144. löggjafarþing — 119. fundur,  4. júní 2015.

Stjórnarráð Íslands.

434. mál
[11:21]
Horfa

Jón Þór Ólafsson (P):

Herra forseti. Þetta er um margt áhugavert frumvarp. Á sama tíma og vald er fært meira samþjappað til ráðherranna annars vegar er hins vegar verið að minnka eftirlit með því að þeir fari með það vald á siðlegan hátt og forðist hagsmunaárekstra og slíkt, þ.e. verið er að færa enn meira vald til ráðherra en eftirlitið er með því hvernig þeir fara með það vald, en óháð eftirlit, eftirlit fyrir utan ráðuneytin, það á að minnka. Það er í sjálfu sér mjög áhugaverð stefnubreyting hvað það varðar.

Hvernig er þetta réttlætt, hvernig er frumvarpið réttlætt? Í fyrsta lagi kemur fram í athugasemdum við lagafrumvarp þetta kafli um tilefni lagasetningar og nauðsyn. Þar segir að tilgangur og markmið þess lagafrumvarps sem hér er lagt fram sé annars vegar að bæta úr ágöllum sem fram hafa komið. Þar á meðal er lagt til að almenn heimild ráðherra til að ákveða aðsetur stjórnvalda sem undir hann heyra — ráðherrar höfðu þessa heimild áður en lögunum var breytt 2011, að ráða því bara einir hvar stofnanir, eins og Fiskistofa o.s.frv. væru staðsettar. Þessu valdi var dreift þannig að það væri ekki bara einhver einn aðili sem gæti tekið slíka gerræðisákvörðun af síðustu ríkisstjórn, sem er vel. Þetta á aftur að færa til baka. Þetta ætti þeim sem semja þetta frumvarp og leggja það fram að vera ágalli, slík valddreifing er ágalli.

Jafnframt kemur hérna fram: „Hins vegar eru m.a. lagðar til breytingar sem miða að því að auka sveigjanleika framkvæmdarvaldsins“ — jú, auðvitað er það sveigjanleiki fyrir framkvæmdarvaldið að geta bara ráðið þessu eitt sjálft og hafa ekki valdið dreift, hafa þetta bara sjálft, það er að sjálfsögðu sveigjanleiki — „til að skipuleggja störf sín eins og best er talið á hverjum tíma, og til að bæta upplýsingagjöf og faglega stjórnsýslu innan Stjórnarráðsins.“

Þau ákvæði frumvarpsins, ég get ekki metið það hvort þetta muni auka upplýsingagjöfina. Mér finnst margt svolítið „iffy“ þar, ég þekki ekki nógu vel starfshætti Stjórnarráðsins til að geta metið það. Þegar menn segja svona, þetta eru falleg orð, þá þarf að skoða það miklu betur.

Í lokin segir: „Jafnframt eru lagðar til breytingar á ákvæðum laganna er varða siðareglur“ — þetta eru náttúrlega fögur orð — „sem miða að því að efla innleiðingu og eftirfylgni með þeim innan Stjórnarráðsins.“

Ég held að þetta sé alveg rétt. Það er verið að auka eftirlit og eftirfylgni innan Stjórnarráðsins, það er verið að færa það út úr óháðu batteríi sem er fyrir utan Stjórnarráðið inn í Stjórnarráðið, þannig að Stjórnarráðið sjálft á að hafa eftirlit og eftirfylgni með því að ráðherrarnir sem undir það heyra, og ráðherra, sem sagt forsætisráðherra sem er yfir þeim, já, þetta batterí á að fylgjast með þeim ráðherrum, batteríið á að vera innan þess, en ætti ekki að vera það. Þetta er algjörlega í hina áttina sem er verið að fara hérna á Alþingi.

Það er þingsályktunartillaga hér sem þingmenn úr öllum flokkum, allir sem sitja og eru með áheyrn í forsætisnefnd, leggja fram um að það verði í höndum óháðra aðila þegar kemur að því að meta hvort þingmenn séu að brjóta siðareglur.

