144. löggjafarþing — 118. fundur,  3. júní 2015.

Stjórnarráð Íslands.

434. mál
[10:36]
Horfa

Oddný G. Harðardóttir (Sf):

Herra forseti. Ég vil í upphafi máls míns renna aðeins yfir um hvað þetta frumvarp fjallar og vitna þá í umsögn fjármála- og efnahagsráðuneytisins, skrifstofu opinberra fjármála. Þar segir, með leyfi forseta:

„Í frumvarpi þessu eru lagðar til breytingar á lögum um Stjórnarráð Íslands sem miða að því að auka sveigjanleika framkvæmdarvaldsins til að skipuleggja störf sín. Í því skyni er lagt til að heimildir ráðherra til að skipuleggja ráðuneyti verði auknar þannig að til viðbótar uppskiptingu á aðalskrifstofu í fagskrifstofur verði heimilt að setja á fót starfseiningar og ráðuneytisstofnanir innan ráðuneytis. Í athugasemdum frumvarpsins kemur fram að hér sé einkum hafður í huga sá möguleiki að sameina rekstur ráðuneytis og einstakra stjórnsýslustofnana, sem fái við það stöðu innan ráðuneytis sem ráðuneytisstofnun en verði ekki lengur sérstakt stjórnvald í stjórnarfarslegu tilliti. Þrátt fyrir að slíkar einingar muni ekki teljast hluti af aðalskrifstofu verði þær engu að síður stjórnsýslulegur hluti ráðuneytis og stjórnvaldsákvarðanir þar teknar fyrir hönd ráðherra með sama hætti og á aðalskrifstofu. Einnig er í þessu skyni lagt til að í lög um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins verði bætt ákvæði sem heimilar flutning starfsfólks milli stjórnvalda án þess að störfin séu auglýst laus til umsóknar.“ — Ég mun ræða frekar um einstaka atriði síðar í ræðu minni.

„Auk þess eru í frumvarpinu lagðar til sex aðrar breytingar á lögunum. Þar er í fyrsta lagi lagt til að tekið verði á ný inn í lögin ákvæði sem heimilar ráðherra að ákveða aðsetur stofnunar sem undir hann heyrir nema á annan veg sé mælt í lögum. Í öðru lagi að fellt verði brott ákvæði um skyldu til að skýra á ríkisstjórnarfundum frá fundum þar sem fleiri en einn ráðherra hafa komið sameiginlega fram gagnvart öðrum til umræðna eða kynningar á mikilvægum málefnum. Í þriðja lagi að kveðið verði á um það í lögunum að ávallt skuli vera starfandi ráðherranefnd um ríkisfjármál og ráðherranefnd um efnahagsmál. Í fjórða lagi að í stað skyldu til að færa skrá um formleg samskipti og fundi milli ráðuneyta Stjórnarráðsins og við aðila utan þess verði skylt að halda skrá um mikilvæg samskipti þessara aðila. Í því sambandi er einnig lögð til breyting á upplýsingalögum sem felur í sér áréttingu um að skrá beri mikilvægar upplýsingar um samskipti stjórnvalda við almenning og önnur stjórnvöld með sama hætti og aðrar mikilvægar upplýsingar. Í fimmta lagi að kveðið verði á um það að við flutning stjórnarmálefna milli ráðuneyta skuli flytja fjárheimildir og starfsmenn milli ráðuneyta að því marki sem eðlilegt er talið og að náist ekki samkomulag þar um skeri forsætisráðherra úr. Að síðustu er lagt til að fellt verði brott ákvæði sem kveður á um skipun og starfrækslu samhæfingarnefndar um siðferðileg viðmið fyrir stjórnsýsluna.“

Virðulegi forseti. Þetta er í stórum dráttum það sem frumvarpið fjallar um. Það hefur kallað fram deilumál um rýmkaða heimild eða að því sé bætt í lög að ráðherra geti ákveðið aðsetur stofnana. Gott dæmi er að horfa á hvernig til hefur tekist með tilfærslu Fiskistofu. Sú staðreynd að ekki var talað um þetta í lögunum sem samþykkt voru á síðasta kjörtímabili var einfaldlega vegna þess að andi laganna var þannig að það kæmi auðvitað ekki til greina að ráðherra tæki upp sinn töfrasprota og færði til stofnanir eins og honum sýndist um landið. Það hefur komið í ljós í dæminu um Fiskistofu þegar tilkynnt var rétt sisvona að það ætti að taka upp Fiskistofu sem er í Hafnarfirði og flytja hana til Akureyrar.

