fullnusta refsinga.

Hæstv. forseti. Ég mæli hér fyrir nefndaráliti meiri hluta allsherjar- og menntamálanefndar í þessu stóra máli er varðar fullnustu refsinga. En hér er um að ræða frumvarp sem felur í sér heildarendurskoðun á gildandi lögum um fullnustu refsinga.

Markmið frumvarpsins er að fullnusta refsinga fari fram með öruggum og skilvirkum hætti og að sérstök varnaðaráhrif þeirra séu virk og jafnframt að draga úr líkum á ítrekun brota og stuðla að farsælli aðlögun dómþola að samfélaginu.

Það er talsvert um nýmæli í frumvarpinu og við í nefndinni tókum okkur ágætan tíma í að fara yfir það. Í I. kafla frumvarpsins er um að ræða markmið, skilgreiningar og gildissvið, sem er nýr kafli, en það er nauðsynlegt að lög af þessari stærðargráðu séu skýr og því er ágætt að það sé tekið fram í sérstökum kafla hvert markmið, gildissvið og helstu skilgreiningar eru.

Í II. kafla laganna er um að ræða ákvæði er varðar stjórnsýslu fangelsismála. Í 9. gr. frumvarpsins er um að ræða nýmæli er varðar fangavarðanám. Þar er lagt til að Fangelsismálastofnun sjái til þess að fangaverðir fái viðhlítandi menntun og þjálfun í fangavarðafræðum og hefur stofnunin frelsi um hvort rekinn verði sérstakur skóli eða verkefnið falið einhverri sérstakri mennta- og fræðslustofnun. Rétt er að taka fram í þessu samhengi að nú er vinnuhópur að störfum sem vinnur að gerð fullnustuáætlunar en þar mun birtast langtímastefnumörkun í þessum málaflokki. Við búumst við því að þar verði fjallað sérstaklega um menntunarmál.

Orðalag þessa ákvæðis er vissulega almennt en þá er svigrúm til þess að útfæra kröfur og helstu skilgreiningar varðandi námið frekar þannig að það verði útfært í almenna menntakerfinu eða á vegum Fangelsismálastofnunar sérstaklega.

Við leggjum fram allnokkrar breytingartillögur við frumvarpið og mun ég nú fara yfir þær helstu. Í 10. gr. frumvarpsins er fjallað um bakgrunnsskoðanir þeirra sem eru starfsmenn í fangelsum og starfa að fangelsismálum. Hér er um nýmæli að ræða og það kemur nú svo sem ekki til af góðu heldur vegna þess að það hefur færst í vöxt erlendis og það er reynsla kollega okkar í útlöndum að skipulögð glæpasamtök reyni að koma sínu fólki fyrir í þessum störfum. Þess vegna er nauðsynlegt að mati ráðuneytisins að setja inn heimild til bakgrunnsskoðana.

Við erum hér inni á svæði sem varðar friðhelgi einkalífsins og um það er fjallað í 71. gr. stjórnarskrárinnar. Þess vegna þurfum við að vanda okkur þegar við setjum ákvæði af þessu tagi. Við erum hér með allviðamikla breytingartillögu við þetta ákvæði en það er brýnt að okkar mati að þeir sem starfa hjá Fangelsismálastofnun eða í fangelsum ríkisins séu hafnir yfir allan vafa þegar þeir eru skipaðir, settir eða ráðnir til starfa vegna þess hvers eðlis starfið er. Það getur haft alvarlegar afleiðingar ef þeir sem sinna þessum störfum standast ekki þær kröfur. Vegna reynslu erlendra kollega okkar þykir okkur eðlilegt að setja inn ákvæði af þessu tagi, en við viljum leggja til ákveðnar breytingar vegna þeirra umsagna sem komu til nefndarinnar. Þær fela aðallega í sér að sá sem sækir um eða sá sem er starfsmaður eða fangavörður undirgengst bakgrunnsskoðun, samþykki að sú skoðun fari fram. Jafnframt kemur fram að aðeins séu skoðuðu gögn fimm ár aftur í tímann þannig að einhver mörk séu, ákveðinn tímarammi, en ekki skoðað endalaust aftur í tímann. Síðan er lagt til að meðalhófsreglunnar sé gætt almennt, að ekki sé gengið lengra við könnun á bakgrunni og sakaferli en þörf er á í hverju og einu tilviki.

