það hefur komið fram hjá þeim sem hafa veitt því umsögn. Þetta er stjórnsýslueining, vissulega stödd utan ráðuneytis en hefur enga stjórn heldur er gert ráð fyrir fagráðum. Það er kannski innstæðan í þessu, að ráðherrann ræður einn yfir því.

Neðar í athugasemdum um 6. gr. varðandi það hvort ráðast eigi í slíkar breytingar er vitnað í nefnd sem nú er að störfum innan Stjórnarráðsins og hefur verið falið að greina stöðu, styrkleika og veikleika stofnanakerfis ríkisins. Ég velti fyrir mér, og það er tekið fram í meirihlutaálitinu á bls. 3, af því að það var ekki komið fram þegar ráðherrann mælti fyrir málinu á sínum tíma, sem hann fylgir svo vel úr hlaði með því að vera ekki í húsi en það er annað mál, hvenær við fáum að sjá þessa niðurstöðu.

Það segir svo síðar í greininni og þá vitna ég beint, með leyfi forseta: „Ekki verður séð að nein almenn stefnumótun hafi legið að baki þessari þróun og afar mismunandi er hvaða rök hafa verið færð fram fyrir breytingum af þessu tagi. Þó virðist sem tilgangur slíkra breytinga hafi í einhverjum tilvikum verið sá að fjarlægja úrskurðarvaldið frá hinu pólitíska valdi ráðherra.“

Þetta er auðvitað mikilvægur rökstuðningur. Það er í sjálfu sér ekki rétt að hina almennu stefnumótun hafi vantað þegar stjórnsýsluleg verkefni voru færð frá ráðuneytum til stjórnsýslustofnana, eins og segir í þessu frumvarpi, heldur var stefnumótunin akkúrat sú að auka aðhald með stjórnsýslunni með það að markmiði að bæta faglega vinnu. Stofnanir sem við höfum ítrekað fjallað um og ég get nefnt í því samhengi eru til dæmis Bankasýsla ríkisins, embætti sérstaks saksóknara og Fjármálaeftirlitið. Þetta eru allt stjórnsýslustofnanir sem forsætis- og fjármálaráðherra vilja fella inn í ráðuneytin, en við fjölluðum síðast um Bankasýsluna sem er til meðferðar í þinginu. Ég hef mjög miklar áhyggjur af þeirri tilhneigingu að draga allt inn í ráðuneytin og ég tel að það sé aukin hætta á því að sjálfstæði stofnana verði stefnt í hættu og sú margumtalaða armslengd og það nauðsynlega aðhald sem stjórnsýslan þarf að búa við verði undir í þessu.

Þegar kemur að meðferð kærumála innan stofnananna, og þá er ég að tala um armslengdina sem ég nefndi áðan, finnst mér ekki hljóma vel að það eigi að vera sérstök starfseining innan ráðuneytisins en hún er hérna talin fullnægjandi til að mæta þeim sjónarmiðum sem hafa legið hjá úrskurðarnefndunum, sem hafa þá þessa fjarlægð. Það er líka talað um að jafnvel sé hægt að setja á fót sérstakan stjórnsýsludómstól. Það væri áhugavert að sjá hvort hann kæmi í staðinn fyrir einhverjar af úrskurðarnefndunum og hverjar hann mundi helst leysa af hólmi. Mér sýnist ekki fjallað um það í nefndaráliti meiri hlutans, ef ekkert hefur farið fram hjá mér. Það er því að mörgu sem þarf að huga.

Svo eru það siðferðisviðmiðin, mig langar að ræða aðeins um þau. Það er ekki fjallað mikið um þau í nefndaráliti meiri hlutans, þetta eru örfáar línur. Mér finnst það hins vegar mjög stórt mál og það sem hræðir mig mest er sá hluti sem snýr að og fjallar um siðferðileg viðmið í starfsemi Stjórnarráðsins og þar með auðvitað siðferðileg viðmið um ráðherra sjálfa og störf þeirra. Nú eru vissulega komnar fram ákveðnar siðareglur þingmanna en þetta er innan Stjórnarráðsins alls. Það segir í 8. gr. frumvarpsins að forsætisráðuneytið gefi stjórnvöldum ráð um túlkun siðareglna þegar eftir því er leitað og fylgist með því að siðareglurnar nái tilgangi sínum.

