Menntamálastofnun.
Virðulegi forseti. Ég mæli fyrir nefndaráliti um frumvarp til laga um Menntamálastofnun og breytingartillögu við frumvarpið frá meiri hluta allsherjar- og menntamálanefndar.
Nefndin fjallaði um málið á 12 fundum og eyddi í það umtalsverðum tíma og fékk til sín fjölda gesta. Við þetta tækifæri vil ég þakka öllum nefndarmönnum vel unnin störf. Í sameiningu held ég að við höfum unnið að því að bæta þetta frumvarp. Þó að fyrir liggi tvö nefndarálit eru mörg atriði sem við vorum sammála um í heild í nefndinni.
Tilgangur frumvarpsins er stofnun nýrrar stjórnsýslustofnunar menntamála, Menntamálastofnunar, en hún á að leysa Námsmatsstofnun og Námsgagnastofnun af hólmi auk þess sem stjórnsýsluverkefni verða flutt frá mennta- og menningarmálaráðuneyti til hinnar nýju stofnunar.
Í 1. gr. frumvarpsins er kveðið á um að Menntamálastofnun sé stjórnsýslustofnun á sviði menntamála sem stuðla skuli að auknum gæðum skólastarfs og framförum í þágu menntunar í samræmi við lög og stefnu stjórnvalda, bestu þekkingu og alþjóðleg viðmið. Hlutverk stofnunarinnar verður að sinna verkefnum á sviði menntamála samkvæmt lögunum og því sem ráðherra felur stofnuninni.
Á fundum nefndarinnar komu fram þau sjónarmið að hlutverk stofnunarinnar væru óljós, en meiri hlutinn bendir á að með frumvarpinu er leitast við að setja á fót eina stjórnsýslustofnun á sviði menntamála sem sinni verkefnum þvert á málaflokka en ekki aðeins að takmörkuðum hluta eins og fyrirkomulaginu er háttað nú. Það er mat meiri hlutans að ekki sé nauðsynlegt að vísa til þess að Menntamálastofnun sé þjónustustofnun jafnvel þótt stofnuninni verði falið með lögum að annast tiltekna þjónustu í tengslum við menntakerfið. Vísar meiri hlutinn til þess að þegar Menntamálastofnun veitir slíka þjónustu teljist hún framfylgja lögbundnum skyldum sínum sem falla undir stjórnsýslu hennar. Menntamálastofnun verður stjórnvald í skilningi 1. mgr. 12. gr. laga um Stjórnarráð Íslands sem ráðherra fer með yfirstjórn yfir. Meiri hlutinn bendir jafnframt á að hlutverk Menntamálastofnunar á hverju skólastigi er skilgreint í sérlögum.
Kveðið er á um skipulag Menntamálastofnunar í 2. gr. frumvarpsins. Þar segir að ráðherra skuli skipa forstjóra til fimm ára í senn og að hann skuli hafa háskólamenntun sem nýtist í starfi og þekkingu á verksviði stofnunarinnar. Með frumvarpinu er horfið frá því fyrirkomulagi sem hefur gilt um Námsgagnastofnun og Námsmatsstofnun um skipun stjórnar.
Til að koma til móts við sjónarmið um mikilvægi samráðs leggur meiri hlutinn til að sett verði á fót ráðgefandi nefnd sem fundi með forstjóra einu sinni á ári, og oftar ef þurfa þykir, og þar eigi sæti fulltrúar helstu hagsmunaaðila. Meiri hlutinn leggur til að ráðgjafarnefndin verði skipuð sjö fulltrúum, tveir nefndarmanna verði skipaðir án tilnefningar og annar þeirra formaður, einn samkvæmt tilnefningu Sambands íslenskra sveitarfélaga, einn samkvæmt tilnefningu Félags íslenskra framhaldsskóla, einn samkvæmt tilnefningu samstarfsnefndar háskólastigsins, einn samkvæmt tilnefningu Kennarasambands Íslands og einn samkvæmt tilnefningu Heimilis og skóla. Verkefni ráðgjafarnefndarinnar er að vera forstjóra til ráðgjafar um langtímastefnumótun um starfsemi stofnunarinnar. Meiri hlutinn bendir á að mikilvægt sé að huga vel að margvíslegum sviðum í starfsemi stofnunarinnar svo að ekki komi til faglegra árekstra. Meiri hlutinn telur rétt að gerð sé grein fyrir verka- og ábyrgðarskiptingu í skipuriti hinnar nýju stofnunar sem og í þeim starfsreglum sem stofnunin mun setja sér.
