stjórnarskipunarlög.

Herra forseti. Ég er ein þeirra sem hafa setið í stjórnarskrárnefndinni á þessu kjörtímabili. Til að rifja aðeins upp forsöguna var hún skipuð á þessu kjörtímabili, í nóvember 2013, af þáverandi hæstv. forsætisráðherra Sigmundi Davíð Gunnlaugssyni, skipuð tveimur fulltrúum frá Sjálfstæðis- og Framsóknarflokki og einum fulltrúa stjórnarandstöðuflokkanna hverra og svo einum formanni tilnefndum af forsætisráðherra. Nefndin hóf störf sín í janúar 2014 og verkefni hennar voru þau fjögur ákvæði sem hv. þm. Valgerður Bjarnadóttir nefndi í ræðu sinni, þ.e. ákvæði um náttúruvernd, auðlindir í þjóðareign, þjóðaratkvæðagreiðslur og ákvæði um framsal valdheimilda.

Ég ætla ekki að eyða löngum tíma í að rifja upp úr hverju þessi nefnd spratt en það má segja að hún hafi verið einhvers konar tilraun til að þoka málum áfram eftir þá miklu vinnu sem unnin var á síðasta kjörtímabili þar sem tilraun var gerð, mjög mikilvæg, til þess að semja nýja stjórnarskrá eftir að við höfðum haft það sem kalla má bráðabirgðastjórnarskrá frá lýðveldisstofnun sem hefur gengið afar treglega að breyta. Það er mjög langt síðan síðustu breytingar, sem voru innleiðing mannréttindakafla, voru gerðar. Við höfum mikið rætt um stjórnarskrárbreytingar á þingi en ekki auðnast að gera frekari breytingar. Síðan var það á kjörtímabilinu 2009–2013 að ríkisstjórn Vinstri grænna og Samfylkingar ákvað að leggja í það verkefni að fara í kosningu stjórnlagaþings sem síðar var skipað af þinginu sem stjórnlagaráð, sem samdi drög að nýrri stjórnarskrá. Þau drög voru samþykkt í ráðgefandi þjóðaratkvæðagreiðslu haustið 2012. Það er mjög mikilvægt að við gleymum ekki því að þarna var ætlunin að gefa fólkinu í landinu tækifæri til að koma að því að semja nýja stjórnarskrá. Það ferli er að mörgu leyti einstakt. Mér finnst mjög mikilvægt að við reynum að vera trú því ferli og trú þeim sem fóru á kjörstað og greiddu þeim grunni atkvæði sitt. Það er í takt við ályktanir hreyfingar minnar, landsfundarályktanir Vinstri hreyfingarinnar – græns framboðs, þar sem við höfum ítrekað sagt að það skipti máli að byggja á þeim grunni. Við tókum sæti í þessari nefnd af því að við töldum að þarna ætti þó a.m.k. að reyna að ná einhvers konar áföngum sem byggðu á þessari fyrri vinnu.

