144. löggjafarþing — 117. fundur,  2. júní 2015.

Stjórnarráð Íslands.

434. mál
[16:30]
Horfa

Willum Þór Þórsson (F):

Hæstv. forseti. Við erum að ræða hér frumvarp til laga um breytingu á lögum um Stjórnarráð Íslands, nr. 115/2011, með síðari breytingum, aðallega um skipulag ráðuneyta og stofnana. Frumvarpið er að finna á þskj. 666, mál nr. 434.

Meginmarkmiðið með þessu frumvarpi er að auka sveigjanleika í störfum framkvæmdarvaldsins í skipulagi og stjórnun ráðuneyta og stofnana. Því er lagt til að ráðherra geti ákveðið aðsetur stofnana sem undir hann heyra. Lagt er upp með aukið lagalegt svigrúm við skipulagningu ráðuneyta og gert ráð fyrir auknum hreyfanleika starfsfólks. Þá er í þessu frumvarpi lagt til að binda í lög starf ráðherranefndar um ríkisfjármál og starf ráðherranefndar um efnahagsmál.

Ég ætla hér að ræða þau atriði sem ég fór yfir og er að finna í upphafi lagafrumvarps og athugasemdum. Þá ætla ég að ræða þessi atriði út frá meginmarkmiðum frumvarpsins og fylgja eftir þeim rökum og umfjöllun sem er að finna í nefndaráliti meiri hluta stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar, sem hv. framsögumaður meiri hluta nefndarálits, Brynjar Níelsson, fór vel yfir hér í upphafi umræðunnar.

Helstu ágreiningsefnin í umsögnum og umfjöllun nefndarinnar voru gagnvart 1. gr. frumvarpsins sem lýtur að heimild ráðherra til að flytja til stofnanir sem undir hann heyra. Svo var ágreiningur og umræða um b-lið 10. gr. sem lýtur að almennri heimild ráðherra til að flytja til starfsfólk ríkisins á milli ráðuneyta og stofnana án undangenginnar auglýsingar. Aðallega var þó ágreiningur og gagnrýni við 1. gr. og þá heimild ráðherra að geta flutt til stofnanir. Segja má að fyrirhugaður flutningur hæstv. sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra á Fiskistofu frá Hafnarfirði til Akureyrar og þau viðbrögð sem sú fyrirætlan kallaði fram hafi haft mikið að segja og litað þá umfjöllun — eðlilega, má kannski segja, þar sem samhliða var uppi ágreiningur um þá lagalegu stoð sem ráðherra hafði fyrir því að ákveða og framkvæma þann flutning.

Virðulegi forseti. Ég vil ítreka það að hér hlýtur alltaf að þurfa að horfa til þess meginmarkmiðs sem við höfum að leiðarljósi við frumvarp eins og það sem við fjöllum um hér, að auka sveigjanleika í skipulagi og stjórnun. Við hljótum að kalla eftir slíkum sveigjanleika hjá hinu opinbera til að leita ýtrustu leiða til að hámarka skilvirkni og skapa sem öflugastan grunn allrar ákvarðanatöku. Slík nálgun hlýtur til langs tíma að tryggja hagkvæmustu notkun skattpeninga.

Skoðum 1. gr. nánar, með leyfi forseta:

„Við 2. gr. laganna bætist ný málsgrein sem orðast svo:

Ráðherra kveður á um aðsetur stofnunar sem undir hann heyrir nema á annan veg sé mælt í lögum.“

Hér er meðal annars verið að bregðast við, með hliðsjón af reynslu, heildarendurskoðun laganna um Stjórnarráð Íslands frá 2011. Með setningu þeirra laga féll sú heimild ráðherra niður að ákvarða aðsetur stofnana sem undir hann heyra. Það verður að teljast sérstakt, eins og fram kemur í greinargerð þess frumvarps, að það hafi ekki verið markmið með þeirri heildarendurskoðun eða um það fjallað í athugasemdum við frumvarpið sem þá var lagt fram.

