145. löggjafarþing — 41. fundur,  26. nóv. 2015.

opinber fjármál.

148. mál
[12:38]
Horfa

Frsm. minni hluta fjárln. (Bjarkey Olsen Gunnarsdóttir) (Vg):

Frú forseti. Við ræðum hér þetta stóra mál, frumvarp til laga um opinber fjármál. Það var afgreitt úr nefnd til 2. umr. í síðustu viku. Ég sat hjá við afgreiðsluna og var ekki á meirihlutaálitinu, valdi að vera með sérálit þar sem ég kem inn á áherslur sem mér finnst vanta í frumvarpinu.

Í hnotskurn snýr þetta mál að vandaðri umbúningi fyrir fjárlagagerð, að vandaðri og betri áætlanagerð, meiri aga, meiri samþættingu opinberra fjármála og sérstaklega í hagstjórnarlegu tilliti.

Það er mjög margt gott að finna í þessu sem kannski má þakka því að margir hafa komið að málum. En eins og gengur greinir okkur á um sum atriði sem þar koma fram. Ég vil þó segja að ég tel margt vera til bóta frá núverandi lögum um fjárreiður ríkisins og enn fremur að breytingartillögur meiri hlutans færi viss atriði til betri vegar. Ég kem þó til með að gera nokkrar athugasemdir sem mér finnst felast í þeirri lykilsátt sem hér hefur verið kallað eftir og geri grein fyrir þeim hér á eftir.

Það er mikilvægt að hafa í huga að það er ekki nóg að setja lög. Í þessu máli hefur verið talað um að jafnvel þurfi hugarfarsbreytingu og það þurfi tíma. Ég var að lesa aftur yfir minnispunkta frá ferðum fjárlaganefndar, bæði núverandi og fyrrverandi, til Svíþjóðar þar sem það tók töluvert langan tíma að innleiða þetta. Mér sýnist að það gæti orðið og þess vegna þurfum við að vera við því búin að þetta leysi ekki öll vandamál í fjármálastjórn ríkisins á einu bretti eða um leið og lögin taka gildi. Það tekur mörg ár að innleiða þetta að fullu. Það þarf að gera ýmsar kerfisbreytingar og ég tek undir það sem hér var verið að ræða áðan varðandi eflingu ráðuneytanna. Ég held að það sé hluti af því sem verður að gerast og verður vonandi til þess að þau verði enn færari og betur í stakk búin til að takast á við þær miklu breytingar sem í þessu felast.

Ég fagna því líka að við höfum meira samráð við sveitarfélögin, enn meira en verið hefur. Við höfum verið að færa mörg verkefni yfir á sveitarfélögin enn meira en verið hefur og ríkið vill gera meira af því og þess vegna er mjög mikilvægt að við römmum þetta inn.

Samt sem áður er verið að setja hér ákveðna takmörkun á fjárstjórnarvald sveitarfélaga með þeim reglum sem hér koma fram, því er ekki að neita. Það má velta því fyrir sér hvort það er rétt að gera það í þeim tilgangi að tryggja stöðugleika í opinberum fjármálum. Sveitarfélögin hafa staðið sig mun betur en ríkið fram til þessa, sérstaklega með tilkomu nýju laganna frá 2011 þrátt fyrir að staða sumra þeirra sé versnandi. Það má heldur ekki gleyma því í því samhengi að ríkið getur aukið tekjur sínar með margvíslegum hætti sem sveitarfélögin hafa ekki tækifæri til.

Samband íslenskra sveitarfélaga hefur líka bent á að í 40. gr. er kveðið á um að samningsfjárhæðir vegna þjónustuverkefna sem sveitarfélögin inna af hendi eru með fyrirvara um fjárheimildir að lögum. Sambandið gagnrýnir að fjárheimildir séu ekki bindandi eins og gerist gagnvart einkaaðilum á grundvelli útboða og telur að einhliða ákvörðun um lækkun á samningsgreiðslum ríkisins ætti því að skoðast sem vanefnd á gerðum samningi. Ég verð að taka undir það að við erum gjarnan að setja lög og reglur varðandi ýmis verkefni en svo er það alltaf háð fjárlögum hvers árs í staðinn fyrir að gera bindandi samninga til lengri tíma.

