opinber fjármál.

Herra forseti. Ég er að sjálfsögðu ánægður með að málið er komið á þennan stað með sínum langa aðdraganda. Við ræðum við 2. umr. þetta frumvarp til laga um opinber fjármál, heildarlöggjöf um fjárreiður ríkisins og ramma utan um opinber fjármál í heild, ríkis og sveitarfélaga, sem unnið hefur verið að síðustu fjögur til fimm ár má segja með nokkuð hörðum höndum að geti orðið að veruleika. Reyndar má segja að þetta eigi sér enn lengri aðdraganda því að sjálfsagt voru komnar upp hugmyndir um að endurskoða fjárreiðulögin svokölluðu jafnvel fyrir hrun en strax upp úr hruni fóru menn að huga að þeim málum og meðal annars spratt það upp úr samstarfi við Alþjóðagjaldeyrissjóðinn að farið var að líta til þess hvaða ráðstafanir þyrfti að gera til að styrkja umbúnað þessara mála hjá okkur.

Niðurstaðan varð svo sú að bera fyrst niður í fjármálum sveitarfélaganna enda var ríkið kannski í þeim aðstæðum fyrst eftir hrunið að annað og meira þurfti til en einhverja framtíðarlöggjöf um fjármál hins opinbera. Það þurfti gríðarlega umfangsmiklar aðgerðir til að forða íslenska ríkinu frá gjaldþroti hvað og tókst og með þeim ágæta árangri að jöfnuður náðist í ríkisfjármálum á árinu 2013 og síðan hefur verið nokkur afgangur, að vísu of lítill af fjárlögum síðan og það sem er kannski meira áhyggjuefni er að sá afgangur hefur fyrst og fremst myndast vegna tímabundinna, óreglulegra tekna sem ríkinu hafa fallið til en ekki endilega með því að grunnrekstur ríkisins hafi haldið áfram að batna frá og með árinu 2013, því miður.

Fjármálareglur sveitarfélaganna voru á grundvelli tillagna frá samráðshópi ríkis og sveitarfélaga fullmótaðar og þeim hrint í framkvæmd á árinu 2011. Þær tóku gildi 1. janúar 2012 og hafa án minnsta vafa haft góð áhrif. Þær hafa þýtt að nánast öll sveitarfélög sem voru í tæpri stöðu með sín fjármál hafa verið upptekin af því að reyna að lagfæra hjá sér helstu kennitölur og mörg sveitarfélög að ná nokkrum árangri í því, þó að því miður hafi þyngt fyrir fæti þar aftur og flest stærri sveitarfélögin séu að horfast í augu við jafnvel versnandi afkomu. Ef horft er til dæmis til A-hluta stóru sveitarfélaganna hefur heldur þyngt fyrir fæti hjá þeim og mörg af stóru sveitarfélögunum bjargað sér með því að millifæra tekjur frá B-hluta stofnunum yfir í almennan rekstur sveitarfélagsins.

Ég sakna þess og nefndi það í andsvari við hv. þm. Vigdísi Hauksdóttur, formann fjárlaganefndar, að í raun og veru hefur síðan ekki orðið sú jákvæða framvinda áfram í samskiptum ríkis og sveitarfélaga sem vonir voru bundnar við, að menn gengju frá formlegum hagstjórnarsamningi í kjölfarið. Ég hef ástæðu til að ætla líka að andrúmsloftið í samskiptunum og fundirnir í Jónsmessunefnd valdi því að ekki sé alveg jafn létt yfir mönnum og gjarnan mætti vera. Til marks um það er ákall sveitarfélaganna og landshlutasamtaka sveitarfélaga víða að undanfarna mánuði og missiri um að ríkið horfi til stöðu sveitarfélaganna og styrki afkomu þeirra sem ekki bólar enn á hjá núverandi ríkisstjórn.