Þá er mjög mikilvægt að fram komi hvað heimilt er að skoða í þessum bakgrunnsskoðunum, þ.e. hvaða upplýsinga er heimilt að afla. Við teljum það upp í stafliðum a–d, þ.e. skrár lögreglu, sakaskrá til yfirvalda, upplýsingakerfi Alþjóðalögreglunnar eða annarra erlendra yfirvalda og upplýsingakerfi þjóðskrár.

Þá tökum við það líka fram að Fangelsismálastofnun sé gert að leggja heildstætt mat á hvort óhætt sé að veita viðkomandi starf að fengnum þessum gögnum og andmælaréttar sé gætt. Það kemur einnig fram að Fangelsismálastofnun þarf að sjálfsögðu að rökstyðja ákvarðanir sínar. Hér er því um að ræða talsvert viðamikla breytingartillögu á 10. gr.

Í 11. gr. frumvarpsins er fjallað um heimild til valdbeitingar. Við fjölluðum nokkuð um það í nefndinni en gert er ráð fyrir því í frumvarpinu að sérstök skilyrði séu fyrir valdbeitingu samkvæmt lögunum og að um tæmandi talningu sé að ræða. Gerðar voru talsvert miklar athugasemdir við það í nefndinni að starfsmönnum Fangelsismálastofnunar sé veitt heimild til valdbeitingar enda hafi þeir ekki undirgengist sama nám og fangaverðir sem munu fara í fangavarðaskóla samkvæmt 9. gr. frumvarpsins. En það verður þannig að sérstök námskeið verða haldin fyrir starfsmenn Fangelsismálastofnunar í samvinnu við fangavarðaskólann. Auðvitað er rétt að hafa í huga að það verður alltaf að taka tillit til meðalhófsreglunnar þegar valdbeitingarheimildum er beitt.

Síðan er fjallað sérstaklega í 4. mgr. 11. gr. um það þegar um börn er að ræða og starfsmenn barnaverndaryfirvalda eða heimilis á vegum barnaverndaryfirvalda sem hafa valdbeitingarheimildir þegar barn tekur út óskilorðsbundna refsingu á slíku heimili.

Við fórum aðeins yfir það að ekki var alveg skýrt hvað átt var við með „barnaverndaryfirvöld“. Við gerum hér breytingartillögu til þess að reyna að skýra það við 2. gr. og bætum inn í skilgreiningarákvæði frumvarpsins að barnarverndaryfirvöld séu það ráðuneyti sem fer með barnarverndarmálefni hverju sinni og undirstofnanir þess og vonumst til að það nægi til að ná utan um hvað átt er við.

Síðan förum við yfir í III. kafla laganna þar sem fjallað er um fullnustu óskilorðsbundinna refsinga. Þar er ýmis ákvæði að finna varðandi hvenær á að mæta til afplánunar, hvernig á að reikna út afplánunartímann og svo framvegis. En í 22. gr. frumvarpsins er fjallað um vistun á heilbrigðisstofnun, en heimilt er að fangi sé vistaður um stundarsakir eða allan refsitímann á heilbrigðis- eða meðferðarstofnun.

Við leggjum til breytingu á ákvæðinu þannig að það sé alveg ljóst að fanga sé einnig heimilt að taka út refsingu á meðal hann dvelst á meðferðarheimili. Það var ekki alveg skýrt í frumvarpinu.

Í 24. gr. er fjallað um að meðferðaráætlanir og talsvert rætt í nefndinni hversu viðamikla vinnu þarf að leggja í þegar þessar áætlanir eru gerðar. Það er alveg ljóst að þegar um mjög stutta dóma er að ræða er þörfin fyrir viðamikla meðferðaráætlun kannski ekki sú sama og þegar um lengri dóm er að ræða. Þess vegna teljum við rétt að Fangelsismálastofnun meti hverju sinni hvort nauðsynlegt sé að gera meðferðaráætlun fyrir fanga. Við nefnum sem dæmi að ef fangi er með 30 daga dóm og fyrir liggur að hann þarf einungis að afplána helming dómsins vegna reynslulausnar sé ekki ástæða til að leggja í viðamikla vinnu við gerð meðferðaráætlunar.