Framsögumann langar að nefna það hér að fjölmargir hagsmunaaðilar koma að stofnun eins og þessari. Þar sem ráðherra er falið að skipa tvo fulltrúanna án tilnefningar má hugsa sér að hann geti horft til þess hverju sinni, eftir áherslum, hvort einhverjir hagsmunaaðilar verði út undan við tilnefninguna.
Ekki eru gerðar þær kröfur í frumvarpinu að forstjóri Menntamálastofnunar sé sérfræðingur með menntun og reynslu í menntamálum. Þess er hins vegar getið að hann skuli hafa háskólamenntun sem nýtist í starfi og þekkingu á verksviði stofnunarinnar. Meiri hlutinn vekur athygli á því að þröngar kröfur um starfsgengisskilyrði geti takmarkað fjölda umsækjenda.
Meiri hlutinn áréttar að Menntamálastofnun er ekki falið að annast stefnumótun í menntamálum heldur er frumvarpinu ætlað að veita ráðherra heimild til að fela stofnuninni að annast ýmsa framkvæmd sem ráðuneytið fer nú með og ráðherra ber ábyrgð á samkvæmt lögum. Ráðherra fer áfram með yfirstjórn mála, þar á meðal stefnumótun og ábyrgð á námskrám, samkvæmt því sem nánar er kveðið á um í ýmsum lögum.
Í 3. gr. frumvarpsins er mælt fyrir um að forstjóri Menntamálastofnunar setji á fót fagráð á helstu sviðum stofnunarinnar henni til ráðgjafar og samráðs eftir því sem ákveðið er í reglum sem forstjóri setur og birtir. Í umsögnum nokkurra umsagnaraðila komu fram þau sjónarmið að brýnt væri að skilgreina betur fagráðin hvað varðar þá sem þar sitja og umfang og eðli þeirrar ráðgjafar sem til er ætlast. Einnig var bent á mikilvægi þess að fagráð um námsgagnagerð og námsmat væru tryggð með lögum og fjárveitingum enda ótvíræðar meginstoðir stofnunarinnar. Meiri hlutinn bendir á að menntamál eru undirorpin stöðugum breytingum og því kunna fagráð að taka breytingum með tilliti til stefnu og markmiða í menntamálum á hverjum tíma. Það er mat meiri hlutans að æskilegt sé að sveigjanleiki sé í samsetningu fagráða og fagleg sjónarmið ráði fyrst og fremst um það hverjir veljast þar til setu. Engu að síður telur meiri hlutinn mikilvægt að árétta mikilvægi samstarfs og samráðs um hvaða fagráð skuli sett á laggirnar. Með hliðsjón af þeim ábendingum sem fram komu um að forstjóra væri falið of mikið vald með því að ákveða hvernig fagráð skyldi starfa leggur meiri hlutinn til þær breytingar að ráðherra skuli setja reglugerð um stofnun og starf fagráða. Meiri hlutinn telur brýnt að fagráðin endurspegli helstu verksvið stofnunarinnar, svo sem náms- og gæðamat, námsgögn, velferð og verk- og starfsnám. Þegar rætt er um velferð sér framsögumaður fyrir sér að þar undir falli t.d. einelti og líðan nemenda í skólum.
Mælt er fyrir um meginhlutverk Menntamálastofnunar í átta stafliðum í 4. gr. frumvarpsins. Stofnunin tekur við öllum hlutverkum Námsmatsstofnunar og Námsgagnastofnunar auk þess sem hún tekur við ýmsum verkefnum sem nú eru hjá mennta- og menningarmálaráðuneytinu. Ekki er um tæmandi talningu að ræða.
Við meðferð frumvarpsins í nefndinni kom fram nokkur gagnrýni á að þau verkefni sem Menntamálastofnun á að sinna séu ekki nægilega vel skilgreind og að umfang þeirra verði mögulega mikið. Meiri hlutinn vill í þessu sambandi árétta að um er að ræða rammalöggjöf og að sum verkefni eru og verða skilgreind betur í öðrum lögum, samanber 10. gr. frumvarpsins. Meiri hlutinn telur þó mikilvægt að afmarka hlutverk Menntamálastofnunar með skýrari hætti og leggur til þá breytingu að verkefni hennar sé í meginatriðum að stuðla að umbótum og framþróun í skólastarfi. Meiri hlutinn leggur einnig til breytingar á uppröðun verkefna. Þá áréttar meiri hlutinn að rétt sé að hafa uppi sjónarmið um það að það sem barni er fyrir bestu skuli ávallt hafa forgang þegar teknar eru ákvarðanir sem varða börn, samanber ákvæði barnasáttmála Sameinuðu þjóðanna.
