Stjórnarráð Íslands.
Herra forseti. Það er margt gott sem hefur komið fram í ræðum hv. þingmanna sem hafa rætt þetta mál í dag og algjörlega ljóst af umræðunum að mikill ágreiningur er um málið. Ég vil þó reyna að benda á hvað væri að minnsta kosti hægt að gera til þess að stórbæta þetta mál frá því hvernig það lítur út hér og nú. Mig langar sérstaklega að reifa þrennt og það eru auðvitað þau stóru atriði sem koma fram í nefndaráliti minni hluta hv. stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar. Það er í fyrsta lagi heimild ráðherra til flutnings stofnana, í öðru lagi hreyfanleiki starfsmanna innan stjórnsýslunnar og í þriðja lagi sú tillaga að samhæfingarnefnd um siðferðileg viðmið fyrir stjórnsýsluna verði lögð niður.
Það er ekkert launungarmál að þetta frumvarp hefur verið beintengt við misheppnaðan flutning Fiskistofu, sem reynt var að flytja frá Hafnarfirði til Akureyrar, en satt að segja hefur síðan staðið yfir hálf ótrúleg atburðarás í kringum þá flutninga. Þeim hefur nú verið slegið á frest og ekki að ósekju, enda kemur á daginn að þeir höfðu verið illa undirbúnir og vanreifaðir. Það er kannski heila málið kringum þá heimild ráðherra sem kemur fram 1. gr. frumvarpsins, þ.e. að ráðherra kveði á um aðsetur stofnana sem undir hann heyra nema á annan veg sé mælt í lögum. Því er haldið fram hér eða gefið til kynna að sú heimild hafi fallið niður nánast að óathuguðu máli eða fyrir mistök þegar lögum um Stjórnarráðið var breytt á síðasta kjörtímabili, en í földamörgum umsögnum um þetta mál, sem margar hverjar eru á sama veg, er varað við því að veita slíka opna heimild til þess að ráðherra geti tekið ákvörðun án þess að það sé skilgreint á neinn hátt hvernig eigi að taka slíka ákvörðun, hvar aðsetur stofnunar eigi að vera. Það kemur fram í mörgum umsögnum sem ég hef verið að lesa samhliða því að fylgjast hér með umræðum að þetta er ekki sú túlkun sem stjórnsýslufræðingar, opinberir starfsmenn, Bandalag háskólamenntaðra eða aðrir hafa haft á þeirri breytingu sem gerð var á lögunum á sínum tíma, þ.e. sú hugsun að vera ekki með slíka opna heimild í lögunum byggir í raun og veru á því að ekki sé eðlilegt að ráðherrar hafi geðþóttavald í stórum málum á borð við það hvar aðsetur stofnana eigi að vera.
Eins og hv. þingmenn hafa bent á og kemur líka fram nefndaráliti minni hlutans er mjög mikilvægt að slíkar ákvarðanir séu vel rökstuddar, það þarf að vera málefnalegur rökstuðningur, fjárhagsleg úttekt, fagleg úttekt. Ef öll gögn liggi ekki fyrir sé slík opin heimild til að flytja aðsetur stofnana í raun óeðlilegt framsal á valdi löggjafans. Og um það snýst málið. Hversu sakleysisleg sem þessi grein kann að virðast, að það skipti ekki öllu máli hvar stofnanirnar séu staðsettar og það sé eðlilegt að ráðherrar hafi slíkt vald, þá liggur í greininni afsal á valdi löggjafarvaldsins til framkvæmdarvaldsins, sérstaklega þegar reynsla undanfarinna ára og áratuga sýnir okkur að við ættum frekar að vera að stefna að því að styrkja hér stöðu löggjafarvaldsins. Af því að ég nefndi það að hugsanlega væri hægt að bæta þetta mál á einhvern hátt þá hefði ég talið að þarna mætti skilgreina miklu betur hvernig eigi að standa að flutningi stofnana standi vilji stjórnmálamanna til þess að flytja stofnanir út um landið eða til höfuðborgarinnar eða hvernig sem það er.