Nýlega var verið að fjalla um siðareglur fyrir þingmenn uppi í háskóla, þar sem helstu spekingar í þessum fræðum í samfélaginu komu og héldu fyrirlestur. Ég spurði þá hvort þeim fyndist það kostur að hafa aðila eða einhvers konar nefnd sem væri ekki inni á Alþingi, væri óháð Alþingi að því leytinu til, til að meta það hvort þingmenn væru að brjóta siðareglur. Þeir voru sammála því að betur færi á að það væri óháður aðili sem væri fyrir utan. Hérna á aftur á móti að færa þetta inn í. Þetta finnst þeim sem leggja frumvarpið fram vera til bóta og þetta finnst þeim að efli innleiðingu og eftirfylgni með reglunum innan Stjórnarráðsins, sem er í sjálfu sér rétt, en þetta eflir samt sem áður ekki innleiðingu og eftirfylgni þeirra í heild.

Hvað segja siðareglur? Mig langar að taka þennan siðaregluvinkil alla leið. Siðareglurnar sem voru samþykktar samkvæmt þessum lögum — nei, við skulum byrja á að sjá hverjar þessar breytingar í siðareglunum eru. Siðareglur eru ófullkomnar en þær eru samt mikilvægar, þær hafa sinn stað. Mikilvægi siðareglna er að allir sjái við hverju er búist af fólki, þú ert með samantekt á því hvernig menn eiga að haga sér, hvernig menn hegði sér, sem sagt að þeir séu ekki að vinna með almannavald í þágu sérhagsmuna, og það er einmitt skilgreiningin á spillingu. Mikilvægt er að þetta liggi frammi, að listinn liggi frammi þannig að hægt sé að benda á það: Heyrðu, nú er þessi aðili, þessi ráðherra ekki að fara eftir siðareglum, góðum siðum og reglum. Það er gott að hafa svona lista og það er gott að geta bent á plagg sér til stuðnings.

Að sjálfsögðu á mikið af þessu heima í lögum, en þá komum við að því: Þegar þú ert kominn með siðareglur sem menn eru almennt sammála um að byggi undir eða alla vega að eftir þeim sé farið þá sé siðlega farið með vald, að það sé síður notað í þágu sérhagsmuna, og þá er auðveldara að færa það inn í lög í framhaldinu. Á þessum tveimur forsendum er því mjög gott að hafa siðareglur. Hvernig mun frumvarpið, ef það verður að lögum óbreytt, breyta því hvernig siðareglur eru settar og eftirfylgni þeirra og innleiðingu fyrir ráðherra? Í 8. gr. lagafrumvarpsins segir, með leyfi forseta:

„25. gr. laganna orðast svo:

Forsætisráðuneytið gefur stjórnvöldum ráð um túlkun siðareglna þegar eftir því er leitað, stendur fyrir fræðslu um þær innan Stjórnarráðsins og fylgist með að þær nái tilgangi sínum.

Til þess að tryggja samræmi við störf umboðsmanns Alþingis og Ríkisendurskoðunar skal ráðuneytið hafa reglulegt samráð við þau embætti.“

Forsætisráðuneytið sjálft, sem heyrir undir ráðherrann og á að vera að fylgjast með, gefur stjórnvöldum ráð um túlkun og stendur fyrir fræðslu, að fræða ráðherra, já, svona eigið þið að gera þetta, og svo fylgist þið með að það nái fram tilgangi sínum. Það er allt og sumt. Og hvað er verið að fella út í staðinn í 25. gr. eins og hún stendur núna með þessum ofboðslega veiku markmiðum og heimildum innan ráðuneytisins til að fylgjast með innleiðingu og framgöngu siðareglnanna? Nú, þá þurfum við að fara í lögin eins og þau standa núna og voru samþykkt á síðasta kjörtímabili. Þar segir í 25. gr., með leyfi forseta:

„Forsætisráðherra skipar til þriggja ára í senn samhæfingarnefnd um siðferðileg viðmið fyrir stjórnsýsluna. Í nefndinni eiga sæti formaður, skipaður án tilnefningar, einn samkvæmt tilnefningu Félags forstöðumanna ríkisstofnana, fulltrúi ráðherra sem fer með starfsmannamál ríkisins, tveir fulltrúar samtaka ríkisstarfsmanna og tveir aðrir valdir á grundvelli sérþekkingar sinnar á stjórnsýslu og siðfræðilegum efnum.

Forsætisráðuneytið sér nefndinni fyrir starfsaðstöðu.