Sambandið gerir líka athugasemd við markaðar tekjur og telur að í 51. gr. sé ekki nægilega skýrt kveðið að orði, en gengur út frá því að ýmsir markaðir tekjustofnar, svo sem skipulagsgjald, atvinnuleysistryggingagjald, gjald til ofanflóðasjóðs o.fl., verði áfram markaðir því að ef svo er ekki kalli það á formlegar viðræður um breytingar á fjárhagslegum samskiptum ríkis og sveitarfélaga. Mér þykir því vert að velta því upp hvort frumvarp um afnám markaðra tekna verður lagt fram. Einnig er minnt á að skýrt samhengi þurfi að vera á milli fjárveitinga og lögbundinna verkefna sem stofnunum er falið að sinna.

Vönduð og formföst vinna minnkar líkur á lausatökum, um það erum við sammála. Grunngildin eru góð í frumvarpinu því að enginn setur sig upp á móti því að reka ríki og sveitarfélög með sjálfbærni, varfærni, stöðugleika, festu og gagnsæi að leiðarljósi. En við vinstri græn leggjum til ítarlegri útfærslu á sjálfbærnihugtakinu í ætt við skilgreiningu Sameinuðu þjóðanna. Það fylgir því að við þurfum að skoða hverja einustu grein þessara laga og framkvæmdina með það að leiðarljósi. Við viljum í staðinn setja í 6. gr., þar sem kemur ítarlegri útfærsla á þessu sjálfbærnihugtaki, að tekið sé tillit til efnahagslegra, félagslegra og umhverfislegra þátta en ekki eingöngu efnahagslegra. Okkur finnst mikilvægt að öðrum þáttum, velferðar- og umhverfisþáttum sem þurfa að vera yfir og allt um kring þegar horft er á og farið yfir fjárlögin, verði markaður betri sess með því að styrkja þessa reglu.

Grunngildi fjármálastefnunnar og fjármálaáætlunarinnar er sjálfbærni opinberra fjármála, samkvæmt 4. og 5. gr. Í því á meðal annars að felast að tryggt sé að hið opinbera geti ávallt staðið undir skuldbindingum sínum að öllum skilyrðum sjálfbærrar þróunar uppfylltum.

Við teljum að laga þurfi frumvarpið að þessari alþjóðlega viðurkenndu skilgreiningu, en meiri hlutinn er því ósammála. Hér hefur afstaðan einungis verið sett fram í nefndaráliti og útfærslan hefur kannski ekki þann lagalega sess sem þessi lagalegi texti hefur. Við vinstri græn viljum að tryggt verði að byggt sé á samþættingu þessara þriggja þátta við ákvarðanatöku um leið og við vísum til þess að hver kynslóð lifi ekki á kostnað annarra kynslóða.

Ég fagna því að í frumvarpinu er verið að setja kynjaða hagstjórn formlega í lög. Það eru margir sem átta sig ekki á því við hvað er þátt þegar talað er um það og það á líka við um sveitarfélögin. Þetta er kannski orðræða sem hefur verið að ná fótfestu en hefur þó þurft ákveðnar útskýringar. Kynjuð hagstjórn er bara tæki sem hefur áhrif á afkomu okkar allra, kvenna og karla, þegar við horfum til þess hvert við deilum peningunum. Við getum sett fjármuni í málaflokka og með því reynt að ná ákveðnu jafnvægi. Það gerir sveitarfélög og ríki líka meðvitaðra um það hvernig þau verja fjármunum sínum og hvernig samfélag þau vilja byggja upp.