Hvernig viljum við að að slíkum flutningum sé staðið, ef við viljum á annað borð flytja stofnanir? Það geta verið málefnaleg rök fyrir slíkum flutningum, en slíka flutninga þarf að undirbyggja vel, það þarf að gefa góðan fyrirvara því að eins og hér hefur verið bent á varða slíkir flutningar auðvitað líf og hagi, ekki aðeins einstaklinganna sem vinna innan stofnunarinnar heldur líka fjölskyldna þeirra, en slíkir flutningar geta einnig varðað hlutverk og starfsemi viðkomandi stofnunar.
Hv. þingmenn Guðbjartur Hannesson og Steinunn Þóra Árnadóttir áttu ágætisorðaskipti áðan um stofnanaminni. Eitt af því sem skiptir verulegu máli í vandaðri stjórnsýslu er það sem við köllum stofnanaminni, að þær venjur og hefðir sem skapast innan opinberra stofnana byggi á þekkingu og reynslu þeirra starfsmanna sem þar starfa. Það er meiri háttar ákvörðun, herra forseti, ef ákveðið er að flytja stofnun í einu lagi og hvað þá ef það er hægt að gera með nánast engum fyrirvara, ef það er hægt að gera án aðkomu þingsins, ef ekki er skylda að láta fara fram óháða úttekt á fjárhagslegum afleiðingum slíkra flutninga og faglegum afleiðingum ekki síður, því að hinar faglegu afleiðingar geta orðið miklar ef reynsla og þekking glatast úr stofnun sem getur tekið ár og áratugi að byggja upp aftur.
Sjálf hef ég raunar haft þá skoðun að hið opinbera geti gert betur í því að skapa störf án staðsetningar úti um land og ég heyri raunar líka þegar ég er á ferð um landið að þar finnst fólki oft ansi lítið leggjast fyrir störf án staðsetningar. Eins og hv. þingmenn hafa gert vil ég ítreka að þessi umræða á ekki að snúast um það markmið, sem ég er viss um að við getum langflest tekið undir, að tryggja dreifingu opinberra starfa úti um land eftir því sem hægt er. En hér skiptir máli að við setjum það niður fyrir okkur hvernig vinnubrögð við viljum sjá við flutning slíkra stofnana. Það væri hægur vandi fyrir Alþingi að gera breytingar á frumvarpinu þannig að þessi grein yrði miklu skaplegri, þannig að það væri til að mynda lagt niður, eins og kemur fram í minnihlutaálitinu, að eðlilegt væri að slíkar breytingar færu í gegnum Alþingi og hlytu samþykki Alþingis, og mér þætti ekkert óeðlilegt að það væri líka skilgreint með ákveðnum hætti hvaða ferli nákvæmlega ætti að fylgja ef ráðherra hefur hug á því að flytja slíka stofnun.
Síðan kemur að máli númer tvö, sem er hreyfanleiki starfsmanna innan stjórnsýslunnar. Vissulega skil ég að einhverju leyti þau praktísku rök sem þar liggja á bak við, það er auðvitað hægt að færa starfsmenn milli ráðuneyta eins og er en þarna er verið að leggja til í tiltekinn tíma, þarna er verið að leggja til að rýmka þá heimild verulega. Í nefndaráliti minni hlutans kemur fram veruleg gagnrýni á þetta ákvæði frá fulltrúum launþega og meðal annars er vakin athygli á því að starfsmenn séu sjaldan í raunverulegri aðstöðu til að neita slíkum flutningum. Þetta er umhugsunarefni, þarna er verið að færa mikið vald til yfirmanna um slíka flutninga, eins og hér er bent á. Það stendur heima þegar lesnar eru athugasemdir til að mynda Bandalags starfsmanna ríkis og bæja, sem gerir bæði verulegar athugasemdir við flutninga og hins vegar almenna heimild til flutnings starfsfólks milli ráðuneyta og stofnana, en bandalagið hefur mótmælt þessu og bendir á þau rök að mjög mikilvægt sé að auglýsa störf hjá hinu opinbera. Markmiðin sem búa þar á bak við eru að öllum sé gefinn kostur á að sækja um laus störf hjá ríkinu og þannig tryggt jafnræði, og markið auglýsingaskyldunnar er líka að tryggja að hæfasti einstaklingurinn sé ráðinn til starfa hverju sinni.