Í frumvarpinu ákveður forsætisráðherra nánast með einu pennastriki að leggja niður núverandi samhæfingarnefnd um siðferðileg viðmið fyrir stjórnsýsluna. Það er ágætt að rifja upp að hún var skipuð til þriggja ára í senn og þar á sæti formaður sem var skipaður án tilnefningar, einn samkvæmt tilnefningu Félags forstöðumanna ríkisstofnana, fulltrúi ráðherra sem fer með starfsmannamál ríkisins, tveir fulltrúar samtaka ríkisstarfsmanna og tveir aðrir valdir á grundvelli sérþekkingar sinnar á stjórnsýslu og siðfræðilegum efnum. Vissulega er um að ræða nefnd sem var komið á fót í tíð fyrrverandi ríkisstjórnar og átti meðal annars að vera skipuð óháðum aðilum til að veita stjórnvöldum ráðleggingar um ráðstafanir til að koma í veg fyrir hagsmunaárekstra og spillingu í samstarfi við félagasamtök, stofnanir og innlenda og erlenda aðila til að vinna gegn spillingu í opinbera geiranum. Þetta er fagleg nefnd sem á að gefa forsætisráðherra árlega skýrslu um starf sitt þar sem fram eiga að koma tillögur til stjórnvalda um frekari aðgerðir til að efla traust á stjórnsýslu ríkisins, draga úr hættu á spillingu og vanda betur til verka í stjórnsýslunni. Skýrsla nefndarinnar á svo samkvæmt núgildandi lögum um Stjórnarráð Íslands að vera lögð fyrir Alþingi þar sem hún yrði væntanlega rædd.

Með því frumvarpi sem við erum að fjalla um ætlar hæstv. forsætisráðherra að leggja niður þessa nefnd, leggja niður nefndina um siðferðileg viðmið fyrir stjórnsýsluna. Hæstv. forsætisráðherra Sigmundur Davíð Gunnlaugsson ætlar einn og óstuddur að taka að sér verk nefndarinnar. Hann ætlar að leggja mat á siðferðileg viðmið fyrir stjórnsýsluna og þar með leggja mat á siðferðileg viðmið ráðherra sinnar eigin ríkisstjórnar. Ég get ekki skilið það öðruvísi en svo að með því taki forsætisráðherra sér nánast einræðisvald um túlkun siðareglna sem eiga við alla stjórnsýsluna. Ég velti því upp hvort okkur finnst það boðleg stjórnsýsla að leggja niður sjö manna nefnd sem vegur og metur siðferðileg viðmið fyrir íslenska stjórnsýslu og að í stað hennar eigi einn maður að sjá um það og leggja blessun sína yfir og meta siðferðileg viðmið íslenskrar stjórnsýslu. Mér hugnast það ekki og það er ein af ástæðunum fyrir því að ég get engan veginn samþykkt þetta frumvarp. Mér finnst það ekki þjóna tilgangi frumvarpsins, sem ég held að sé að mörgu leyti ágætur, þ.e. að bæta upplýsingagjöf og faglega stjórnsýslu innan Stjórnarráðsins. Mér finnst þetta ekki vera áhersla á það og það kemur fram í stefnuyfirlýsingu ríkisstjórnarinnar að bæta eigi stjórnsýslu og þjónustu ríkisins.

Ég spyr líka: Hver vegur og metur siðferðileg viðmið forsætisráðherrans sjálfs um stjórnsýsluna og störf ráðherra og þá hans eigin störf? Hver á að meta störf hans og ráðherra hans?