Frumvarpið er að sjálfsögðu sett upp eins og vera ber, að það nái að verða þessi heildarrammi utan um málin, og er að mörgu leyti vel unnið og ekki er ástæða til að gagnrýna að mínu mati uppsetningu þess. Verið er að leitast við að ná utan um þetta í heild sinni, en það eru auðvitað einstök innihaldsatriði sem upp að vissu marki er eðlilegt að geti verið skiptar skoðanir um, og það er það í okkar tilviki. Ég vísa til nefndarálits minni hluta efnahags- og fjárlaganefndar og framsöguræðu fulltrúa okkar í fjárlaganefnd í þeim efnum. Það sem vakti strax athygli mína þegar ég las frumvarpið og greinargerðina var að ekki er hægt að horfa fram hjá því að ákveðið ósamræmi er milli vissra innihaldsatriða í frumvarpstextanum sjálfum og rökstuðnings og ágætrar reifunar í greinargerð frumvarpsins. Það er ekki hægt að komast að annarri niðurstöðu en þeirri að eftir að búið var að leggja grunninn að málinu og semja röksemdafærsluna hafi einhverjir komist í það að færa til hluti í frumvarpinu vegna þess að þar eru skrúfurnar hertar fastar en ætla mætti þegar maður les greinargerðina. Greinargerðin er áhugaverð lesning og ég hvet þingmenn sem ekki hafa gert það þá þegar að renna yfir hana á nokkrum stöðum. Til dæmis í kaflanum um þátt opinberra fjármála í efnahagsumhverfinu er vakin athygli á þeirri staðreynd að til samans ráðstöfum við nálægt 40% af landsframleiðslu í gegnum starfsemi hins opinbera, þ.e. ríkis og sveitarfélaga. Þetta er stærð sem er þjóðhagslega svo risavaxin að meðferð þeirra fjármuna hefur gríðarleg áhrif, ekki bara á daglegt líf og hagi landsmanna heldur líka í hagstjórnarlegu tilliti.

Þetta er ágætlega reifað og til dæmis á bls. 24 segir, með leyfi forseta:

„Yfirleitt er litið svo á að sökum stærðar sinnar og mikilvægis beri ríkisvaldinu að hafa í huga efnahagsleg áhrif umsvifa sinna þegar teknar eru ákvarðanir í ríkisfjármálum. Það felur í sér að ríkið rifi seglin þegar þensla er í hagkerfinu en þenji seglin þegar ládeyða er í efnahagslífinu. Á þann hátt virkar sú starfsemi sem hið opinbera hefur með höndum til mótvægis við hagsveifluna að öðru leyti.“

Keynes gamli hefði verið fullsæmdur af þessum texta. Þetta er ekkert annað en keynesismi eins og hann bara færastur verður. Áfram er sagt:

„Peningamálastefna hefur áhrif á eftirspurn um lánakerfið og ef miðlunarferli hennar virkar vel má aðlaga hagkerfið með hagstjórnaraðgerðum sem framkvæmdar eru á vettvangi Seðlabanka. Mikilvægt er að fjármálastefna hins opinbera og peningamálastefna stuðli saman að því (e. policy-mix) markmiði að halda verðlagi stöðugu. Þannig er komið í veg fyrir skaðlegt ósamræmi við hagstjórn, en það hefur oft viljað brenna við með tilheyrandi verðbólgu og óstöðugleika gengis.“

Eitthvað er satt og rétt í þessu. Hagstjórnin á Íslandi í hnotskurn undanfarin ár. Reyndar er enn lengra gengið í texta frumvarpsins á bls. 25. Um miðja síðuna segir, með leyfi forseta:

„Í versta falli getur taktlaus ríkisfjármálastefna komið í veg fyrir að Seðlabankinn nái verðbólgumarkmiði sínu með þeim afleiðingum að háir vextir og mikil verðbólga fari saman líkt og raunin hefur verið hérlendis. Ljóst er að ríkisfjármálastefna hér á landi hefur um langt árabil verið úr takti bæði við gang hagsveiflunnar og aðgerðir Seðlabankans.“

Þetta er alveg rosalegur áfellisdómur yfir hagstjórninni litið lengra til baka en því miður alveg hárréttur, herra forseti, og ég held að núverandi ríkisstjórn þurfi að lesa þennan texta. Hvað er Seðlabankinn farinn að segja í dag? Hann er farinn að reisa nákvæmlega sömu áhyggjur og stundum áður, að nú sé hann skilinn aleinn eftir með það verkefni að reyna að tryggja stöðugleika og koma í veg fyrir jafnvægisleysi í hagkerfinu. Hann er skammaður blóðugum skömmum af ýmsum fyrir að hækka vexti, en enginn vill líta í eigin barm og allra síst ríkisstjórnin eins og hún beri enga ábyrgð á því að vinna með Seðlabankanum að skynsamlegri hagstjórn og viðhalda stöðugleika.