Varðandi framlagningu og meðferð þessa þingmáls, frumvarpsins, þá kemur fram að leggja eigi fram fjármálaáætlun að vori í formi þingsályktunartillögu þar sem við ræðum þá hinar stóru línur. Ekki er ósennilegt að það verði til þess að umfjöllunin verði ítarlegri og vandaðri þar sem hún þarf að liggja yfir hásumarið og hægt verði að ná einhvers konar samkomulagi. Það ber þó að geta þess að um leið og við samþykkjum þá áætlun að vori þá erum við búin að samþykkja útgjaldarammann og innan hans þarf þá að hreyfa hlutina til þegar kemur að skiptingu. Ég er ekkert bjartsýnni en ég hef verið varðandi fjárlagavinnu núverandi ríkisstjórnar því að frumvarpið er ekkert annað en pólitískt stefnumarkmið. Á hverju vori þegar áætlun er lögð fram, hvort sem það er skattstefnan eða tekjuöflunin eða hvað það nú er, og útgjaldaþróunin eftir málasviðum setjum við heildarrammann og það er afmarkað á sviðin en við getum svo að hausti hreyft til í málaflokkunum.

Í 7. gr. er verið að tala um skilyrði fjármálastefnunnar og fjármálaáætlunarinnar. Þar kemur fram að markmið stefnunnar og fjármálaáætlunar um afkomu og efnahag hins opinbera, A-hluta ríkissjóðs og A-hluta sveitarfélaga, eigi að samræmast þeim skilyrðum sem meiri hlutinn hefur lagt til, að heildarjöfnuður yfir fimm ára tímabil skuli ávallt vera jákvæður og árlegur halli ávallt undir 2,5% af landsframleiðslu og að heildarskuldir, að frátöldum lífeyrisskuldbindingum og viðskiptaskuldum og að frádregnum sjóðum og bankainnstæðum, séu lægri en nemur 30% af vergri landsframleiðslu og að ef skuldahlutfall samkvæmt 2. tölulið er hærra en 30% skuli sá hluti sem umfram er lækka að meðaltali á hverju þriggja ára tímabili um að minnsta kosti 5% á hverju ári.

Við vinstri græn höfum ekki fallist á þessi skilyrði. Þegar kemur að svigrúmi í beitingu ríkisfjármálanna til hagstjórnar og sveiflujöfnunar, þá teljum við að þetta séu of þröngar skorður og höfum lagt til að greinin eins og hún er sett fram verði felld niður en hins vegar skuli sett ákvæði um að hver ríkisstjórn skuli í upphafi starfstíma síns setja fram sín markmið í sömu efnum í ríkisfjármálaáætlun. Markmiðin eiga að innihalda skilyrði um jákvæðan heildarjöfnuð yfir meðallangt tímabil og tilgreina hámark hallarekstrar á hverju einstöku ári og þá hámark heildarskulda hins opinbera sem að er stefnt hverju sinni. Þetta gefur rýmra tækifæri að okkar mati til að bregðast við því að frumvarpið segir ekkert um önnur hugsanleg áhrif ríkisfjármála, t.d. að halda uppi atvinnustigi eða tryggja eðlilega uppbyggingu efnislegra eða félagslegra innviða o.s.frv.

Það kom líka fram hjá einhverjum gestum nefndarinnar að tengja ætti hallaviðmiðin við sveifluleiðréttan halla þar sem það að tengja hallaregluna við ósveifluleiðréttan halla geti gert ríkissjóð að sveifluvaka. Svo má færa fyrir því þau rök að þetta 30% viðmið byggi ekki á alþjóðlegum viðmiðum; Maastricht-skilyrðin gera til dæmis ráð fyrir 60%. Í sjálfu sér hafa ekki verið færð nein sérstök rök fyrir skuldahlutfallsreglunni heldur að það sé hægt að gera þetta. Mig minnir að það séu í kringum 17 milljarðar sem við þyrftum að greiða niður árlega til að ná þessum viðmiðum niður á næstu árum, sem eru háar fjárhæðir. Það hefur líka verið bent á það að frá sjónarhóli velferðarhámörkunar fyrir samfélagið væri rétt að skuldahlutfallaviðmiðið ráðist frekar af horfum um vaxtakjör hins opinbera til langs tíma.

Varðandi fimm ára tímabilið hefur verið talað um að það gæti hindrað þessa efnahagsstjórn; sé engin trygging fyrir jafnvægi og geti jafnvel verið til hindrunar því að jafnvægi náist. Þetta sé of stuttur tími þar sem hagsveiflan geti verið mun lengri og samdráttarskeiðið gæti jafnvel verið til staðar þó að fjármálareglan krefjist aðhaldsaðgerða sem gangi gegn því ástandi sem þá ríkir og auki samdrátt. Hallamarkið hefur í sjálfu sér heldur ekki verið rökstutt, þetta 2,5% hallamark.