Nú hef ég búið á Akureyri og mjög gott er að búa þar en það bara snýst ekkert um það. Stofnanirnar eru auðvitað ekki aðeins orð á blaði eða orð í lagatexta heldur eru þær uppfullar af fólki sem sinnir skyldum sínum og uppfyllir hlutverk og markmið stofnananna. Taka þarf tillit til þess þegar ákveðið er að færa stofnanir sisvona út á landið og sýna þarf í því ferli öllu umhyggjusemi og horfa á þá félagslegu stöðu og þá fjárhagslegu stöðu sem getur breyst við slíkan gjörning hjá fólkinu sem vinnur hjá stofnuninni. Ef við horfum á það hvernig farið var að við Fiskistofu, en sú stofnun gegnir mjög mikilvægu eftirlitshlutverki varðandi eina af okkar helstu atvinnugreinum, þá hefur hún veikst við þessa aðgerð. Stofnunin hefur veikst við þau áform. Við þau illa undirbúnu, illa útfærðu og óútfærðu áform hefur eftirlitshlutverk stofnunarinnar veikst og það er afar slæmt fyrir okkur sem eigendur auðlindanna sem Fiskistofa á að gæta að farið sé að með lögum.

Nú hefur hæstv. sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra áttað sig á því að þetta getur ekki gengið með þeim hætti sem lagt var upp með og það er mjög gott og ætlar að færa stofnunina á lengri tíma og vera með ákveðnar starfsstöðvar o.s.frv. Ég kann ekki alveg að fara með það nákvæmlega hvernig hæstv. ráðherra hefur hugsað sér að breyta þeim áformum en alla vega virðist það vera þannig að það standi betur með hlutverki stofnunarinnar og betur með starfsfólkinu. En svona illa undirbúin aðgerð er strax farin að valda skaða og aldeilis er það gott dæmi, finnst mér, um að það eigi alls ekki að setja þessa heimild í lög.

Auðvitað má það ekki vera þannig að ekki sé hægt að færa stofnanir því að vissulega geta þær aðstæður verið uppi að það þurfi að gera það og það sé nauðsynlegt til að koma í veg fyrir önnur vandræði. En að gefa ráðherranum frítt spil með þetta getur alls ekki gengið og dæmið um Fiskistofu er bara svo skýrt hvað það varðar þannig að það verður ekki hægt að samþykkja.

Annað gildir um nýjar stofnanir, þ.e. þegar settar eru á laggirnar nýjar stofnanir og ákveðið er hvar á að setja þær niður. Það eru ákveðin sjónarmið sem mæla því bót að stofnanir ríkisins séu þar sem fólkið er flest en það geta líka verið önnur sjónarmið uppi sem styðja það að dreifa eigi stofnunum út um land eftir því hvert hlutverk þeirra er. En þetta var um leiðir til að færa stofnanir að hentugleika ráðherra.

Annað sem ég vil gera athugasemdir við og er mikið á móti og er mér mikið hjartans mál í rauninni, þ.e. að fella eigi brott ákvæði sem kveður á um skipun og starfrækslu samhæfingarnefndar um siðferðileg viðmið fyrir stjórnsýsluna. Í frumvarpinu er lagt til að samhæfingarnefnd verði lögð niður en forsætisráðuneytið muni taka að sér verkefni hennar. Í minnihlutaáliti kemur fram, með leyfi forseta:

„Minni hlutinn hefur um þetta ríkar efasemdir og vísar til þess að fyrir nefndinni kom fram að rökstuðningur í frumvarpinu væri takmarkaður og ekki væri ljóst hver ætlunin væri með breytingunni. Minni hlutinn telur því að þennan þátt málsins þurfi að skoða mun betur.“

Virðulegi forseti. Ég er ekki alveg viss um að fólk átti sig á því hvað þetta er, samhæfingarnefnd um siðferðileg viðmið fyrir stjórnsýsluna. Til að undirbúa þessa ræðu gluggaði ég í skýrslu nefndarinnar sem ber yfirheitið Traust í krafti fagmennsku. Nýjar siðareglur fyrir stjórnsýsluna sem var gefin út 4. maí árið 2012. Ég vil grípa niður í skýrsluna á nokkrum stöðum, í fyrsta lagi til að segja hvert hlutverk nefndarinnar er, með leyfi forseta:

„Samhæfingarnefnd um siðferðileg viðmið í stjórnsýslunni var upphaflega sett á fót með lögum nr. 86/2010 um breytingu á lögum um Stjórnarráð Íslands og fleiri lögum (siðareglur). Í athugasemdum með frumvarpi því sem varð að lögum nr. 86/2010 er hlutverki nefndarinnar lýst og sett fram aðgerðaáætlun. Ákvæði um siðareglur og samhæfingarnefndina voru síðan tekin nær óbreytt upp í lög nr. 115/2011 um Stjórnarráð Íslands. Samkvæmt þeim eru verkefni nefndarinnar eftirfarandi:

a. að stuðla að því að siðferðileg viðmið séu í hávegum höfð í opinberum störfum og veita stjórnvöldum ráðleggingar um ráðstafanir til að koma í veg fyrir hagsmunaárekstra og spillingu,

b. að veita umsögn um drög að siðareglum á grundvelli laga þessara og laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins og gefa stjórnvöldum ráð um túlkun þeirra,

c. að beita sér fyrir upplýsingaöflun og fræðirannsóknum á málefnasviði nefndarinnar,

d. að stuðla að því að brugðist sé með samhæfðum hætti við ábendingum eftirlitsembætta Alþingis og öðrum tiltækum upplýsingum um brot á siðareglum eða hættu á spillingu hjá ríkinu,

e. að taka þátt í samstarfi við félagasamtök, stofnanir og embætti hér á landi og erlendis sem vinna gegn spillingu í opinbera geiranum,

f. að gefa forsætisráðherra árlega skýrslu um starf sitt þar sem komi fram ef ástæða þykir til tillögur til stjórnvalda um frekari aðgerðir til að efla traust á stjórnsýslu ríkisins, draga úr hættu á spillingu og vanda betur til verka í stjórnsýslunni. Skýrslan skal lögð fyrir Alþingi.“

Þetta hlutverk finnst mér mjög mikilvægt og raunveruleg þörf á því að slík nefnd, eins og samhæfingarnefnd um siðferðileg viðmið í stjórnsýslunni, sé að störfum til að gefa einmitt hæstv. forsætisráðherra skýrslu um starfið og benda honum á eða henni hvar megi laga til og hvað þurfi að gera til að varna því að þær reglur séu brotnar, þeim sé viðhaldið og að koma í veg fyrir spillingu. Í frumvarpinu sem við ræðum er gert ráð fyrir að nefndin sem er með þetta hlutverk, að ákvæðið um hana falli brott og verkefnið flytjist yfir í forsætisráðuneytið þannig að forsætisráðherra eigi einhvern veginn að gefa sjálfum sér ábendingar og komast að því sjálfur hvernig hann eigi að sjá til þess að ekki sé spilling hvorki hjá honum né öðrum í stjórnsýslunni. Þetta finnst mér afar óskýrt og ekki til þess fallið að byggja undir traust og trúverðugleika eins og ætlunin var með lagasetningu um nefndina.

Í skýrslunni stendur enn fremur, með leyfi forseta:

„Samhæfingarnefnd um siðferðileg viðmið í stjórnsýslunni var skipuð haustið 2010 og kom saman í fyrsta sinn 1. nóvember 2010. Í henni sitja Jón Ólafsson formaður nefndarinnar, Páll Þórhallsson og Kristín Ástgeirsdóttir, öll skipuð af forsætisráðherra, Halldóra Friðjónsdóttir frá fjármálaráðuneytinu, Magnús Pétursson, fulltrúi Félags forstöðumanna ríkisstofnana, Guðfinna Halla Þorvaldsdóttir, tilnefnd af BHM og KÍ og Sonja Ýr Þorbergsdóttir, fulltrúi BSRB.“ …

„Afrakstur vinnuhópsins“ — þ.e. frá því hann kom saman og þar til þessi skýrsla sem ég vitna í kom fram — „var drög að siðareglum fyrir ráðherra ásamt sams konar drögum fyrir starfsfólk Stjórnarráðsins. Þessi drög voru kynnt á vef Stjórnarráðsins og óskað eftir athugasemdum við þau.“

Virðulegi forseti. Aðeins til að hnykkja á þessu, fyrst ég hef tíma, er andi þeirra siðareglna sem lýst er í skýrslu samhæfingarnefndar frá árinu 2012 tilgreindur í skýrslunni og ég vil vitna í það, með leyfi forseta:

„Eins og þessi lýsing á reglunum ber með sér er hlutverk þeirra að orða með almennum hætti viðmið og leiðarstef sem hafa ber í huga í daglegum störfum. Markmið þeirra er að gefa leiðbeiningar sem gagnast í starfi, án þess þó að vera fyrirmæli um verklag eða niðurstöðu í hverju tilfelli fyrir sig. Það er mjög mikilvægt að allir notendur siðareglnanna átti sig á þessu megineinkenni þeirra.“ — Síðan eru nefnd nokkur dæmi.