Ég verð að segja alveg eins og er að ef umræðan lendir aftur inn á þetta plan eins og hún var oft á árunum upp úr 2000, þá höfum við ekkert lært. Þá hafa menn ekki lesið eða alla vega ekki tekið mark á skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis, sem er náttúrlega líka rosalegur áfellisdómur yfir því hvernig þeir hlutir gengu fyrir sig þegar ríkið reri í vestur og Seðlabankinn í austur og allt fór í kaldakol eins og kunnugt er.

Getur frumvarpið, ef vel tekst til, orðið að liði í þessum efnum? Já. Það er að sjálfsögðu ljóst að því er ætlað það hlutverk að búa til traustari ramma, samræma þetta yfir hin opinberu fjármál í heild sinni og reyna að tryggja ábyrgð og festu í þessum efnum og stöðugleika. En það þarf að reyna að vinna að því verkefni þannig að menn glati ekki fyrir borð þeim ágætu sjónarmiðum og gildum sem reifuð eru í greinargerð frumvarpsins og ég var að gera grein fyrir, þ.e. að hægt sé að beita ríkisfjármálunum og fjármálum hins opinbera með skynsamlegum hætti til að vinna á móti óæskilegri hagsveiflu og hjálpa til í staðinn fyrir að vinna á móti hagstjórnar- og peningamálaaðgerðum Seðlabankans. Þá kemur að því hversu stífur ramminn má vera til að það sé hægt. Ég geri alvarlegustu athugasemdirnar við innihald 7. gr. frumvarpsins, gerði það strax í 1. umr. um málið og hlýt að endurtaka þær, ég tek þess vegna þar með sérstaklega undir og vek athygli á breytingartillögu minni hlutans um að nálgast málin öðruvísi í þeirri grein. Ég tel að þessi rammi í 7. gr. um að heildarjöfnuður yfir fimm ára tímabil skuli ávallt vera jákvæður og árlegur halli ávallt undir 2,5% af landsframleiðslu geti reynst allt of stífur. Ég tala ekki um ef menn eiga að miða við aðeins 30% skuldahlutfall af vergri landsframleiðslu, sem er auðvitað mjög lágt. Jú, auðvitað viljum við öll að skuldirnar séu sem minnstar og helst engar. En þannig er veruleikinn ekki í dag og fæstum ríkjum hefur tekist að reka sig svona til langframa án þess að á köflum myndist einhverjar skuldir og það er eðlilegt ef hinum opinberu fjármálum er beitt með þeim hætti sem greinargerð frumvarpsins gerir ráð fyrir. Það getur verið ávísun á að það sé ekki bara réttlætanlegt eða óumflýjanlegt, það sé beinlínis réttlætanlegt að ríkið og hið opinbera fleyti samfélaginu og hagkerfinu í gegnum erfiðleikatímabil með því að safna einhverjum skuldum, borga þær svo hratt niður þegar hagkerfið hefur tekið við sér og er í góðu ástandi. Ég held að sá rammi geti reynst of stífur og menn gætu þurft oftar út úr honum en menn kannski gera ráð fyrir og þá kemur að 10. gr. um endurskoðun fjármálastefnu. Þar eru sömuleiðis sett upp mjög þröng skilyrði fyrir því að hægt sé að komast út úr ramma 7. gr. Þar þarf nánast náttúruhamfarir af gríðarlegri stærð, það þarf þjóðarvá, einhver meiri háttar efnahagsáföll í staðinn fyrir að tala þar um, eins og við viljum gera, að þetta sé mögulegt vegna krefjandi aðstæðna af félagslegum, efnahagslegum, hagstjórnarlegum, umhverfislegum toga í þágu samfélagsins.