Í 27. gr. frumvarpsins erum við líka með breytingartillögu. Þar var fjallað um þóknanir, þ.e. að fangi sem fær greidda dagpeninga eða örorkubætur missir rétt til dagpeninga frá Fangelsismálastofnun. Við lögum aðeins skilgreiningar á hugtökum vegna þess að það lá ekki alveg fyrir hvað átt var við, við skildum ekki alveg orðalagið. Þetta er einföld breytingartillaga þannig að við leggjum til að greiðslur komi í staðinn fyrir „greidda dagpeningar eða örorkubætur“ í 3. mgr. 27. gr. frumvarpsins.

Við fjöllum jafnframt í 30. gr. um börn sem eru í fangelsum, þ.e. þegar ung börn eru með foreldrum sínum í fangelsi. Við leggjum til þá breytingartillögu að það sé metið hverju sinni og að orðalagið verði á þá leið að það sé ekki talið andstætt hagsmunum barnsins í staðinn fyrir það komi „enda sé það barninu fyrir bestu“ þannig að alveg sé skýrt hvað átt er við og að það sé í samræmi við önnur ákvæði laga.

Í 32. gr. er fjallað um rafrænt eftirlit. Ég verð að segja að það er eitt af þeim atriðum sem við ræddum í víðasta samhengi og með tilliti til hugmyndafræðinnar um refsingar og hvað felast eigi í þeim. Við leggjum í fyrsta lagi til þá breytingu að þegar dæmd er refsing sem er 12 mánaða óskilorðsbundið fangelsi geti afplánun undir rafrænu eftirliti verið 30 dagar. Það er tillagan í frumvarpinu, en við leggjum til að það verði lengt í 60 daga.

Þá fjölluðum við um hvort við ættum að breyta frumvarpinu á þann hátt að fleiri föngum gefist kostur á að ljúka afplánun undir rafrænu eftirliti. Það kom fram í athugasemdum við frumvarpið að rafrænt eftirlit sé ódýrara en að vista fólk í fangaklefa og að slík úrræði séu betur til þess fallin að stuðla að farsælli aðlögun dómþola eftir að fullnustu refsingar lýkur. En okkur var bent á í nefndinni að á Íslandi hefur verið miðað við það sem er kallað, með leyfi forseta, „back door electronic monitoring“, þ.e. fyrst lýkur fangi afplánun áður en hann fer í rafrænt eftirlit enda uppfylli hann ákveðin skilyrði.

Við ræddum talsvert í nefndinni hvort við ættum að ráðast í þær breytingar núna á þessu stigi málsins að fara yfir í „front door eletronic monitoring“, sem fæli þá í sér að afplánunarfangi ætti þann kost að fara beint í rafrænt eftirlit. Við komumst að þeirri niðurstöðu að skipa starfshóp til þess að fara betur yfir með hvaða hætti slíkar breytingar á löggjöfinni yrðu best innleiddar. Við felum ráðherra að mynda slíkan starfshóp sem eigi þá að fara í að greina hverjar afleiðingarnar verði og skila af sér tillögum til ráðherra með hvaða hætti löggjöfinni verði þá breytt. Við gerum þetta í trausti þess að ráðuneytið taki þetta alvarlega, komi fram með breytingartillögur sem verða þá lagðar fyrir þingið í haust.

Við gerum ráð fyrir að starfshópurinn eigi að skila eigi síðar en 1. október 2016, en auðvitað væri til fyrirmyndar ef frumvarp yrði lagt fram fyrir þann tíma.