Ég verð að segja að það eru mér ákveðin vonbrigði eftir að hafa setið rúmlega 50 fundi í þessari nefnd, sem að mörgu leyti var vel skipuð, hve vinnan gekk hægt, sóttist seint. Formaður nefndarinnar, Sigurður Líndal, fór frá störfum um mitt ár 2014. Nýr formaður var settur, Páll Þórhallsson. Lengi vel var ekki fullskipað af hálfu Framsóknarflokksins í nefndina þar sem Skúli Magnússon, fulltrúi Framsóknarflokksins, sagði sig frá störfum. Og þegar nýr fulltrúi kom inn, Einar Hugi Bjarnason, tafði það auðvitað, með fullri virðingu fyrir öllum hlutaðeigandi sem allir gerðu sitt besta, að fara á nýjan leik yfir alla vinnuna. Það urðu miklar tafir á starfi nefndarinnar. Ég sagði það í bókun sem ég lagði fram þegar nefndin skilaði áfangaskýrslu sumarið 2014, og var ég þá mjög bjartsýn á að þetta mundi allt hafa sinn gang, að ég legði á það mikla áherslu að nefndin væri búin að ljúka vinnu við þessi fjögur ákvæði þannig að unnt væri að greiða atkvæði um þau í þjóðaratkvæðagreiðslu samhliða forsetakosningu 2016. Til upprifjunar hefur verið í gildi bráðabirgðaákvæði um breytingar á stjórnarskrá á þessu kjörtímabili sem gerði ráð fyrir að við þyrftum ekki að rjúfa þing og kalla þing saman aftur til að samþykkja breytingar á stjórnarskrá, sem að mínu viti er ekki rétt og gott fyrirkomulag. Ég held að reynsla okkar sýni það. Mér fannst mikilvægt að þetta ákvæði væri virkjað. Það voru mjög deildar meiningar um þetta breytingarákvæði. Það er eins og svo margt annað, niðurstaða mikilla málamiðlana. En hvernig sem við útfærum það held ég og vil segja í upphafi að eina rétta leiðin til að breyta stjórnarskrá er að gera það í gegnum þing og svo í þjóðaratkvæðagreiðslu. Þetta fyrirkomulag sem hefur verið er algerlega vonlaust að mínu viti og setur óheyrilega pressu á þessar breytingar í hvert sinn, fyrir utan að það er eðlilegt að þjóðin komi að þeim málum að samþykkja eða hafna stjórnarskrárbreytingum þegar um er að ræða breytingar á grunnlögum landsins.

Svo ég fari aftur í söguna var það svo að allt fram í janúar eða febrúar, við skulum segja snemma árs því að minni mitt er svo sannarlega ekki óskeikult, allt þar til snemma árs 2015 vorum við að ræða fjögur ákvæði. En um mitt ár 2015, líklega að hausti 2015, kemur fram vilji til þess að falla frá ákvæði um framsal valdheimilda sem þó allir höfðu verið sammála um í upphafi að væri bráðnauðsynlegt, því að við ræðum ítrekað í þinginu að við séum að vinna með tilskipanir í því alþjóðasamstarfi sem við eigum aðild að, og ég vitna hér að sjálfsögðu til EES-samstarfsins, þar sem upp koma grá svæði um það hvenær við göngum í raun og veru of langt í framsali valdheimilda. Þetta höfum við rætt margoft og kallað til færustu sérfræðinga. En eigi að síður og þrátt fyrir, að því er ég taldi, skýran vilja allra til þess að búa um þetta einhvers konar ákvæði, einhvers konar skýran ramma, þá var ekki vilji til að ljúka vinnu við slíkt ákvæði.

Gott og vel. Áfram hélt nefndin. Þetta hljómar dálítið eins og einhver saga þar sem fólk heltist úr lestinni og ákvæði heltust úr lestinni eitt af öðru. En við reyndum að ljúka vinnu við þessi þrjú ákvæði og ég var áfram bjartsýn á að það gæti gengið. En það var þó ljóst á haustmánuðum 2015 þegar þetta stóð yfir að það yrði of seint að ljúka málinu fyrir forsetakosningar 2016. Kannski var það vegna þess að fyrrverandi hæstv. forseti lýðveldisins hafði haft hér uppi í þessum sal stór varnaðarorð um það að greidd yrðu atkvæði um stjórnarskrárbreytingar samhliða forsetakosningum að það var ekki gert. Það var alla vega ekki gert. Við erum þá komin á þann stað þegar hæstv. forsætisráðherra mælir fyrir þessu máli og lagt er til að beita gömlu aðferðinni, að athuga þingsamþykki. Það eitt og sér eru risavaxin vonbrigði, herra forseti.