Ég staldra verulega við þetta vegna þess að ég sé ekki að meiri hlutinn glími til dæmis á nokkurn trúverðugan hátt við þetta tvíeðli hlutanna sem þarna má segja að sé á ferð eða mótsagnirnar í þessu, að annars vegar hafa ábyrgan og traustan ramma sem þýðir að verulegur agi sé á mönnum þegar þeir leggja plön í þessum efnum, en hins vegar að ónýta ekki tækið til að beita því í þágu farsællar samfélagsþróunar því að það hlýtur að vera það sem þetta snýst um, herra forseti, að þegar upp er staðið og í lok dags þá virki þetta allt saman til að gera mannlífið farsælt og gott. Þess vegna held ég að það sé mun gæfulegri nálgun að hafa annaðhvort meiri sveigjanleika í þessum römmum — í einu einasta tilviki sýnist mér meiri hlutinn fallast á það með því að lengja aðeins tímabilin sem geti verið undir, t.d. ef vikið er frá skilmálum 7. gr. — eða einfaldlega gera eins og lagt er til í breytingartillögu við 7. gr. af minni hlutanum, hv. þm. Bjarkeyju Olsen Gunnarsdóttur, að þessi markmið skulu sett fram opinberlega og með bindandi hætti af ríkisstjórn í upphafi hvers kjörtímabils eða í upphafi starfstíma ríkisstjórnar ef stjórnarskipti verða á öðrum tíma. Og þá skulu menn sýna á spilin, hvaða markmið þeir setja sér um jákvæðan heildarjöfnuð yfir tiltekin tímabil, meðallangt tímabil, hvaða þak menn vilja setja á hallarekstur einstakra ára eða eitthvað og hvaða skuldahlutföll hins opinbera eru viðmiðin. Ég hef engin rök séð og það held ég að hafi komið fram og verið viðurkennt að hagfræðileg eða söguleg rök fylgi ekki fyrir til dæmis 2,5% hallaviðmiðinu á einu ári eða 30% skuldahlutfallinu sem er mun lægra en almennt er miðað við annars staðar.

Ég get fallist á að skynsamlegt sé að hafa tiltölulega mjög lágt skuldahlutfallsviðmið fyrir Ísland, þótt ekki væri nema af einni ástæðu, að hér er fjármagnskostnaður almennt hár, vaxtakostnaður verður væntanlega meiri en í öðrum löndum. Við erum ekki í stöðu til að geyma 250% ríkisskuldir af vergri landsframleiðslu eins og Japan hefur gert árum saman án þess að fara á hausinn. Af hverju getur Japan það? Af því að vextir eru sáralágir. Japan getur fjármagnað sig á ótrúlega lágum kjörum þrátt fyrir miklar skuldir vegna þess að Japan er stútfullt af peningum og menn sætta sig þar af leiðandi við mjög lága ávöxtun á það fé því að það er ekki auðvelt að koma því í vinnu öðruvísi, en það á ekki við um Ísland.