Í greinargerð með þessu frumvarpi á bls. 3 kemur fram nokkuð sem ég tel mikilvægt, með leyfi forseta:

„Verður talið nauðsynlegt að í lögum sé slíkt ákvæði vegna túlkunar Hæstaréttar á 2. mgr. 13. gr. stjórnarskrárinnar, samanber nánari umfjöllun í athugasemdum við 1. gr. frumvarpsins. Hins vegar eru m.a. lagðar til breytingar sem miða að því að auka sveigjanleika framkvæmdarvaldsins til að skipuleggja störf sín eins og best er talið á hverjum tíma, og til að bæta upplýsingagjöf og faglega stjórnsýslu innan Stjórnarráðsins.“

Hér er því lagt til að ákvæði eldri laga verði tekin inn að nýju, um þá heimild ráðherra að ákvarða aðsetur stofnana sem undir hann heyra nema á annan veg sé mælt fyrir um í lögum. Ákvæði það sem hér um ræðir kom inn í stjórnarráðslögin 1999 og var talið nauðsynlegt á grundvelli hæstaréttardóms frá 18. desember 1988 þar sem Hæstiréttur komst að þeirri niðurstöðu á grundvelli stjórnarskrárinnar að þáverandi umhverfisráðherra hefði verið óheimilt að ákveða um flutning á starfsemi Landmælinga Íslands frá Reykjavík til Akraness án þess að hafa til þess lagaheimild. Á bls. 4 í frumvarpinu kemur fram það sem segir í dómi Hæstaréttar og ég ætla að rekja það hér, með leyfi forseta:

„Í dómi Hæstaréttar segir að þótt ekki séu bein fyrirmæli um það í lögum að ríkisstofnun skuli staðsett í Reykjavík verði ekki talið að það eitt gefi ráðherra frjálst val um það hvar hún skuli vera. Vöntun á ákvæðum um þetta í lögum megi helst skýra með því að fyrirmæli séu í stjórnarskrá um staðsetningu ráðuneyta. Hafi það verið talið svo sjálfsagt fram á hin síðari ár að stofnanir sem undir þau heyrðu hefðu einnig aðsetur í höfuðborginni að ekki þyrfti að taka það fram í lögum.

Dómur Hæstaréttar er skýr um það að stofnanir verði ekki staðsettar utan Reykjavíkur nema með heimild í lögum.“

Á þessum grundvelli var talið að nauðsynlegt væri að taka af allan vafa um slíkar heimildir til handa ráðherra til að ákveða aðsetur stofnana utan Reykjavíkur. Því var brugðist við þessum úrskurði með lögum nr. 121/1999. Það sama hlýtur því að eiga við í dag í ljósi þess að ekki var um neinar útskýringar að ræða í athugasemdum við frumvarp laganna við endurskoðunina 2011.

Ég get tekið undir það sjónarmið að rétt og eðlilegt hljóti að teljast að setja slíka lagastoð sem heimilar ráðherra að ákveða aðsetur stofnana sem undir hann heyra því að það sé eðlilegur hluti af stjórnarheimildum ráðherra gagnvart þeim stofnunum.

Svo er greint frá í frumvarpinu að Alþingi geti ávallt með lögum ákveðið hvar stofnun skuli staðsett og felli þá heimild ráðherra niður eins og mælt er fyrir um. Það firrir stjórnvöld ekki þeirri skyldu að afla fjárlagaheimilda fyrir stofn- og rekstrarkostnaði við slíka flutninga.

Ég get tekið undir þau sjónarmið sem viðruð eru í frumvarpinu að setja almenn viðmið um tilhögun breytinga á aðsetri stofnunar og stöðu og réttindi starfsmanna samhliða slíkum breytingum. Hv. þingmaður og framsögumaður, Brynjar Níelsson, fór vel yfir það í framsöguræðu sinni. Þau rök sem ég hef rakið þar um fór hv. þm. Brynjar Níelsson vel yfir og jafnframt umsagnir og athugasemdir þeirra sem komu fyrir nefndina.