Þá hefur líka verið sagt að þessar fjármálareglur leggi ekkert til við stjórn efnahagsmála á þenslutíma eða í aðdraganda ójafnvægis en geti verið til óþurftar til að vinna að afleiðingum á samdráttartíma sem fylgir í kjölfarið. Það hefur líka verið talað um það að við höfum hvort sem er verið innan þessara marka fram að hruni til mjög langs tíma. Því er spurt: Hverju bætir þetta við?

Í uppsveiflu er því haldið fram að þessi regla hafi ekki áhrif því að efnahagslegt ójafnvægi á gjarnan rætur í ofþenslu. Þar fylgir þá að skatttekjur vaxa umfram undirliggjandi hagstærðir og ef fjármálastjórnin væri virk þá fælist í því að lækka ekki skatta á þenslutímabili, eða beinlínis hækkun þeirra til dæmis vegna óverðskuldaðs tekjuauka, vegna söluhagnaðar fjármálaeigna eða eitthvað slíkt, en ekkert af þessu kemur fram í frumvarpinu og er ekki farið neitt sérstaklega í gegnum það. Það má þá kannski segja að vandamálið hafi verið það að þeir sem hafa verið við völd hverju sinni hafa ekki verið tilbúnir til að beita ríkinu til sveiflujöfnunar á erfiðum tímum, auka framkvæmdir og skapa ný störf og annað því um líkt, og það geti orðið til þess að aðstæður og pólitískur þrýstingur skapist. Eins og við upplifðum fyrir hrun þá skorti okkur aga og þetta frumvarp á vissulega að reyna að bæta úr því, en okkur skortir þann aga að geyma til mögru áranna og nota afganginn til að vinna gegn þenslunni.

Það er eitt í 7. gr. sem meiri hlutinn hefur tekið upp sem mér fannst jákvætt. Það varðar þessi skilyrði öll og það er að lengja tímann úr tveimur árum í þrjú, hvað það varðar að heimilt verði að víkja frá skilyrðum 7. gr. Það er eitt af því sem er til bóta. En okkur vinstri grænum fannst það fulldramatískt að þegar við værum komin í það ástand að afleiðingarnar væru orðnar slíkar þá fyrst mætti bregðast við til að víkja frá þessari 7. gr., töldum það kannski heldur seint í rassinn gripið. Við hefðum því viljað skilgreina þetta aðeins rúmar og leggjum til, með leyfi forseta, að í stað orðanna „efnahagsáfalla, þjóðarvár eða annarra aðstæðna“ í 1. málslið 1. mgr. 10. gr. komi: sérstakra eða krefjandi félagslegra, efnahagslegra eða hagstjórnarlegra aðstæðna. Við getum með því móti brugðist fyrr við en ella.

Þá langar mig að víkja aðeins að framsetningu fjárlagafrumvarpsins hvað varðar 40. og 41. gr. Þar höfum við verið að tala um fjárveitingavaldið og hvar það liggur. Hér hefur líka verið rætt um að verið sé að færa valdið frá þinginu til framkvæmdarvaldsins og við höfum haft áhyggjur af því í nefndinni. Samkvæmt 40. gr. frumvarpsins er gert ráð fyrir að verið sé að auka völd forstöðumanna stofnana að óþörfu. Þrátt fyrir að vald ráðherra sé að mínu mati fullmikið í frumvarpinu þá finnst mér skynsamlegt að 40. gr. verði beitt. Þar er gert ráð fyrir því að forstöðumenn geti gert fimm ára samninga um afmörkuð rekstrarverkefni sem ná yfir allt að 25% af árlegri fjárveitingu til þeirra, eða veltu þeirra sem fjármagnaðir eru með eigin tekjum, algerlega án samþykkis eða atbeina hlutaðeigandi ráðherra. Fyrst var miðað við 10% og við teljum að það sé skynsamlegra en við viljum líka bæta því við að hlutaðeigandi ráðherra fari yfir og samþykki þar sem þetta er fjórðungur úr fjárveitingu hverrar stofnunar og getur hlaupið á afskaplega háum fjárhæðum ef við hugsum til dæmis um stóru stofnunina okkar, Landspítalann.