Hvað efnisatriði varðar sem hér eru undir er það svo að þar hafa verið gerðar miklar málamiðlanir. Þar hafa allir gefið eitthvað eftir. Ég vil taka fram að í nefndinni var það þannig að allir þurftu að gefa eitthvað eftir af kröfum sínum. Það er alveg hárrétt sem kom fram í máli hæstv. forsætisráðherra. Ég vildi sérstaklega nefna mál sem mér var mjög hugleikið, og ég veit að hv. nefndarmenn munu kannast við að ég ræddi það mjög á mörgum fundum, og það varðar þjóðaratkvæðagreiðslur. Ég taldi í fyrsta lagi mjög mikilvægt að ef við ætluðum að samþykkja ákvæði um þjóðaratkvæðagreiðslur væri eðlilegt að tilteknar þingsályktanir mundu heyra þar undir. Talsvert var rætt um það í nefndinni hvernig mætti afmarka slíkar þingsályktanir, að þær skyldu vera stefnumótandi, hafa réttaráhrif, sem sagt meiri háttar þingsályktanir, ekki ályktanir um einhver smámál, svo maður orði það bara beint. Og af hverju fannst mér þetta mikilvægt? Jú, ég get nefnt sem dæmi að við tökum oft mjög stórar ákvarðanir, t.d. í umhverfismálum, þegar við ræðum rammaáætlun sem er samþykkt í formi þingsályktunar. Þá erum við að taka óafturkræfar ákvarðanir um vernd og nýtingu sem oft eru afar umdeildar í samfélaginu. Ef ég lít til baka, segjum undanfarin 20 ár, eru þessi mál meðal þeirra umdeildustu í samfélaginu. Er ekki eðlilegt að hleypa fólki að til að segja skoðun sína á slíkum málum?

Tillaga um aðildarumsókn að Evrópusambandinu var samþykkt sem þingsályktun. Það eru margir sammála um það þegar litið er til baka að eðlilegt hefði verið að hafa þjóðaratkvæðisgreiðslu um þá ályktun á sínum tíma. Væri ekki eðlilegt að gefa þjóðinni tækifæri til að krefjast atkvæðagreiðslu um slíkt? En niðurstaðan varð sú að þessar dyr eru opnaðar. Það er örlítil gátt sem er opnuð sem lýtur að því að sagt er: Heimilt er með lögum, sem samþykkt eru með 2/3 hlutum atkvæða á Alþingi, að ákveða að sama gildi um ályktanir sem hafa réttaráhrif eða fela í sér mikilvæga stefnumörkun. Þannig að ákvæðið er alls ekki fortakslaust heldur er það lagt í hendur löggjafans að samþykkja lög sem smíði ramma um slíkar þingsályktanir. Þetta er bara eitt af atriðunum sem voru mjög mikið reifuð í nefndinni. Þarna gáfu allir eitthvað eftir, í þessari útfærslu, svo ég nefni dæmi. En síðan var ráðist í það verkefni að senda þessar tillögur allar saman, þessar þrjár, til umsagnar. Ég tek fram, af því að tíminn er stuttur, að ég ætla ekki að fara yfir öll þau atriði sem voru til umræðu í nefndinni. Það væri mjög áhugavert en til þess þyrfti ég lengri tíma, herra forseti. Það sem ég nefni sérstaklega er að við sendum út til umsagnar þessar greinar og hæstv. forsætisráðherra orðaði það einhvern veginn þannig í ræðu sinni áðan að það hefði verið samstaða í nefndinni um tillögurnar en þó ákveðinn meiningarmunur. En þótt sá meiningarmunur, því að um er að ræða stjórnarskrá, varði kannski ekki margar setningar getur hann rist djúpt. Það urðu mér líka töluverð vonbrigði þegar umsagnir bárust að mér fannst ekki nægjanlegur vilji til þess í nefndinni að úr þeim yrði unnið.

Ég nefni sérstaklega, sem hv. þm. Valgerður Bjarnadóttir gerði líka að umtalsefni, að hér erum við í þessari tillögu að stjórnarskrárákvæði að leggja til að tvær stoðir Árósasáttmálans verði innleiddar en ekki hin þriðja, sem þó er lykilhluti af öllum sáttmálanum. Ég er ekkert viss um þetta. Ég hef alla vega enn ekki heyrt nein rök fyrir því af hverju sú þriðja ætti ekki að fylgja með. Ég tel að þarna hefði nefndin átt að ljúka starfi sínu og setja þessa þriðju stoð inn í takt við þær umsagnir sem bárust og voru fullkomlega á málefnalegum og gildum rökum byggðar.