Auðvitað hefur þjóðfélagið tekið breytingum. Þá blasir við að bætt tækni og framþróun fjarskipta og samskipta gerir það að verkum að landfræðilegar fjarlægðir skapa færri hindranir og vega síður þungt en áður, eins og getið er í nefndaráliti. Á hinn bóginn eru þau sjónarmið uppi að starfsfólk hafi komið sér fyrir á því svæði þar sem það hefur atvinnu og fest rætur og er ekki endilega tilbúið að rífa sig upp með litlum fyrirvara. Því er ekki sjálfgefið að ráðherra geti tekið slíka ákvörðun einhliða. Þess vegna er það mjög gilt sjónarmið og á það bent að niðurstaða Hæstaréttar í máli Landmælinga var ekki aðeins byggð á 2. mgr. 13. gr. stjórnarskrárinnar heldur á hún einnig við um sjónarmið um meginreglur stjórnsýsluréttar um þær kröfur sem gera á til stjórnvalda við ákvarðanatöku og undirbúning ákvarðanatöku þannig að ákvarðanir verði teknar á grundvelli málefnalegra sjónarmiða. Ég held að það sé kjarni máls. Mér finnst mikilvægt að árétta þá skoðun meiri hlutans í nefndaráliti og vitna ég því í nefndarálitið, með leyfi forseta:

„Meiri hlutinn telur að með hliðsjón af almennum stjórnunarheimildum ráðherra sé rétt að lögfest verði almenn heimild ráðherra til að ákveða staðsetningu opinberra stofnana. Meiri hlutinn telur engu að síður nauðsynlegt að við slíkar ákvarðanir verði að gæta að reglum um málefnalega stjórnsýslu og vísar í því sambandi til niðurstöðu umboðsmanns Alþingis vegna kvörtunar starfsmanna Fiskistofu vegna áforma um fyrirhugaðan flutning stofnunarinnar frá Hafnarfirði til Akureyrar. Í áliti umboðsmanns kemur fram að yfirlýsingar og bréf ráðherra sem var beint til starfsmanna Fiskistofu og hvernig staðið var að upplýsingagjöf um þetta mál gagnvart þeim hafi ekki verið í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti. Þá hefði ráðherra átt að leita sér ráðgjafar innan ráðuneytis um það hvort sérstaka lagaheimild hefði þurft til flutnings höfuðstöðvanna.“

Þess ber að geta að starfsmenn Fiskistofu höfðu sent kvörtun til umboðsmanns Alþingis vegna málsins. Starfsmenn Fiskistofu sendu jafnframt umsögn vegna málsins og við umfjöllun nefndarinnar gerðu þeir aðallega athugasemdir við 1. gr. frumvarpsins. Ég vil segja það hér að umsögn starfsmanna Fiskistofu er góð áminning um að ávallt beri að gera kröfu um vandaða stjórnsýslu þar sem ákvörðun um slíkan flutning verði byggð á rannsóknum og þarfagreiningu og vönduðum undirbúningi í samráði við stjórnendur og starfsfólk. Starfsmenn Fiskistofu benda á að verulega hafi skort þar á í þessu tilviki. Það er erfitt að færa rök gegn því enda hefur hæstv. ráðherra viðurkennt það og brugðist við leiðbeiningum umboðsmanns Alþingis á þann hátt að taka tillit til sjónarmiða starfsfólks Fiskistofu þar sem hæstv. ráðherra hefur, eins og hann orðaði það sjálfur og vitna ég í orð hans í blaðagrein, „hvorki verið í keppni né stríði við starfsmenn Fiskistofu“.

Vonandi verður niðurstaðan í framhaldinu farsæl fyrir starfsmenn og starfsemi Fiskistofu. Það minnir okkur á að þegar farið er í meiri háttar breytingar, sem felast í jafn viðamiklum flutningum og reyndin er með slíka stofnun þar sem mikil þekking hefur byggst upp á löngum tíma, verði vandað vel til verka og litið á breytingar sem ferli til framtíðar. Það er því farsæl lending af hálfu hæstv. ráðherra að ákveða eftir að hafa farið yfir málið, m.a. með samtölum við starfsmenn, að flutningur Fiskistofu fari fram á lengri tíma og starfsmönnum verði gefið val um að flytjast norður eða vera áfram á starfsstöð Fiskistofu í Hafnarfirði.

Mér finnst við hæfi að ræða hér ítarlega um 1. gr. frumvarpsins enda er það sú grein sem fyrirhuguð áform um flutning Fiskistofu innfléttuðust í, sem ollu eðlilega nokkrum ágreining. Það er þó þannig að sjónarmið eru ærið misjöfn eins og kemur glöggt fram í þeim umsögnum sem bárust nefndinni. Til að mynda má bera niður í umsögn Byggðastofnunar sem hefur skýrt hlutverk sem snýr að því að efla byggðir landsins og vinna að uppbyggingu atvinnulífs vítt um landsbyggðina. Þar kemur fram, með leyfi forseta:

„Byggðastofnun telur æskilegt að ráðherra hafi heimildir í lögum til að ákveða hvar stofnanir sem undir hann heyra eru staðsettar. Stjórnsýsla ríkisins er fyrir alla landsmenn og fjármögnuð með skattfé sem landsmenn greiða óháð búsetu.“

Byggðastofnun kemur jafnframt að því sjónarmiði sem við hljótum öll að vera sammála um og getum lært af reynslunni, að ávallt þurfi að gæta vandlega að stöðu og réttindum starfsmanna við slíkar meiri háttar breytingar.