„Í þriðju grein ráðherrareglnanna en annarri grein starfsmannareglnanna, er vísað til mannhelgi og mannréttinda, sem ráðherrum og starfsfólki Stjórnarráðsins beri að virða. Þá vaknar að sjálfsögðu sú spurning hvaða athafnir kunni að brjóta í bága við þessa reglu. Þegar óskað var athugasemda við þá gerð siðareglnanna sem starfshópurinn kynnti fyrir starfsfólki Stjórnarráðsins í september 2009 var hópnum bent á að í aðgerðaáætlun stjórnvalda gegn mansali kemur fram að stjórnvöld eigi að tryggja að ekki sé liðið að fulltrúar stjórnvalda kaupi kynlífsþjónustu af nokkru tagi. Vísað er sérstaklega til siðareglna í þessu sambandi. Þetta varð til þess að hópurinn ákvað að hafa kaup á kynlífsþjónustu inni í reglunum sem dæmi um hegðun sem bryti í bága við manngildi og mannréttindi. Í áframhaldandi vinnu með reglurnar kom hins vegar í ljós að mikil óánægja var með svo beinskeytt ákvæði í siðareglum. Einnig vöknuðu spurningar um upptalningu, hvort ef til vill væri þá rétt að nefna fleira og svo framvegis. Niðurstaðan varð þó sú, að þar sem hér sé um að ræða grundvallaratriði í stefnumótun stjórnvalda, sem mikilvægt er að sé fylgt eftir með trúverðugum hætti, sé eðlilegt að nefna vændiskaup sérstaklega sem dæmi um athæfi sem stríðir gegn mannhelgi. Þá breytir engu hvort slík kaup fara fram hér á landi, þar sem þau eru andstæð lögum, eða annars staðar, þar sem lög banna þau ef til vill ekki.

Í þriðju grein starfsmannareglna og annarri grein ráðherrareglna er fjallað um mögulega hagsmunaárekstra. Reglur ráðherra segja að grípa skuli til ráðstafana til að koma í veg fyrir fyrirsjáanlega hagsmunaárekstra, í starfsmannareglum er vísað til viðeigandi ráðstafana til að koma í veg fyrir að slík tengsl hafi áhrif á aðgerðir eða ákvarðanir og einnig koma í veg fyrir að þær séu túlkaðar í ljósi slíkra tengsla. Hér er gert ráð fyrir að einstaklingar beiti dómgreind sinni til að meta hvers konar ráðstafanir séu viðeigandi í hverju tilfelli. Með reglunum er því látið nægja að benda á að bregðast þurfi við fyrirsjáanlegum hagsmunaárekstrum eða aðstæðum þar sem líklegt er að grunur kunni að vakna um að hagsmunatengsl hafi áhrif á niðurstöðu. Reglurnar gefa engin bein fyrirmæli um aðgerðir í slíkum tilfellum. Því mætti í slíkum tilfellum líta á það sem brot á siðareglum að aðhafast ekki gagnvart mögulegum hagsmunaárekstrum.“

Þetta finnst mér mikilvægt í anda laganna með því sem ég nefndi hér áður og stendur í skýrslunni.

„Í fjórðu grein starfsmannareglna og fimmtu grein ráðherrareglna er fjallað um faglegt mat: Ráðherra leitar faglegs mats starfsmanna ráðuneytis síns í ákveðnum málum og starfsmenn ráðuneyta leita faglegs mats eftir því sem við á. Hér miðast reglan við það að hægt sé að treysta á dómgreind þeirra sem eiga í hlut og vilja þeirra til að leita bestu niðurstöðu hverju sinni. Í slíkum tilfellum er þegar upp er staðið mikilvægara að þeir sem ákvarðanir taka forðist ekki faglegt mat og leitist við að haga ákvörðunum sínum í samræmi við slíkt mat þegar það á við, en að fyrir liggi reglur sem segja þeim nákvæmlega hvernig þeir eigi að taka á málum hverju sinni.“

Virðulegi forseti. Nú er tími minn að verða búinn en ég mun koma hingað aftur í ræðu til að tala um fleiri atriði frumvarpsins og hnykkja á því að mikilvægt er að skoða þetta, alveg eins og við skoðum fiskistofudæmið, þegar við erum að skoða heimild ráðherra til að fara með stofnanir út á land, þá er gott að skoða nýleg álitamál um hegðun ráðherra og bera saman við anda siðareglnanna sem settar voru fyrir ráðherra á síðasta kjörtímabili og velta fyrir sér í leiðinni hvers vegna, það kemur ekki fram í frumvarpinu, því lagt er til að það verði forsætisráðherra sem fari með verkefni samhæfingarnefndarinnar um siðferðileg viðmið í stjórnsýslunni en að nefndin sjálf verði felld niður.