Ég tel líka, og er sérstaklega áhugasöm um þetta ákvæði umhverfisverndar sem hefur verið kappsmál hreyfingar minnar árum saman, að það sé mikill skaði að ekki sé tekið tillit til þeirra athugasemda sem bárust um að sérstaklega sé rætt um ósnortin víðerni í ákvæðinu sjálfu eins og gert var í tillögum stjórnlagaráðs og áfram stóð í þeim eftir meðferð stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar á síðasta kjörtímabili. Ekki hef ég heyrt heldur nein sérstaklega gild rök á móti þeirri viðbót. Sú er staðan á málinu, herra forseti, að við gerðum grein fyrir afstöðu okkar, stjórnarandstaðan skilaði inn sameiginlegri bókun. Í bókun okkar kemur fram að í ljósi þess að boðað hafði verið til kosninga nú í haust og við sáum ekki fram á að nefndin mundi hafa mikinn tíma fram undan til að vinna meira — við vorum þó komin með talsvert af minnisblöðum sem ég geymi í möppum mínum um næstu ákvæði sem átti að fjalla um þegar við værum búin með þessi fjögur, sem síðar urðu þrjú, á árinu 2014, við vorum að undirbúa okkur að fara að fjalla um forsetaembættið og fleira og því var ekki lokið og raunar aldrei á því byrjað — féllumst við á að nefndin mundi skila af sér, fyrst og fremst til að sýna hvar vinnan stæði og einnig kemur fram að það náðist ekki samstaða um endanlegan frágang þessara tillagna.

Ég get nefnt fleiri atriði en ég hef þegar nefnt hvað varðar ósnortin víðerni og þriðju stoð Árósasáttmálans. Ég get líka nefnt þá áherslu sem mér hefði þótt mikilvægt að ræða frekar, sem er á landeigendur í ákvæði um umhverfisvernd. Mál sem við ræddum margoft í nefndinni voru auðvitað þröskuldarnir í þjóðaratkvæðagreiðslunum. Þar má segja líka að allir hafi gefið talsvert mikið eftir af hugmyndum sínum. Ég nefni að í umsögnum um auðlindaákvæðið voru talsverðar vangaveltur um skilgreininguna á eðlilegu gjaldi, sem er ekki ný umræða. Úr þessu tel ég að hefði þurft að vinna miklu betur. Ég tel að það hefði verið affarasælast, í ljósi þess að við erum hér á stuttu þingi og kosningar fram undan, að geyma þessar tillögur. Mér er til efs að þingið muni ná að ljúka umfjöllun um þau atriði sem út af standa, sem þessari ágætu nefnd hefur ekki tekist á 54 fundum. Mér er það mjög til efs. En ég hefði viljað sjá raunverulega umræðu um að breyta breytingarákvæði stjórnarskrárinnar. Við eigum um það ágætistillögur. Tillaga stjórnlagaráðs gerði ráð fyrir að Alþingi mundi samþykkja frumvarp til breytingar á stjórnarskrá með einföldum meiri hluta. Síðan yrði haldin þjóðaratkvæðagreiðsla. Stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd tók þetta til umfjöllunar í sinni vinnu. Þar var tillagan orðin svo að þegar Alþingi hefur samþykkt frumvarp til laga um breytingu á stjórnarskrá með minnst 3/5 hlutum greiddra atkvæða skal það borið undir atkvæði allra kosningabærra manna í landinu til samþykktar eða synjunar og atkvæðagreiðslan skal fara fram í fyrsta lagi sex mánuðum og í síðasta lagi níu mánuðum eftir samþykkt frumvarpsins á Alþingi. Sé frumvarpið samþykkt með 3/5 hlutum greiddra atkvæða í þjóðaratkvæðagreiðslu skal það staðfest af forseta Íslands innan tveggja vikna og telst þá gild stjórnarskipunarlög.