Frumvarpið fjallar eins og ég kom að hér í upphafi ræðu minnar um margt fleira í þá veru að auka sveigjanleika í stjórnsýslu og við skipulagningu ráðuneyta og stofnana.

Ég ætla næst í ræðu minni að víkja að einum lið öðrum sem helst voru uppi andstæð sjónarmið um í umfjöllun nefndarinnar. Í b-lið 10. gr. frumvarpsins er kveðið á um breytingar á lögum um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, nr. 70/1996. Á eftir 1. mgr. 7. gr. þeirra laga kemur ný málsgrein sem orðast svo, með leyfi forseta:

„Heimilt er, án þess að starf sé auglýst laust til umsóknar, að ákveða að starfsmaður sem er ráðinn ótímabundið til starfa flytjist um afmarkaðan tíma eða varanlega milli stjórnvalda enda liggi fyrir samþykki viðkomandi forstöðumanns fyrir flutningnum og starfsmannsins sjálfs.“

Um er að ræða útvíkkun á heimild í gildandi lögum svo að flytja megi starfsmenn á milli ráðuneyta og/eða stofnana. Eins og breytingin er orðuð þá blasir við að sveigjanleiki með ráðstöfun mannauðs, þekkingar og hæfni sem þörf er á eykst. Eins og fram kemur í greinargerð með frumvarpinu þá kom nýtt ákvæði inn við setningu nýrra laga um Stjórnarráð Íslands árið 2011 sem gerði starfsmönnum kleift að flytjast á milli ráðuneyta um afmarkaðan eða varanlegan tíma enda lægi fyrir samþykki beggja ráðherra, beggja ráðuneyta og það sem skipti kannski mestu máli, starfsmannsins sjálfs. Með slíkum heimildum skapast mun betri möguleikar til að nýta mannauðinn og bregðast við tímabundnu álagi. Þetta ákvæði er því í fullu samræmi við meginmarkmið frumvarpsins um að auka sveigjanleika í stjórnsýslunni.

Í nefndaráliti meiri hlutans er greint frá þeirri gagnrýni sem kom fram á þessa grein frumvarpsins og þau sjónarmið sem komu fram við umfjöllun málsins. Almennt er talið við stjórnun mannauðs að hreyfanleiki og möguleiki til að þroskast og þróast þar með í starfi og nýta þekkingu þvert á skipulag sé ekki bara æskilegur heldur gagnist skipulagsheildinni og starfsmanninum sjálfum. Þetta á ekki síst við skipulagsheild sem byggir á þekkingu.

Í nefndaráliti meiri hlutans þessu til stuðnings segir meðal annars, með leyfi forseta, „að fyrirhuguð breyting auki möguleika til að nýta mannauð og bregðast við tímabundnu álagi. Markmiðið sé ekki síst að veita starfsmönnum fleiri og fjölbreyttari tækifæri til aukinnar þekkingaröflunar og framþróunar í starfi og breytingin sé einnig líkleg til að stuðla að aukinni samvinnu ríkisaðila.“ Þetta styður augljóslega við þau meginmarkmið sem koma fram í upphafi þessa frumvarps.