Meiri hlutinn áréttar mikilvægi þess að námsgagnagerð og miðlun fái vel skilgreinda stöðu í skipuriti Menntamálastofnunar miðað við umfang þeirrar starfsemi. Jafnframt telur meiri hlutinn brýnt að hugað verði að endurskoðun laga um námsgögn og að þar verði fjallað um hlutverk ríkisins í námsgagnaútgáfu. Slík endurskoðun væri byggð á greiningu og stefnumótun um málaflokkinn sem næði til hlutverks Menntamálastofnunar, aðkomu sveitarfélaga, námsgagnasjóðs og þróunarsjóðs námsgagna. Einnig telur meiri hlutinn brýnt að hugað verði að því hvert hlutverk Menntamálastofnunar eigi að vera varðandi námsgögn á framhaldsskólastigi.
Í 5. gr. frumvarpsins er Menntamálastofnun veitt heimild til að kalla eftir og vinna með persónugreinanlegar upplýsingar sem varða skólagöngu nemenda, svo sem niðurstöður námsmats, líðan nemenda í skólum, félagslega stöðu þeirra og þætti sem hafa áhrif á skólagöngu og námsárangur. Nefndin fjallaði töluvert um þessa grein enda benti Persónuvernd á að tilgangurinn með umræddri upplýsingaöflun væri ekki skýr, en í lögum um persónuvernd segir að upplýsingar skuli fengnar í yfirlýstum, skýrum og málefnalegum tilgangi. Samkvæmt þessu verður ábyrgðaraðili alltaf að ákveða fyrir fram í hvaða tilgangi söfnun persónuupplýsinga á sér stað. Meiri hlutinn bendir á að með áskilnaði um að tilgangurinn sé skýr sé átt við að hann skuli vera nægjanlega vel skilgreindur og afmarkaður til að vinnslan sé gagnsæ og auðskilin og komið verði í veg fyrir svo víðtæka tilgreiningu tilgangs að undir hann megi fella næstum hvað sem er enda samrýmist slíkt ekki sjónarmiðum um persónuvernd. Meiri hlutinn ræddi þetta nokkuð og það er mat hans að þessi heimild til að vinna með persónugreinanlegar upplýsingar skuli frekar eiga stoð í lögum og reglugerðum um hvert skólastig en í lögum um Menntamálastofnun. Meiri hlutinn leggur því til að ákvæðið verði fellt brott.
Í 6. gr. frumvarpsins eru sérstök heimildarákvæði, þ.e. heimild til handa Menntamálastofnun til að semja við utanaðkomandi aðila um að sinna þjónustu sem stofnuninni er falið að sinna með lögum. Um er að ræða sömu heimild og Námsmatsstofnun hefur nú samkvæmt gildandi lögum.
Þá er Menntamálastofnun heimilt að ívilna fámennum skólum sem eru óhagstæðar rekstrareiningar. Það er skilningur meiri hlutans að ákvæði þetta eigi einkum við um námsgögn. Leggur meiri hlutinn til þær breytingar á ákvæðinu að heimilt sé að ívilna fámennum skólum, en réttur hvers grunnskóla til að fá afhent námsgögn vegna skyldunáms nemenda, samanber 4. gr. frumvarpsins sem verður 5. gr., ráðist af nemendafjölda.
Með ákvæðum 10. gr. frumvarpsins eru gerðar breytingar á öðrum lögum um skólastarf. Í 2. tölulið 10. gr. eru lagðar til breytingar á lögum um grunnskóla, nr. 91/2008. Meiri hlutinn leggur til þá breytingu að ákvæðið um samræmd próf í 10. bekk verði rýmkað á þann hátt að nemendur á unglingastigi, þ.e. nemendur í 8.–10. bekk, skuli þreyta þessi sömu próf. Með þessari breytingu er gert mögulegt að færa til tímasetningu samræmds prófs við lok grunnskóla ef þörf þykir. Í flestum tilvikum væri hentugra að slík próf væru í 9. bekk til að nemendum, foreldrum og skólum gæfist meira svigrúm en við núverandi aðstæður til að bregðast við niðurstöðum áður en skyldunámi lýkur. Það er álit meiri hlutans að með þessum breytingum skapist svigrúm til að stuðla að betra heildarmati á námsframvindu nemenda í samræmi við hæfniviðmið aðalnámskrár grunnskóla. Meiri hlutinn áréttar mikilvægi þess að hugað verði að frekari lagabreytingum á ákvæðum um samræmt námsmat til að skapa svigrúm fyrir frekari þróun prófa. Þannig mætti huga að leiðum til að kanna stöðu nemenda með sveigjanlegri hætti og gefa nemendum og skólum kost á samræmdu námsmati sem tæki mið af einstaklingsbundnum þörfum og væri lagt fyrir á ólíkum námsstigum.