Helstu verkefni samhæfingarnefndarinnar eru:“ — Og þá kemur upptalning á þeim helstu atriðum sem á að færa núna undir ráðuneytið en ekki þessi atriði heldur bara það að þeir eigi að uppfræða ráðherra um hvernig siðareglurnar eru, ráðleggingar varðandi það, og svo á einhverjum veikum forsendum að passa að þetta sé allt saman gert. En í þessu er það óháð samhæfingarnefnd sem hefur þessi helstu verkefni, og segir, með leyfi forseta:

„a. að stuðla að því að siðferðileg viðmið séu í hávegum höfð í opinberum störfum og veita stjórnvöldum ráðleggingar um ráðstafanir til að koma í veg fyrir hagsmunaárekstra og spillingu,“ — ómyrkt.

„b. að veita umsögn um drög að siðareglum á grundvelli laga þessara og laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins og gefa stjórnvöldum ráð um túlkun þeirra,

c. að beita sér fyrir upplýsingaöflun og fræðirannsóknum á málefnasviði nefndarinnar,“ — þessi nefnd á að vera próaktíf í því að rannsaka slík mál og uppfæra og gera þau betri,

„d. að stuðla að því að brugðist sé með samhæfðum hætti við ábendingum eftirlitsembætta Alþingis og öðrum tiltækum upplýsingum um brot á siðareglum eða hættu á spillingu hjá ríkinu,“ — mjög gott, en þetta fellur brott,

„e. að taka þátt í samstarfi við félagasamtök, stofnanir og embætti hér á landi og erlendis sem vinna gegn spillingu í opinbera geiranum,“ — frábært. Aftur próaktíf vinna við ekki bara að uppfæra hluti heldur hafa samband við aðila sem eru að vinna að þessum málum hérlendis og erlendis. Þetta fellur brott.

„f. að gefa forsætisráðherra árlega skýrslu um starf sitt þar sem komi fram ef ástæða þykir til tillögur til stjórnvalda um frekari aðgerðir til að efla traust á stjórnsýslu ríkisins, draga úr hættu á spillingu og vanda betur til verka í stjórnsýslunni. Skýrslan skal lögð fyrir Alþingi.“ — Frábært. Þeir eiga að skila skýrslu og eiga að koma með tillögur þannig að þessi nefnd hefur verkfæri til að þrýsta á og hefur rödd til að þrýsta á. Þetta eru tillögur um að betrumbæta til að draga úr spillingu og vanda betur til verka. Og þessi skýrsla er lögð fyrir Alþingi þannig að Alþingi getur rætt hana og skipt sér af þessu máli. Þar er kominn vettvangur til að þrýsta á, ýta þessu inn í umræðuna og vinna betur að því að minnka spillingu. Þetta fer burt, burt, burt, burt.

„Til þess að tryggja samræmi við störf umboðsmanns Alþingis og Ríkisendurskoðunar skal samhæfingarnefndin hafa reglulegt samráð við þau embætti.“

Samhæfingarnefndin getur haft, þessi óháða stofnun eða óháða nefnd getur haft milliliðalaus samskipti við aðrar eftirlitsstofnanir eða eftirlitsstofnanir þingsins. Frábært. Nú er það bara ráðuneytið sem getur haft þetta og hefur ofboðslega veikt umboð, ofboðslega lélegar stoðir og ekkert frumkvæðisvald. Og þetta á að gera hvað? Jú, markmiðið var að auka innleiðingu og eftirlit með að ráðherrar fari að siðareglunum innan Stjórnarráðsins. Það er alveg skýrt hvert þessi stefna mun leiða okkur. Það er ekki í átt að valddreifingu og það er ekki í átt að því að meira eftirlit sé með því að ráðherrar fari á ábyrgan hátt með það vald sem þjóðin hefur falið þeim. Það er alveg ljóst.

Skoðum hvað siðareglur ráðherra segja, sem voru samþykktar á síðasta kjörtímabili, eftir að lögin höfðu verið samþykkt. Ég ætla að stikla á stóru en þær eru fallnar úr gildi, og samkvæmt lögunum eins og þau standa í dag um Stjórnarráðið þá á ráðherra að hafa farið af stað með það að setja siðareglur. Hann hefur algjörlega vanrækt það og sagt bara, ja, að þetta sé svona, þetta skipti ekki öllu máli og svona.