Hin ástæðan fyrir því að Ísland verður að byggja á lágum skuldahlutföllum er auðvitað sú að við erum lítið hagkerfi. Við verðum að vera með öfluga sveiflujöfnunarsjóði til að koma okkur í gegnum slíka tíma. Ef við eigum að reyna að vera opið lítið hagkerfi með sjálfstæðan gjaldmiðil, þá er augljóst mál að það felur í sér kröfu um mjög traust ríkisfjármál, nokkuð öflugan gjaldeyrisvaraforða og aðra slíka hluti, sem vissulega kosta. Sem vissulega þýðir það að menn verða að færa þær fórnir sem því eru samfara á altari þess að ráða við aðstæður. Ég held sem sagt að aðalveikleikinn í 7. gr. sé sá að ramminn sé of stífur. Það sem menn horfa fram hjá, að mínu mati, í of miklum mæli er sú staðreynd að þegar hagsveiflan kemur, þegar niðursveifla kemur í hagkerfinu, þá étur hagsveiflan sjálf nánast strax upp svigrúmið. Það gerist einfaldlega vegna þess að útgjöldin vaxa gjarnan og tekjurnar minnka. Eða hvað gerðist árið 2009? Útgjöldin jukust stórkostlega og tekjurnar hrundu og það er það sem gerist í stórum hagsveiflum. Útgjöldin vaxa vegna aukins atvinnuleysis, vegna meiri skulda sem þarf að fóðra en tekjurnar bresta vegna þess að samdráttur verður í hagkerfinu. Þá er allt svigrúm horfið þar með strax og eftir er ekki neitt til að beita ríkisfjármálunum á móti hagsveiflunni. Ef menn líta svo á að þessi rammi sé bara óumbreytanlegur og náttúrulögmál, þá mun hagsveiflan ein, ef hún verður stór, þurrka svigrúmið út og þá er ekkert eftir til að beita ríkisfjármálunum gegn hagsveiflunni. Ef skuldamarkmiðinu væri náð og opinberar skuldir í heild, samtals ríkis og sveitarfélaga eins og hér er reiknað, komnar niður fyrir 30% af vergri landsframleiðslu, væri þá einhver hætta fólgin í því að beita opinberu fjármálunum til að örva hagkerfið og verja samfélagið fyrir niðursveiflum? Nei, auðvitað ekki. Vegna þess að menn eru komnir langt frá öllu hættusvæði með aðeins 30% skuldir, eða mundum við ekki á flestum tímum Íslandssögunnar glöð hafa skipt ef við hefðum átt kost á því? Jú, ég er hræddur um það. Ég held því að þetta sé ekki nógu vel hugsað og það kemur mér sérstaklega á óvart að menn skuli ekki gera neinar tilraunir til þess að hafa þá þau viðmið hagsveifluleiðrétt þannig að hagsveiflan sé sett til hliðar og horft á undirliggjandi grunnrekstur.

Ef árin fyrir niðursveiflu eru þensluár og ef óábyrg hægri stjórn er við völd, sem notar tækifærið og lækkar hina stabílu tekjustofna ríkisins við þær aðstæður, svo kemur niðursveiflan, þá hverfa froðutekjur þenslunnar og eftir stendur grunnurinn miklu veikari en áður, og þá verður enn síður en ella svigrúm til beitingar ríkisfjármálanna á móti hagsveiflunni. Ef menn hafa ekki gert þetta, rekið ríkið með myndarlegum afgangi og ekki veikt tekjugrunninn, þá verður hann þó að minnsta kosti til staðar til að taka við áföllunum þegar niðursveiflan kemur og staðan er skárri.

Það er ótal margt fleira, herra forseti, sem ég hefði viljað ræða, ég þarf sennilega að fara í aðra ræðu sé ég, ég er sennilega um það bil hálfnaður með það sem ég hefði viljað tala um. Ég ætla í lokin að segja að það eru okkur líka mikil vonbrigði sem erum sammála minni hlutanum, að ekki skyldi nást samkomulag í hv. fjárlaganefnd um að taka inn viðurkennd viðmið sjálfbærrar þróunar úr því að verið er að vísa til sjálfbærni á annað borð. Það er svolítið kaldhæðnislegt að við skulum vera hér í lok nóvember, rétt áður en loftslagsráðstefnan stóra byrjar í París, og ástandið sé þannig á Íslandi að ekki er hægt að taka inn í frumvarpstexta um opinber fjármál viðurkennd viðmið um sjálfbærni. Hvað hefðum við viljað sjá? Hvað felur það í sér? Það felur það í sér að sjálfbærnihugtakið er ekki skilgreint þröngt sem bara eitthvað efnahagslegt, í skilningnum að efnahagslega lifi menn ekki á kostnað komandi kynslóða, heldur felur það í sér að líka skuli taka tillit til félagslegra og umhverfislegra aðstæðna. Þetta undrar mig mjög og ég hef ekki heyrt nein rök fyrir þessu, mér er að vísu sagt að meiri hlutinn fjalli eitthvað um þetta í nefndaráliti sínu. Það kann að vera betra en ekki neitt en það jafngildir ekki lagatexta, herra forseti.