Svipuð sjónarmið má lesa í umsögn Bandalags háskólamenntaðra, þannig að ég tel að þó að sjálfsagt sé að hafa heimildir til tímabundinna flutninga megum við ekki missa sjónir á hinum mikilvægu markmiðum auglýsingaskyldunnar. Ég vil bæta einu markmiði við þau tvö sem Bandalag starfsmanna ríkis og bæja nefnir, sem eru annars vegar það að allir eigi jöfn tækifæri á að sækja um laus störf og hins vegar að hæfasti einstaklingurinn sé ráðinn. Þriðja markmiðið er auðvitað að tryggja að almenningur í landinu geti borið traust til opinberra stofnana af því að slíkar ráðningar séu framkvæmdar með gagnsæjum hætti, að það liggi algjörlega fyrir og störfin séu auglýst, að það liggi fyrir hverjir sækja um störfin og það liggi fyrir hvernig staðið sé að ráðningunni.
Slíkt gagnsæi í mannaráðningum er undirstaða þess að við borgarar í þessu landi getum treyst stjórnsýslunni og það að almenningur treysti stjórnsýslunni er nauðsynleg undirstaða í lýðræðisríki. Eitt af því sem hefur verið talsvert rætt á þingi er að það er sameiginlegt áhyggjuefni og úrlausnarefni fyrir okkur þingmenn ef traust almennings á stjórnsýslunni dvínar. Við höfum séð dæmi um það núna í einstökum ráðuneytum, atvik sem hafa valdið því að almenningur treystir síður stjórnsýslunni en áður. Það er áhyggjuefni, því að þarna verður almenningur að geta treyst því að allt sé opið, allt sé gert með gagnsæjum hætti og hver og einn eigi þannig þennan jafna aðgang, getum við sagt, ekki aðeins að störfum innan stjórnsýslunnar heldur geti líka treyst því að afgreiðsla stjórnsýslunnar sé eins, hvort sem um er að ræða Jón eða séra Jón.
Síðasta atriðið sem mig langar að ræða, og ég veit að hv. þingmenn hafa margir hverjir rætt þau mál sem ég hef reifað, og það sem mig langar sérstaklega að koma að er sú tillaga sem hér er um að leggja niður samhæfingarnefnd um siðferðileg viðmið. Það er áhugavert að kynna sér sögu þess að settar eru siðareglur í opinberri stjórnsýslu. Það eru tólf ár síðan Ríkisendurskoðun gaf út skýrslu um hvort þörf væri á að setja siðareglur í opinberri stjórnsýslu á Íslandi, það er ekki lengra síðan, herra forseti. Þar er farið yfir siðareglur sem hafa verið settar í Bretlandi og Bandaríkjunum. Það er líka fjallað um þá umfjöllun sem hefur verið á hinum Norðurlöndunum á þeim tíma um siðareglur fyrir stjórnsýsluna í heild sinni og greint frá því að vinna við slíkar reglur sé hafin í Finnlandi og Noregi. Nú er það svo árið 2015, tólf árum eftir að þessi skýrsla kom út, að það eru að sjálfsögðu siðareglur í opinberri stjórnsýslu alls staðar á hinum Norðurlöndum og þar eru líka starfandi allmargar siðanefndir, sem ég ætla að fara aðeins nánar yfir á eftir.
Það er ágætistilvitnun í skýrslu Ríkisendurskoðunar frá árinu 2003. Þar er vitnað í Sigurð Kristinsson prófessor, sem er talsverður sérfræðingur um siðareglur. Það er hálfgrátlegt að horfa upp á ríkisstjórnina leggja það til að þessi nefnd verði lögð niður á sama tíma og Samband íslenskra sveitarfélaga hefur nýlega komið sér upp siðanefnd sem téður Sigurður Kristinsson leiðir. Mér finnst því ríki og sveitarfélög fara hvort í sína áttina hér og heldur finnst mér sveitarfélögin standa sig betur, herra forseti, svo að ég segi það.