Í siðareglum ráðherra, eins og þær voru samþykktar á síðasta kjörtímabili af þáverandi ráðherra, segir:

Í 1. gr. er talað um störf ráðherra.

„a. […] Hann beitir því valdi er fylgir embættinu á grundvelli laga og stjórnarskrár af hófsemi og sanngirni og án tillits til eigin hagsmuna.

b. Ráðherra sýnir ráðdeild við meðferð fjármuna hins opinbera …“ — Flott.

c. Ráðherra notfærir sér ekki stöðu sína, eða upplýsingar sem hún veitir honum sérstakan aðgang að, til persónulegs ávinnings fyrir sig eða aðila sér nákomna.“ — Mjög gott. Þetta heitir spilling, þetta er innherjavinkillinn á því, hafa upplýsingar sem er hægt að nýta.

„d. Ráðherra hefur í huga að skyldur hans eru fyrst og fremst við almenning.“ — Gott, gott, bara taka það til.

Í 2. gr. er fjallað m.a. um hagsmunatengsl.

„c. Ráðherra upplýsir um fjárhagsleg hagsmunatengsl eða önnur slík tengsl sem valdið geta hagsmunaárekstrum.“ — Það er náttúrlega stóra atriðið með þetta, spilling, eða eins og það er skilgreint af Transparency International, að nota almannavald í þágu sérhagsmuna. Það er góð skilgreining þó að þessi félagsskapur, Transparency International, sem berst gegn spillingu sé ekki með gott módel til þess að meta spillingu hérlendis, af því að spillingin er minna í formi mútugreiðslna og miklu meira í formi frændsemi og frændhygli. Ég hef kafað ofan í þann staðal og hann er ekkert sérstaklega góður til að spotta frændhygli. Það er ein af ástæðunum fyrir því að við mælumst svona lítið spillt á þeim staðli. Höldum áfram með siðareglur ráðherra:

„e. Ráðherra beitir sér fyrir því innan ráðuneytis og þeirra stofnana sem undir það heyra að tekið sé á hagsmunaárekstrum strax og þeir koma upp og hann fær vitneskju þar um.“ — Flott. Ef viðeigandi ráðherra stendur sig ekki í því þá er hægt að ýta þessu á hann: Heyrðu kallinn, þú átt að gera þetta.

Í 3. gr. er fjallað um fjármál og launagreiðslur:

„e. Ráðherra þiggur að jafnaði ekki boðsferðir af einkaaðilum nema opinberar embættisskyldur séu hluti af dagskrá ferðarinnar.“ — Voru ráðherrar ekki á dögunum á ferðum erlendis, en það var ekki í embættisferð, fengu fargjaldið ókeypis o.s.frv.? Mig minnir það. Einhver í andsvörum getur kannski bent mér á það.

Í 4. gr. segir:

„a. Ráðherra forðast allt athæfi sem líklegt er til að vekja grunsemdir um að hann notfæri sér stöðu sína í eiginhagsmunaskyni.“ — Flott. Það virðist að gott sé að hafa þessa reglu: Heyrðu, þetta gæti litið illa út og þetta gæti grafið undan virðingu þessa embættis og mikilvægi þess, við skulum því fara varlega.

„b. Ráðherra gætir þess að framganga hans gefi starfsmönnum ekki tilefni til að ætla að litið verði framhjá brotum á lögum eða siðareglum.“ — Þetta er gott. Gott að hafa það alveg skýrt að hann eigi að passa sig, ekki bara að hafa frumkvæði að því að rannsaka það ef starfsfólkið er mögulega að brjóta siðareglur, heldur líka það að hann á með framgöngu sinni að sýna að það sé alveg skýrt í hugum starfsmanna að ekki verði litið fram hjá því.

„c. Ráðherra gætir jafnræðis þegar kemur að því að greiða götu einstakra fyrirtækja á erlendum vettvangi.“ — Nýlega komst mikið í fjölmiðlaumræðuna að hæstv. menntamálaráðherra hafi verið að greiða götu fyrirtækis sem hann hafði einhver tengsl við, sem mörgum finnst klárlega mjög óviðeigandi, að ákveðnir hagsmunir liggi þar undir.