Í 36. gr. er fjallað um lok afplánunar. Mikilvægt er að það verði tilkynnt tímanlega fyrir lok afplánunar til félagsþjónustu þess sveitarfélags sem við á þegar afplánun lýkur. En það er auðvitað ekki þörf í öllum tilvikum. Þess vegna bætum við því við að það sé ekki gert í öllum tilvikum heldur einfaldlega þegar metið að þörf sé á því.

Við fjölluðum jafnframt mjög mikið um samfélagsþjónustu og um samfélagsþjónustuna er fjallað í 37.–41. gr. Fangelsismálastofnun ákveður hvort fangelsisrefsing verði fullnustuð með samfélagsþjónustu og þá hvaða og hvers konar samfélagsþjónustu. Við ræddum það nokkuð í nefndinni og komu miklar athugasemdir og hugmyndir fram varðandi samfélagsþjónustuna. Aðalumfjöllunarefnið var hvort rétt væri að fela dómstólum frekar en stjórnsýslustofnuninni ákvörðunarvaldið um hverjir fái tækifæri til að afplána refsingu í samfélagsþjónustu vegna þess að það er hlutverk dómstóla að kveða upp úr um refsinguna.

Það kom fram fyrir nefndinni að úrræðið hefur gefist mjög vel og endurkomutíðni þeirra sem afplána með samfélagsþjónustu er lægri hér á landi en annars staðar á Norðurlöndum. Það er mjög gott, þannig að það kerfi hefur gefist mjög vel. Ég held að nefndin öll, að minnsta kosti hluti hennar, sé sammála um að samfélagsþjónusta sé góð leið og að hún sé úrræði sem við eigum að nota meira.

Fram kom í nefndinni að ráðherra hefur falið réttarfarsnefnd að skoða hvort gera eigi breytingar á núverandi kerfi þannig að samfélagsþjónusta verði ein tegund refsingar. Við teljum að það sé mjög mikilvægt að niðurstaða komi í það og fram kom í nefndinni að líklega klárist vinna í refsiréttarnefnd nú á vormánuðum. En við viljum beina því til ráðherra að refsiréttarnefnd taki í þeirri vinnu einnig til skoðunar hvort Fangelsismálastofnun og dómstólar geti samhliða ákveðið hvort fangelsisrefsing verði fullnustuð með samfélagsþjónustu, þ.e. að það verði tvöfalt úrræði, að hvort tveggja sé heimilt. Við vonumst til þess að refsiréttarnefnd taki það til skoðunar og erum tilbúin þess að taka á móti frumvarpi um breytingar í þessa veru eins fljótt og hægt er.

Við tökum athugasemdirnar sem okkur bárust um þessi ákvæði mjög alvarlega og viljum þess vegna sjá frekari breytingar á löggjöfinni að þessu leyti.

Við fjölluðum í þessu sambandi líka um annað frumvarp sem lagt hefur verið fram af hv. þm. Helga Hjörvar og fleirum um breytingu á almennum hegningarlögum sem fjallar sérstaklega um samfélagsþjónustu ungra brotamanna. Í dag verður mælt fyrir því máli og fjallað um það samhliða þessu. Við leggjum til að refsiréttarnefnd taki það frumvarp jafnframt til skoðunar í vinnu sinni og horfi þá sérstaklega til ungra brotamanna og taki það inn í endurskoðunina hvernig við beitum samfélagsþjónustu. Ég vonast svo sannarlega til að þau sjónarmið komist til skila og við treystum því að ráðuneytið komi því í réttan farveg.

Í IV. kafla laganna er að fjallað um réttindi og skyldur fanga. Við fjölluðum talsvert um það í nefndinni. Fram kom að ofbeldi milli fanga í fangelsum er talsvert. En eitt af meginhlutverkum þeirra sem halda utan um fangelsismálin er að vernda þá sem í fangelsum sitja og tryggja öryggi þeirra. Það er mat þeirra sem vinna í kerfinu að ekki sé forsvaranlegt að leyfa föngum að vera eftirlitslausum í klefa hver annars. Þess vegna leggjum við til að hér verði lögfest sú meginregla að að jafnaði sé föngum óheimilt að vera inni í klefum hver annars. Þó sé heimilt að víkja frá þessu bjóði aðstæður ekki upp á annað. Því miður erum við bara í því umhverfi í fangelsismálum okkar að þetta er staðan. Aðstæður bjóða ekki alltaf upp á annað. En breytingartillaga okkar er til bóta, að lögfesta þá meginreglu til þess að reyna að koma í veg fyrir ofbeldi á milli fanga.