Breytingarákvæði var ekki rætt í nefndinni því að verkefni okkar, þ.e. forgangsverkefni sem átti að vera fyrsti áfangi, var þessi fjögur ákvæði sem seinna urðu þrjú. Það breytingarákvæði sem hefur verið í gildi til bráðabirgða hefur hins vegar verið umdeilt, sérstaklega sökum hás samþykkisþröskuldar. Þessar tvær tillögur, hvort sem er tillaga stjórnlagaráðs, sem gerir í raun ekki ráð fyrir neinum þröskuldum nema þeim að ef 5/6 hlutar þingmanna samþykki stjórnarskrá geti Alþingi samþykkt að fella þjóðaratkvæðagreiðsluna niður — ég tel eðlilegt að þjóðin komi alltaf að stjórnarskrárbreytingum en vísa þá í þessa tillögu stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar sem lá fyrir. Ég tel að ef okkur lánaðist að breyta þessu breytingarákvæði væru kannski meiri líkur til þess að við gætum náð aukinni sátt um stjórnarskrárbreytingar. Ég verð að segja, hafandi farið inn í þessa vinnu, örugglega mjög oft hundleiðinleg á fundum stjórnarskrárnefndar, en þó alltaf viss um að við værum að þokast í rétta átt og þetta mundi skila einhverju raunverulegu, að ég er orðin allefins um að þetta vinnulag gangi upp.

Í öðru lagi finnst mér við komin ansi fjarri því ferli sem stóð yfir á síðasta kjörtímabili, varð gríðarlegt þrætuepli, því miður, en er samt svo mikilvægt og snýst um að við afhendum þjóðinni valdið til að velja sér fulltrúa sem semja nýja stjórnarskrá og þingið átti síðan að fjalla um og byggja á þeim grunni. Það er mjög miður að því ferli hafi ekki verið lokið, því að það er mjög merkilegt. Og það er svolítið merkilegt að kannski finnst útlendingum þetta merkilegra en Íslendingum því að þetta er önnur leið en farin hefur verið. En hún er mjög skiljanleg. Ég hef gjarnan vitnað til þess að í Noregi hefur Norðmönnum einhvern veginn auðnast að ná fram breytingum. Það var vitnað til norska umhverfisverndarákvæðisins, sem er gott. Þar hefur norska þinginu auðnast að ná fram breytingum í góðri sátt en við sitjum hér alltaf og spólum, kjörtímabil eftir kjörtímabil, segi ég, sem hef bara verið hér í níu ár, sem er að verða ansi langur tími. Hér sitjum við og spólum í sama farinu.

Ég tel að þessi nefnd hefði getað lokið störfum miklu fyrr. Ég tel að við hefðum hugsanlega getað náð einhverri samstöðu um eitthvað. Við hefðum getað nýtt okkur breytingarákvæði. Ég tel litlar líkur á því þegar þetta frumvarp er lagt fram með skamman tíma til stefnu að við náum að vinna úr því sem nefndinni tókst ekki að vinna úr á öllum sínum fundum. Ég tel það mjög bagalegt að við ætlum okkur að fara aftur í hið gamla fyrirkomulag við að breyta stjórnarskrá og, eins og ég segi, setja okkur aftur í þann ramma sem hefur verið okkur svo mikill fjötur um fót í þessum málum svo lengi.

Ég hefði talið að affarasælast væri að horfa til þess og gera tilraun til þess að ná samkomulagi um breytt breytingarákvæði. Síðan tel ég, og það kemur skýrt fram í bókun stjórnarandstöðunnar við skil stjórnarskrárnefndar, að forgangsraða þurfi þeirri vinnu sem hófst með þjóðfundinum 2010 þar sem kallað var til fólk til að ræða þau gildi sem eiga að vera til leiðsagnar í stjórnarskrá. Þeirri vinnu þarf að forgangsraða á nýju kjörtímabili. Mér finnst það hins vegar vera okkar val hvort við höldum því áfram innan þess ramma sem hefur verið um stjórnarskrárbreytingar eða breytum honum.

Þetta er það sem ég hef að segja um málið í 1. umr. og tími minn raunar þrotinn. Ég hefði getað talað mun lengur, en það er ekki í boði og kannski eins gott. Herra forseti, það eru mörg vandkvæði við þetta mál.