Í 5. gr. segir:

„a. Ráðherra virðir hlutleysi og faglegt sjálfstæði embættismanna og annarra almennra starfsmanna.“ — Þetta er ekki bara gagnvart þjóðinni, þetta er líka gagnvart starfsmönnunum sem heyra undir hann. Gott.

„c. Ráðherra gerir skýran greinarmun á flokkspólitísku starfi, svo sem í tengslum við kosningar, og verkefnum ráðuneytis síns hverju sinni. Hann felur starfsmönnum ráðuneyta, öðrum en aðstoðarmanni, ekki verkefni sem tengjast hinu fyrrnefnda.“ — Gott. Gott fyrir starfsmenn að geta bent í svona ef verið er að setja þá í óþægilega stöðu.

Í 6. gr. er fjallað um upplýsingagjöf og samskipti við almenning.

„a. Ráðherra skal upplýsa almenning og fjölmiðla með reglulegum og skipulegum hætti um störf ráðuneytis síns.“ — Hérna mætti bæta við að ráðherrar geti ekki skotið sér undan því að ræða við einhverja fjölmiðla af því að þeir hafi farið í fýlu. Það væri gott að bæta því inn í. En eins og við höfum séð fara sumir ráðherrar í fýlu við einhvern fjölmiðil og neita þá bara að tala við hann, ráðherrar sem fara með vald þjóðarinnar.

„b. Ráðherra leggur sig fram um að gera upplýsingar aðgengilegar eftir því sem lög leyfa …“ — Flott að hafa frumkvæði að því.

„c. Ráðherra leynir ekki upplýsingum sem varða almannahag nema lög bjóði eða almannahagsmunir krefjist þess að öðru leyti. Ráðherra ber að hafa frumkvæði að birtingu slíkra upplýsinga sé hún í almannaþágu.“ — Gott, aftur frumkvæðisákvæði, ef þeir eru að trassa eitthvað.

7. gr. er um ábyrgð:

„a. Ráðherra skal sýna samstarfsvilja séu störf hans tekin til skoðunar af hálfu Alþingis eða eftirlitsstofnana þess og eins þegar þingmenn óska eftir upplýsingum á grundvelli laga um þingsköp.“ — Ókei, þetta ákvæði er eitthvað sem við þurfum klárlega að hafa.

Hv. þm. Birgitta Jónsdóttir var skömmuð af ráðherra fyrir að vera að spyrja um möguleg afglöp í starfi, hún var skömmuð inni í hliðarsal. Það er ekki eftir þessum siðareglum, þessar siðareglur gilda ekki lengur nefnilega, og forsætisráðherra hefur ekki sett nýjar siðareglur.

Ég stiklaði á stóru varðandi siðareglur fyrir ráðherra sem giltu fyrir ráðherra síðustu ríkisstjórnar og forsætisráðherra hefur ekki tekið það upp að skipa eitthvað nýtt. Nei, það sem hann ætlar að gera í staðinn er að afnema óháða nefnd sem á að fylgjast með, hafa frumkvæði og tryggja að farið sé eftir þessum siðareglum, og fella það inn í sitt eigið ráðuneyti með ofboðslega lítið umboð. Þegar það er þá getur hann sett upp einhverjar siðareglur sem honum þykja þægilegar.

Þetta er algjörlega gegn því sem er að gerast í heiminum. Þetta er algjörlega gegn þeirri stefnu sem Alþingi ætlar hér að gera, að óháður aðili meti það hvort þingmenn brjóti siðareglur og sú þingsályktunartillaga liggur fyrir með stuðningi allra flokka í forsætisnefnd. Það er því mjög mikilvægt að hæstv. forsætisráðherra fái ekki að komast upp með það á sama tíma að draga til sín og ráðherranna meira vald og draga svo eftirlitsstofnunina, sem á hafa eftirlit með því að farið sé vel með þetta vald, inn til sín, undir sig og undir sinn hæl. Þetta er það sem hæstv. forsætisráðherra vill gera, og við þurfum að stoppa hann í því. Þetta er ekki gott fyrir þjóðina, þetta er ekki gott fyrir þingið, þetta er ekki gott fyrir ráðherrana sjálfa því að það býður þeim auðvitað upp á miklu meiri freistivanda, að fara illa með valdið. Við þurfum að stöðva forsætisráðherra í þessu. (BirgJ: Heyr, heyr.)