Í 3. tölulið 10. gr. er kveðið á um þær breytingar sem gerðar eru á lögum um framhaldsskóla. Leggur meiri hlutinn til þá breytingu að tillaga um að ráðherra sé heimilt að fela Menntamálastofnun að staðfesta námsbrautarlýsingar verði felld brott. Það er mat meiri hlutans að ekki sé eðlilegt að tvenn stjórnvöld gefi stjórnvaldsfyrirmæli í formi sömu aðalnámskrár, jafnvel þótt aðalnámskráin skiptist í tvo hluta, almennan hluta og námsbrautarlýsingar.
Í 6. tölulið 10. gr. er mælt fyrir um breytingar á lögum um fjárhagslegan stuðning við tónlistarskóla, nr. 75/1985. Þar leggur meiri hlutinn til að tillaga um að ráðherra verði heimilt að fela Menntamálastofnun að veita samþykki fyrir stofnun tónlistarskóla verði felld brott.
Með ákvæði til bráðabirgða I er m.a. kveðið á um heimild ráðherra til að skipa forstjóra Menntamálastofnunar frá gildistöku laganna. Forstjóra verður heimilt frá og með skipun sinni og fram að þeim tíma sem stofnunin tekur til starfa að undirbúa starfsemi stofnunarinnar, t.d. að ráða starfsfólk.
Við meðferð frumvarpsins í nefndinni komu fram nokkrar athugasemdir um að mikilvægt væri að starfsmenn misstu ekki áunninn rétt samkvæmt kjarasamningi og stofnanasamningi við þessar skipulagsbreytingar. Meiri hlutinn áréttar að með frumvarpinu er ekki verið að sameina stofnanir heldur er verið að leggja niður tvær stofnanir og koma nýrri stofnun á fót þótt nýja stofnunin taki við verkefnum og ýmsum öðrum skyldum stofnananna sem verða lagðar niður. Öll störf verða lögð niður og öllum starfsmönnum boðið nýtt starf hjá Menntamálastofnun en starfsmenn kunna þó að þurfa að hlíta breytingum á starfi eða starfsstigi í samræmi við nýtt skipurit og starfslýsingu. Meiri hlutinn telur brýnt að árétta að við þessar breytingar muni starfsaldurstengd réttindi starfsmanna flytjast til nýrrar stofnunar og við gerð nýrra ráðningarsamninga og stofnanasamninga verði tekið tillit til þeirra eftir því sem unnt er. Réttur til atvinnuleysisbóta skerðist ekki og eiga starfsmenn rétt á atvinnuleysisbótum í samræmi við það.
Þá leggur nefndin til breytingu á gildistökuákvæði laganna þannig að embætti og störf þeirra sem eru með ráðningarsamband við Námsgagnastofnun, Námsmatsstofnun og eftir atvikum mennta- og menningarmálaráðuneyti, sem heyra mun undir Menntamálastofnun við gildistöku laga þessara, verði lögð niður 30. september 2015. Þar sem ákvæði til bráðabirgða I sleppir tekur Menntamálastofnun frá 1. október 2015 við eignum, réttindum og skyldum Námsmatsstofnunar og Námsgagnastofnunar. Upphaflega hafði verið gert ráð fyrir að lögin tækju gildi í dag.
Meiri hlutinn leggur að auki til nokkrar breytingar lagatæknilegs eðlis.
Meiri hlutinn leggur til að frumvarpið verði samþykkt með framangreindum breytingum sem gerð er grein fyrir í sérstöku þingskjali nr. 1307. Undir álitið rita Unnur Brá Konráðsdóttir formaður, Líneik Anna Sævarsdóttir framsögumaður, Páll Valur Björnsson, Elsa Lára Arnardóttir, Jóhanna María Sigmundsdóttir og Vilhjálmur Árnason.