Nú ætla ég að koma að þriðju meginbreytingunni sem lýtur að skipulagi ráðuneyta og fjallað er um í 6. gr. frumvarpsins en um nýja 17. gr. laga um Stjórnarráð Íslands. Sú grein orðast svo í fyrirliggjandi frumvarpi, með leyfi forseta:

„Ráðherra skal skipuleggja aðalskrifstofu ráðuneytis með því að skipta henni upp í fagskrifstofur og skal hverri skrifstofu stýrt af skrifstofustjóra undir yfirstjórn ráðuneytisstjóra. Jafnframt er heimilt að setja á fót sérstakar starfseiningar og ráðuneytisstofnanir sem eru starfræktar sem hluti af ráðuneyti. Slíkum starfseiningum stýrir embættismaður, í skilningi laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, undir yfirstjórn ráðuneytisstjóra.“

Hér er markverðasta breytingin sú sem snýr að skipulaginu þar sem heimilt verður „að setja á fót sérstakar starfseiningar og ráðuneytisstofnanir sem eru starfræktar sem hluti af ráðuneyti“, eins og það orðast í frumvarpstextanum. Slíkar skipulagsbreytingar geta þjónað því markmiði að ná hagkvæmni í rekstri og einfalda stjórnkerfi. Ég áætla að dæmin séu eins mörg og misjöfn og stofnanir og ráðuneyti og verkefni sem undir þau heyra.

Fyrir utan þau meginmarkmið að auka sveigjanleika í skipulaginu má ná fram einföldun og hagkvæmni. Meiri hluti nefndarinnar telur að stjórnskipuleg ábyrgð ráðherra geti orðið skýrari á viðkomandi málaflokkum og í slíkum tilfellum sé til bóta sú meginregla íslenskrar stjórnskipunar að eftir sem áður beri ráðherra ábyrgð á öllum stjórnarframkvæmdum, eins og fram kemur í nefndarálitinu. Í athugasemdum var það sjónarmið meðal annars dregið fram í tengslum við umfjöllun um stofnun sjálfbærra stjórnsýslunefnda og stjórnsýslustofnana, þar sem tiltekin málefnasvið væru undanskilin ábyrgð ráðherra í þessu samhengi, að þau gætu í einhverjum tilfellum verið til þess fallin að veikja yfirstjórnunarhlutverk ráðherrans gagnvart undirstofnunum.

Rétt er að geta þess að meiri hlutinn tekur fram í nefndaráliti sínu að leiðsögn um hvaða sjónarmið eigi að liggja til grundvallar ákvörðunum um hvort rétt sé að sameina undirstofnanir ráðuneytis sé ekki að finna í frumvarpinu en í Stjórnarráðinu er nú að störfum nefnd sem er að vinna að þeim málum.

Í VI. kafla laga um Stjórnarráð Íslands er fjallað um siðferðisviðmið. Það hefur verið þó nokkuð fjallað um það af hv. þingmönnum sem hafa tekið til máls hér um þetta lagafrumvarp og nokkuð var komið inn á það í umfjöllun nefndarinnar. Í 25. gr. laga um starfsemi Stjórnarráðs Íslands er fjallað um siðferðisviðmið og kveðið á um að forsætisráðherra skipi samhæfingarnefnd til þriggja ára í senn eins og núgildandi lög gera ráð fyrir. En í þessu lagafrumvarpi er sem sagt lagt til í 8. gr. að þessi nefnd verði lögð niður. Það hefur verið gagnrýnt. Forsætisráðuneytið mun taka við þeim verkefnum og verða stjórnvöldum ráðgefandi um túlkun siðareglna, standa fyrir fræðslu og fylgjast með því að þær nái tilgangi sínum og hafa reglulegt samráð við umboðsmann Alþingis og Ríkisendurskoðun til að tryggja samræmi.

Almennt þegar ég horfi til siðareglna, þar sem skipunartími nefndarinnar rann út, þá eiga þær að vera hluti af daglegum athöfnum og virkur þáttur í starfi á hvaða vettvangi sem er. Leiðsögn og viðmið um ákvarðanir til eftirbreytni draga fram ýtrustu fagmennsku sem völ er á. Þetta eru alltaf leiðbeinandi viðmið sem eiga að vera hluti af reglulegu starfi.

Virðulegi forseti. Þar sem tími minn er á þrotum þá lagði ég upp með í ræðu minni að styðjast við meginmarkmið frumvarpsins um aukinn sveigjanleika í skipulagi framkvæmdarvaldsins og stjórnun mannauðs (Forseti hringir.) og má segja að þær meginbreytingar sem ég fór yfir hér í ræðu minni, um almenna heimild ráðherra til að ákvarða aðsetur stofnana, um lagalegt svigrúm við skipulagningu ráðuneyta og aukinn hreyfanleika starfsmanna, (Forseti hringir.) séu til þess fallnar að stuðla að framgangi meginmarkmiða þess.