Við leggjum til smávægilegar breytingar varðandi þá aðila sem eru yngri en 18 ára. Að okkar mati var óskýrt hvað átt var við í 44. gr. frumvarpsins varðandi þá meginreglu að barn sitji ekki að jafnaði í fangelsi. Ég held að það sé gott að breytingartillaga okkar er talsvert skýr: Fangar sem eru undir 18 ára aldri skulu afplána refsingu á vegum barnaverndaryfirvalda. Óheimilt er að vista fanga undir 18 ára í fangelsi nema fyrir liggi mat sérfræðinga um að það sé honum fyrir bestu, og svo framvegis. Við reynum hér að skýra þetta betur.

Við fjölluðum um heimsóknargesti. Svipað ákvæði var um bakgrunnskannanir á heimsóknargestum. Eins og ég fjallaði um áðan varðandi starfsmennina er hér um að ræða íhlutun í friðhelgi einkalífs þeirra sem vilja sækja fanga heim og er því brýnt að þessi ákvæði séu skýr. Við leggjum því til ákveðna breytingu hvað það varðar. Það er ekki sjálfgefið að ef eitthvert brot er á sakavottorði þeirra sem ætla að koma í heimsókn í fangelsi leiði það til þess að viðkomandi megi ekki koma í heimsókn heldur sé það mat hverju sinni. Við viljum lögfesta að meðalhófsreglan sé í heiðri höfð við þessar bakgrunnsskoðanir og það sé metið hvort slík skoðun sé nauðsynleg í hverju tilfelli.

Við fjöllum talsvert um búnað í klefa. Tækninni fleygir fram og það er svolítið erfitt að vera með upptalningu á því hvað nákvæmlega er heimilt hverju sinni. En við reynum í nefndaráliti okkar að skýra hvað átt er við með orðinu raftæki og það er mikilvægt lögskýringargagn inn í þetta mál.

Við fjölluðum jafnframt um lyf og erum með ákveðna breytingartillögu vegna þess að margir fangar þurfa á lyfjum að halda og fá ávísun frá lækni til þess. Því var komið á framfæri við nefndina að leyfi forstöðumanns þurfi að liggja fyrir þegar verið er að taka ákvörðun um hvort heimilt sé að hafa ákveðin lyf í fangaklefa. Við leggjum fram breytingartillögu þess efnis.

Það er hér nýmæli í V. kafla varðandi fjölskylduleyfi og er það vel. Það er réttarbót að heimila fjölskylduleyfi í auknum mæli. Hér er stigið varfærið skref í þá átt. Sagan segir okkur að allar ákvarðanir varðandi breytingar til rýmkunar á löggjöfinni hafa verið teknar í litlum skrefum og rýmkaðar ef vel tekst til. Við hvetjum til þess að það verði metið hvernig úrræðið hefur komið út innan ekki allt of langs tíma með það í huga að rýmka þessar heimildir enn frekar.

Leit í klefa var það umfjöllunarefni sem við eyddum mestum tíma í í nefndinni. Við vorum ekki alveg sammála þeirri nálgun sem birtist okkur í frumvarpinu og lásum í því sambandi aðallega evrópsku fangelsisreglurnar og horfðum til friðhelgi einkalífs. Samkvæmt frumvarpinu stóð til að afnema rétt fanga til að vera viðstaddir leit í klefa.