Sigurður Kristinsson hefur skrifað um siðareglur og tilvitnun í bók hans um þau efni er í skýrslu Ríkisendurskoðunar. Mig langar að vitna í það, herra forseti:
„Flestir hafa skoðun á því í hverju „gott siðferði” felst. Það eru kunn sannindi að rangt sé að ljúga, stela og svíkja en rétt að vera heiðarlegur, hjálpfús og æðrulaus.“
Herra forseti. Þetta hljómar nokkuð eins og heilbrigð skynsemi og væntanlega hugsa margir hér: Já, við þurfum nú enga hjálp við að átta okkur á þessu.
En svo vitna ég aftur í Sigurð Kristinsson:
„Erfiðleikarnir skapast þegar kemur að því að túlka ólíkar aðstæður í ljósi þessara almennu sanninda. Þá finna menn stundum upp flóttaleiðir til að friða eigin samvisku og annarra.“
Herra forseti. Það er svo að siðareglur geta auðveldað bæði stjórnmálamönnum og starfsfólki í opinberri stjórnsýslu að bregðast við erfiðum siðferðilegum álitamálum á vinnustað. Siðareglurnar geta líka hjálpað til við að móta þau gildi sem eiga að ráða för innan stjórnsýslunnar, því að siðareglurnar endurspegla hvaða gildi stjórnendurnir telja mikilvæg fyrir viðkomandi vinnustað.
Við höfum mörg dæmi um siðanefndir sem eru starfandi. Ég nefndi siðanefnd Sambands íslenskra sveitarfélaga, við erum með siðanefndir í mörgum stórum opinberum stofnunum sem fást þá við þrengra svið, svo sem eins og háskólarnir sem eru með siðanefndir, við erum með vísindasviðanefnd, við erum með siðanefnd fyrir Landspítala. Ég er sjálf með þingsályktunartillögu hér inni um að skoðaðir verði möguleikar á því að stofnað verði landsiðaráð að danskri og þýskri fyrirmynd sem hafi þá víðtækara hlutverk um siðferðileg álitamál sem kunna að koma upp í samfélaginu, og það vita æðri máttarvöld að þau eru mörg, ekki síst á tímum aukinnar þekkingar og tækni á sviði erfðavísinda. Nægir líka að nefna aukna þekkingu á sviði gervigreindar þar sem ég er nokkuð viss um að umræðan um hin siðferðilegu álitamál sem þeim tengjast er komin miklu skemur en tækniþróunin í þeim efnum.
Gott og vel. Ef við lítum til hinna Norðurlandanna eru mjög víða starfandi siðanefndir innan opinberrar stjórnsýslu sem hafa það hlutverk að fást sérstaklega við þau álitamál sem upp kunna að koma fyrir ráðherra en líka aðra embættismenn og annað starfsfólk innan opinberrar stjórnsýslu. Ég hefði talið að það væru í raun engar ytri aðstæður sem mæltu með því að leggja niður slíka nefnd fyrir íslensku stjórnsýsluna. Hér er sagt að það séu komnar á siðareglur og forsætisráðuneytið geti hér eftir séð um að veita leiðbeiningar um það hvernig eigi að bregðast við helstu álitamálum.
Ég spyr, herra forseti: Er einhver siðfræðingur starfandi í forsætisráðuneytinu? Eða heldur forsætisráðuneytið að þetta sé ekki fag eins og hvað annað? Ef ég þyrfti að veita ráðgjöf um lögfræðileg álitamál mundi ég þá bara segja: Já, ég skal sjá um þetta, ég hef séð svo margar löggjafir hérna á Alþingi að ég veit nokkurn veginn hvernig þetta lítur út og ég skal sjá um að veita ykkur ráðgjöf um þetta?
Auðvitað ekki. Þetta sýnir virðingarleysi fyrir fagmennsku, það sýnir skilningsleysi á fagmennsku að halda að hægt sé að úthýsa þessum fræðum með því að segja: Heyrðu, reglurnar eru komnar og við þurfum enga aðstoð.