Við höfum mikið rætt um fjármálaráð. Við fengum meðal annars upplýsingar frá OECD sem gerði skýrslu um fjármálaráð í sex löndum. Við fengum upplýsingar um þær áskoranir sem fjármálaráðin standa frammi fyrir varðandi sjálfstæði og að stjórnvöld geti látið hjá líðast að taka tillit til þeirra athugasemda sem fjármálaráðið gerir. En ef það á að virka sem alvöruagatæki þá er mjög mikilvægt að það sé algerlega sjálfstætt. Mér finnst mjög mikilvægt að það hafi ekki aðsetur í ráðuneytinu, að það sé ekki bara einhver skrifstofa við hliðina á fjármálaskrifstofunni. Það er líka mikilvægt að þetta fjármálaráð hafi aðgengi að öllum þeim gögnum sem til þarf. Ég vona að við berum gæfu til að ráða við það verkefni að finna í það fólk og finna því staðsetningu þar sem sátt ríkir um það, hvort sem það yrði hjá Ríkisendurskoðun eða hvar það nú gæti verið.

Það skiptir máli að fylgja þeim grunngildum sem hér voru nefnd áðan í 6. og 7. gr. og að við upplifum að það sé óháð. Við hefðum jafnvel viljað ganga svo langt, og ekki sérstaklega út af opinberum fjármálum, að hafa stofnunina sem var því miður lögð niður, Þjóðhagsstofnun. Það hefði verið enn betra og jafnvel væri til bóta að við mundum skipa slíka stofnun. Hún reyndist ágætlega við hagstjórn hér áður fyrr. Nú þegar verið er að fara í svona gríðarlega miklar breytingar er þetta eitt af því sem vert væri að huga að. Það er líka þessi armslengd og fjarlægð sem er svo mikilvæg.

Varðandi aðkomu þingsins þá byggist það á þeirri áætlanagerð sem fram fer í upphafi. Þetta er svolítið öðruvísi í Svíþjóð. Miðað við það sem ég fór yfir og las aftur í gær þá hefur fjárlaganefnd meiri völd þar en hér; þingið kemur kannski meira að því að skoða heildarmyndina en minna að því að standa í afgreiðsluákvörðunum um einstakar fjárhæðir. Það eru auðvitað bæði kostir og gallar í því. Ég hef áhyggjur af því að stjórnarandstaðan geti orðið vopnlítil í þessu. Ég hefði viljað sjá það í þessum lagabálki að fjármálaskrifstofan væri styrkt eða að þingið væri styrkt þannig að stjórnarandstaðan ætti meiri möguleika á því að koma fram og láta reikna hlutina út. Samkvæmt frumvarpinu ber að reikna allar breytingartillögur upp og það getur stjórnarandstaðan illa gert miðað við stöðuna eins og hún er í dag.

Hv. formaður fjárlaganefndar kom einmitt inn á það hvort það gæti þurft að breyta þingsköpum. Þá eru menn að velta því fyrir sér hvort þetta gengur stjórnskipulega upp, þ.e. hversu langt er hægt að ganga við framsetningu þessa frumvarps og í framsali á fjárveitingavaldi til ráðherra. Við höfum mikið rætt þetta með fylgiritið sem er þá í raun þetta niðurbrot á málaflokkunum, þ.e. hvert aurarnir fara. Það er ekki lögskýringargagn og ég er enn svolítið ósátt við að það sé þannig. Það þýðir auðvitað minni áhrif. Við getum gert tillögu um það til menntamálaráðherra í greinargerð að Háskólinn á Akureyri, svo að ég nefni bara eitthvað, fái auknar fjárheimildir en það er samt sem áður algerlega undir ráðherranum komið hvort hann fer eftir því og ég tala ekki um ef um er að ræða minni hluta, þá er það kannski síður. En það getur orðið þyngra undir fæti en við reynum auðvitað og höldum áfram að vinna ákveðnum málum framgöngu.