Gildissvið 71. gr. stjórnarskrárinnar hefur ekki verið takmarkað eða skilgreint þannig að um sé að ræða eingöngu heimili í þrengstum skilningi þess orðs heldur er hér jafnframt litið til annarra svæða sem einstaklingur hefur rétt til að loka af og hindra aðgang annarra að. Við skoðuðum hvernig þessum málum er háttað annars staðar á Norðurlöndunum en það er misjafnt hvernig þessu er farið. Þetta er ekki alveg skýrt alls staðar. Í Noregi er til dæmis heimildarákvæði um leit í klefa. Ekki er tekið á viðveru fanga við leit í sjálfri löggjöfinni, en fram kemur í reglugerð að fangi skuli ekki vera viðstaddur. Í Danmörku er ekki tekið á því hvort fangi skuli vera viðstaddur en fram kemur í skýringum að ef farið er í gegnum persónulega muni eigi viðkomandi að gefa honum færi á því að vera viðstaddur eða kynna sér leitarniðurstöður. Það virðist vera reglan þar.

Við leggjum því til að ákvæðið standi í rauninni í óbreyttri mynd frá núgildandi löggjöf, þ.e. að fangi skuli að jafnaði vera viðstaddur leit í klefa en að heimilt sé að víkja frá því skilyrði eins og er í núgildandi löggjöf samkvæmt ákvörðun forstöðumanns fangelsis. Þá er heimildin fyrir hendi ef einhverjar sérstakar aðstæður koma upp og einhver ástæða til að ætla að ekki sé óhætt að fangi sé viðstaddur leitina.

Við fjölluðum talsvert um innheimtu sakarkostnaðar, en fyrir liggur talsvert efni um hvernig það gengur allt saman. Það gengur vægast sagt mjög illa að innheimta sektir og sakarkostnað. Ríkisendurskoðun hefur fjallað um það og gerir miklar athugasemdir við hvernig það gengur. Í Noregi er heimilt að fara inn í laun viðkomandi til þess að innheimta sakarkostnað og megináherslan á hinum Norðurlöndunum, þ.e. alla vega í Danmörku, Noregi og Svíþjóð, er að innheimta sektir og sakarkostnað, enda er árangurinn þar mun betri en hér.

Við erum sammála þeim áhyggjum sem Ríkisendurskoðun hefur af því hvernig þetta gengur hér. Ef við berum okkur saman við Noreg er tugprósenta munur á árangri í innheimtu. Af því ber að hafa áhyggjur og við verðum að fara yfir verklagið og skoða í framhaldinu hvernig við viljum haga þeim málum. Fram kom í nefndinni að ráðuneytið skoðaði vissulega að fara þá leið sem Norðmenn fara, að heimila launaafdrátt, en það var niðurstaða ráðuneytisins að ganga ekki svo langt að þessu sinni enda yrði þá um mjög viðamikla breytingu að ræða.

Nefndin tekur undir að ekki sé rétt að fara í það að þessu sinni en við tökum þó fram að þegar ráðuneytið mun vinna að langtímaáætluninni, sem kom fram að væri í gangi og ég talaði um hér áðan, verði þetta skoðað og kannað hvort hægt sé að grípa til einhverra annarra aðgerða til þess að innheimta sektir.

Þetta eru helstu breytingarnar sem nefndin leggur til að þessu sinni.

Undir álitið skrifa sú sem hér stendur og hv. þingmenn Líneik Anna Sævarsdóttir, Karl Garðarsson, Haraldur Einarsson og Vilhjálmur Árnason.

Ég tek aðeins saman það sem fram undan er: Þegar þetta frumvarp hefur farið í gegnum þingið, sem það gerir vonandi, treystum við því að langtímaáætlunin líti dagsins ljós eins fljótt og auðið er. Jafnframt vonum við að sú vinna sem í gangi er varðandi unga brotamenn og samfélagsþjónustuna líti dagsins ljós í vor þannig að við getum tekið það mál aftur upp til umræðu sem og ákvæðin er varða rafrænu úrræðin þannig að inn í þingið komi frekari breytingar á löggjöfinni fyrr en síðar.

Hæstv. forseti. Ég þakka öllum nefndarmönnum mjög gott samstarf í nefndinni svo og þeim fjölmörgu aðilum sem komu fyrir nefndina og aðstoðuðu okkur við að fara yfir umsagnir og komast til botns í því hvernig best væri að vinna málið að þessu sinni.