Málið er að siðareglur geta aldrei verið tæmandi og eiga ekki að vera tæmandi. Þær eiga að vera almenn viðmið um það sem ég las upp áðan, haft eftir Sigurði Kristinssyni, þ.e. hvernig við breytum rétt, svo ég orði það með eins almennum hætti og hægt er, en aðstæður kunna hins vegar að vera margvíslegar, þannig að þótt við teljum okkur almennt tiltölulega gott og heiðarlegt fólk þá vitum við ekki alltaf nákvæmlega hvernig við eigum að breyta rétt. Við erum ekki verra fólk fyrir það en þá hefði ég talið, og finnst undarlegt að hæstv. ríkisstjórn sé ekki sammála mér, að það væri gott að hafa nefnd fagfólks sem gæti hjálpað manni við að taka réttar ákvarðanir. Alveg eins og við erum með fjöldann allan af fagfólki starfandi í Stjórnarráðinu sem ætlað er að hjálpa okkur að taka ákvarðanir sem stangast ekki á við stjórnarskrá, til að fella úrskurði samkvæmt lögum og reglum í landinu, þá er það svo að það er ekki allt skráð í lög og reglur. Það eru líka aðrir þættir sem varða hið almenna siðferði og ég hefði talið að ráðherrum og ráðuneytisstjórum, embættismönnum og öllu öðru fólki sem vinnur í stjórnsýslunni þætti gott og jákvætt að hafa fagfólk sem það gæti leitað til við úrlausn slíkra mála. Ég held að þetta sýni eitthvert skilningsleysi á því að siðfræði er ekkert almennt blaður um hvað manni finnst hverju sinni.
Eins og kom fram áðan er það nákvæmlega svo að maður finnur oft upp flóttaleiðir til þess að friða eigin samvisku og annarra. Herra forseti. Við höfum svo sannarlega séð dæmi um það á þinginu að menn finna upp flóttaleiðir þar sem þeir telja að þeir hafi gert allt rétt — eðlilega, það er mannlegt eðli. Ættum við ekki að fagna því að hafa einhverja fagaðila sem við gætum leitað til? Ég veit það sjálf af reynslu minni sem ráðherra að það eru ýmis álitamál sem koma upp og auðvitað getur maður oft réttlætt fyrir sjálfum sér að eitthvað sé fullkomlega réttlætanlegt í tilteknum aðstæðum, sem er kannski alls ekki rétt eftir á að hyggja.
Herra forseti. Mér finnst þetta einkennilegt. Ég hef hins vegar séð það af því að fylgjast með norrænum fjölmiðlum að sú tilhneiging til að fella burt siðanefndir virðist loða við hægri stjórnir víða annars staðar. Þannig er norska ríkisstjórnin að reyna að leggja það til, og mætir að vísu harðri andspyrnu, að leggja niður þá siðanefnd sem hefur farið yfir fjárfestingar norska olíusjóðsins og telja enga ástæðu til þess að vera að skoða fjárfestingar norska olíusjóðsins í neinu öðru ljósi en út frá efnahagslegum viðmiðum, af því að þau telja ekki ástæðu til þess að skoða slíkar fjárfestingar út frá siðferðilegum viðmiðum. Það er gaman að segja frá því að það var að komast upp um að sænska símafyrirtækið, sem er í meirihlutaeigu ríkisins og með stjórn skipaða ríkinu, hefur átt í mjög vafasömum fjárfestingum í Aserbaídsjan þar sem margt óhreint virðist vera í pokahorninu, og ég segi: Kannski hefði verið betra að hafa siðanefnd til að fara yfir þau viðskipti, því að fjárfestingar eru ekki bara efnahagslegt spursmál.
Þarna held ég að okkur skorti ákveðinn skilning á þessu hlutverki og mér finnst þetta frumvarp endurspegla það skilningsleysi. Þó að umsagnirnar snúi flestar að hinum tveimur þáttunum, eins og ég gerði að umtalsefni í ræðu minni, get ég ekki látið hjá líða að gagnrýna harðlega þennan þátt málsins. Mér finnst hann bera (Forseti hringir.) vott um skort á fagmennsku og skilningsleysi á því að faglega aðstoð getur þurft við siðferðismál, eins og í hverjum öðrum málaflokki.