Það er líka talað um að breytingartillögur á fjárlagafrumvarpinu megi ekki hafa neikvæð áhrif á tekjujöfnun ríkissjóðs. Auðvitað er það skynsamlegt. En varðandi þetta ferli þá ætluðum við alltaf að fá einhvers konar leikþátt, þar sem við færum í gegnum það hvernig það færi fram ef við ætluðum að gera breytingartillögur. Við höfum í raun ekki gengið í gegnum það enn þá. Við fengum vissulega excel-skjal þar sem málefnasvið kom fram og við fengum undirflokka, hvernig núverandi frumvarp mundi skiptast niður. Það var dregið út og það var af hinu góða, en það breytir því ekki að við höfum ekki enn farið í gegnum það og ég hef áhyggjur af því að þingið sé ekki tilbúið. Það hefur komið fram, í samræðum við þingskrifstofuna, að efasemdir séu um að það sé alveg tilbúið til þess og hvort þetta gangi allt saman upp. Mér finnst ég enn vera í örlitlu tómarúmi þar.

Virðulegi forseti. Tíminn er alltaf fljótur að líða. Eitt af því sem mér finnst jákvætt varðandi stefnumótunina í þessu plaggi er 20. og 21. gr. í þessu frumvarpi, minnir mig, þar sem leggja á áherslu á að skilgreina gæði þjónustunnar og það sem veita á fjármuni til, hvernig á að ná markmiðum og að það þurfi að vera skýrir árangursmælikvarðar. Mér finnst það jákvætt. Það er alltaf betra þegar verið er að móta stefnu og gera áætlanir að maður sjái hvernig maður ætlar að mæla hlutina. Hins vegar fer þetta allt fram innan ráðuneytisins og innan málaflokkanna og ef ég skil þetta rétt komum við þingmenn mjög lítið að þessu. Þetta er fyrst og fremst ráðuneytið sjálft en við höfum einmitt verið að tala um að ekki sé alltaf mjög mikið gagnsæi í ráðuneytunum og á það skortir.

Ég veit að það verður ekki bæði sleppt og haldið. Við höldum áfram að berjast fyrir okkar málum hvort sem það er í kjördæmunum eða málaflokkunum. En sú hugsun situr eftir að kannski sé það ekki góður agi að geta ekki hrært í þessu eða geta ekki komið fram með tillögur um tilteknar stofnanir. Mér finnst það þó ekki að því gefnu að við höldum okkur innan málaflokkanna. Fjármálaráðherra á að upplýsa fjárlaganefnd um stöðu og framvindu fjármálaáætlunar og aðrir ráðherrar sem ég tel að sé gott. En hvaða ráð hefur fjármálaráðherra ef hann stendur frammi fyrir því að lögð er inn áætlun af hálfu annars ráðherra sem hann telur ekki sannfærandi? Verður hann að henda því öllu til baka aftur í viðkomandi fagráðherra? Kannski eru þetta efasemdir sem eiga alltaf við en þetta er eitt af því sem mér hefur ekki fundist neitt sérstaklega skýrt heldur.

Virðulegi forseti. Ég hef reifað aðeins þá hluti sem ég hef efasemdir um. Ég ætla ekki að draga úr því að það er mjög margt gott í frumvarpinu. Ekkert var rætt um alla þessa staðla hér og eitthvað sem er flókið í framsetningu en það breytir því ekki að það er mjög margt ánægjulegt og gott í frumvarpinu. Þegar upp verður staðið, ef við gefum okkur tíma, held ég að þetta sé til bóta hvað varðar almenna stjórn ríkisfjármála. En til að ég hefði getað staðið að þessu í nefndinni hefðu þau ákvæði sem ég fór yfir þurft að vera afdráttarlausari, ákvæði um sjálfbæra þróun og önnur atriði sem ég hef hér gert grein fyrir. Ég legg til að úr þessu verði bætt, samanber þessar breytingartillögur, þannig að við getum stutt frumvarpið af heilum hug.