Mig langar í lokin, með leyfi forseta, að vitna í grein Jóns Ólafssonar, prófessors við Háskólann á Bifröst, sem var gefin út í ágúst í fyrra. Í greininni bendir hann á að forsætisráðherra hafi ekki gefið sér tíma til að skipa nýja samhæfingarnefnd um siðferðileg viðmið í stjórnsýslunni, sem ég hef fjallað um og var komið á fót árið 2010, en á þriggja ára starfstíma sínum annaðist nefndin samningu siðareglna fyrir ráðherra, starfsmenn stjórnsýslunnar og almenna ríkisstarfsmenn. Jón spyr sig hvers vegna við þurfum siðareglur, af hverju við þurfum siðferðileg viðmið fyrir stjórnsýsluna, og segir, með leyfi forseta:

„Siðareglur eru ekki flókið fyrirbæri. Þær eru löngu orðnar alsiða í atvinnulífi og stjórnsýslu. Nú þykir sjálfsagt mál að fyrirtæki og stofnanir setji sér siðareglur í þeim tilgangi annars vegar að efla góða starfshætti og setja starfsfólki skýra siðferðilega mælikvarða, hins vegar til að gefa hagsmunaaðilum til kynna eftir hvaða grundvallarreglum starfað sé. Þó nægir ekki að setja siðareglur, þær eru aðeins einn áfangi í því að bæta starfshætti. Mikilvægast er, hvort sem um er að ræða atvinnulíf eða stjórnsýslu, að fólk reyni að sjá fyrir hættur sem geta verið á hagsmunaárekstrum, spillingu eða rangindum og bregðist við slíkum hættum fyrir fram.

Þetta er einmitt tilgangur siðareglna fyrir ráðherra: Þeir eiga að geta nýtt sér reglurnar til að ígrunda ákvarðanir sínar og athafnir. Með því að fylgja siðareglum minnka þeir líkur á því að andstæðingar geti dregið úr trúverðugleika þeirra eða haldið því fram að annarleg sjónarmið ráði ferðinni.“

Herra forseti. Ef forsætisráðherra ætlar sér að leggja niður samhæfingarnefnd um siðferðileg viðmið í stjórnsýslunni er vert að spyrja hvort ekki sé gráupplagt að samþykkja tillöguna um stofnun landsiðaráðs sem Katrín Jakobsdóttir, formaður Vinstri grænna, hefur lagt fram. Þar kemur fram nauðsyn þess að hafa siðareglur sem veita tryggingu fyrir aðhaldi á störfum ráðherra.

Ég hef miklu meira um þessi mál að segja en ég held að við þurfum að íhuga þetta alvarlega og velta fyrir okkur hvort þetta sé stjórnsýsla við treystum okkur til að búa við. Getum við verið þess fullviss um að séu hér yfirleitt siðferðilegar reglur eða höfum við enga tryggingu fyrir því hvort gjörðir ráðherra séu yfir höfuð siðlegar?

Í lok máls míns vil ég segja að það er óskandi að stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd fari yfir málið aftur, af því að mér finnst ekki nægilega djúpt tekið á málinu í meirihlutaálitinu. Meiri hlutinn telur greinilega að óhætt sé að leggja nefndina niður og að þetta sé nefnd sem hafi lokið störfum, en á sama tíma kemur fram undir kaflanum Siðferðisviðmið í meirihlutaálitinu: „Nefndin fjallaði um ákvæði frumvarpsins um siðferðileg viðmið þar sem gert er ráð fyrir því að sérstök samhæfingarnefnd verði lögð niður en að forsætisráðuneytið muni taka að sér verkefni hennar.“ Síðar segir: „Meiri hlutinn telur að siðareglur, umræða og vinna með þær eigi að vera virkur þáttur í starfi ráðuneyta og stofnana.“ Að setja siðferðileg viðmið er nefnilega hluti af þessum virka þætti. Þótt menn séu vissulega alltaf með einhvern grunn, sem eru hin góðu gildi sem við viljum hafa og vinna eftir, er það þannig að um leið og við ræðum þetta mjög reglubundið, eins og hér er verið að benda á, er gott að hafa einhverja utanaðkomandi aðila eða til hliðar sem geta séð það úr örlítið meiri fjarlægð. Ég vona því að nefndin taki málið inn aftur og ræði það meira en hún hefur gert, af því að það er gjarnan þannig að í umræðum koma fram álitaefni eða spurningar. Vissulega getur verið, ég sit ekki í nefndinni, að það hafi allt komið fram áður og má vera að þetta sé þrátt fyrir allt niðurstaðan, ég efast ekki um að það geti alveg verið. Það er einn þáttur sem ég á eftir og ég kem að honum síðar í ræðu en hann varðar hlutverk starfsmanna innan stjórnsýslunnar. Þetta eru þau atriði sem mér finnst brýnust í frumvarpinu.