145. löggjafarþing — 144. fundur,  1. sept. 2016.

stjórnarskipunarlög.

841. mál
[17:17]
Horfa

Ólína Kjerúlf Þorvarðardóttir (Sf):

Virðulegi forseti. Samfylkingin hefur þá stefnu skýra og kristaltæra að breytingar á stjórnarskrá landsins verði að eiga sér stað á grundvelli þeirra tillagna sem stjórnlagaráðið vann og lagði fram haustið 2012. Samfylkingarfólk stendur með tillögum stjórnlagaráðs að nýrri stjórnarskrá fyrir íslenska lýðveldið. Við viljum að sú málamiðlun sem síðan hefur orðið til undir verkstjórn núverandi stjórnarflokka uppfylli ekki væntingar um endurbætur sem stefnt var að með stjórnarskrárferlinu. Í greinargerð með frumvarpinu segir að það sé efnislega samhljóða tillögum stjórnlaganefndar. Sú fullyrðing er í besta falli umdeilanleg en í öllu falli villandi, að minnsta kosti hvað varðar orðalag auðlindaákvæðisins eins og ég vík nánar að.

Á þeim takmarkaða tíma sem ég hef í ræðu minni til að fara efnislega í frumvarpið vil ég beina sjónum að umhverfis- og auðlindaákvæðunum. Í tillögu stjórnlagaráðs um upplýsingarétt almennings í umhverfismálum sagði:

„Stjórnvöldum ber að upplýsa almenning um ástand umhverfis og náttúru.“

Undir þetta orðalag tók stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd Alþingis veturinn 2012–2013 og á grundvelli þessa var lögum breytt sama ár í þá veru að tryggja frumkvæðisskyldu stjórnvalda í umhverfismálum. Sú sem hér stendur var 1. flutningsmaður þess máls. Nú er hins vegar búið að breyta orðalagi ákvæðisins þannig:

„Í lögum skal mælt fyrir um rétt almennings til upplýsinga um ástand umhverfis.“

Hér hefur almannarétturinn til að fá upplýsingar og frumkvæðisskylda stjórnvalda til að veita þær veikst að mun. En alvarlegra er þó að tekið hefur verið út ákvæðið um að við töku ákvarðana um náttúru Íslands og umhverfi skuli stjórnvöld byggja á meginreglum umhverfisréttar. Sömuleiðis er fallið brott að með lögum skuli tryggja almenningi aðgang að undirbúningi ákvarðana sem hafa áhrif á umhverfi og náttúru. Þá er líka búið að taka út sjálfbæra þróun og setja í staðinn sjálfbæra nýtingu sem er ekki eitt og hið sama og mun veikara orðalag.

En þá er það auðlindaákvæðið, sem hefur ekki bara tekið orðalagsbreytingum heldur hefur lögskýringin í greinargerðinni veikt verulega gildi ákvæðisins. Þetta skiptir máli vegna þess að greinargerðir með frumvörpum eru notaðar til lögskýringa og túlkunar á lagaákvæðum þegar á þau reynir fyrir dómstólum. Í tillögum stjórnlagaráðs sem lágu til grundvallar þjóðaratkvæðagreiðslunni í október 2012 er talað um fullt gjald af nýtingu náttúruauðlinda. Í meðförum stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar Alþingis veturinn 2012–2013 var því breytt í „eðlilegt gjald“ með rökstuðningi sem þó hélt ágætlega. Nú er hins vegar búið að veikja þann rökstuðning að mun og breyta honum efnislega, auk þess sem orðin „að jafnaði“ hafa nú bæst við setninguna. Sem sagt: „Að jafnaði skal taka eðlilegt gjald fyrir heimildir til nýtingar auðlinda sem eru í eigu íslenska ríkisins eða þjóðareign“, segir þar. Með þessari breytingu verður gjaldtökuákvæðið marklaust, að ég tel. Fari ákvæðið svona orðað í gegn er hætt við að verið sé að festa í stjórnarskrá ónýtt ákvæði sem aldrei verður notað til annars en að standa í vegi fyrir því að eðlileg gjaldtaka geti átt sér stað um auðlindanýtingu. Það er beinlínis tekið fram í greinargerðinni að þetta ákvæði muni engu breyta varðandi fiskveiðistjórn til dæmis. Með öðrum orðum: Svo breytt ákvæði mun ekkert aðhald veita vegna nýtingar auðlinda, hvorki sjávarauðlinda né annarra.

Ekki bætir úr skák að brott er fallin krafan um að auðlindanýting skuli vera til tiltekins hóflegs tíma í senn og að hún megi aldrei leiða til eignar, eins og þar sagði. Í staðinn segir að nýtingarheimildir leiði aldrei til varanlegs eignarréttar, sem skilja má þannig að þær geti engu að síður leitt til einhvers konar eignarréttar. Þá er látið óskilgreint hvað átt sé við með varanlegum rétti. Þetta er ekki til bóta.

Eins og fram kemur í greinargerðinni er vinna við að koma inn í stjórnarskrá sérstöku ákvæði um auðlindir í þjóðareign löngu hafin. Hún teygir sig aftur til ársins 1962 þegar fyrstu hugmyndir í þessu efni koma fram en það er svo árið 1983 að stjórnarskrárnefnd undir formennsku dr. Gunnars Thoroddsens gerði tillögu að sérstöku auðlindaákvæði í frumvarpi til stjórnarskipunarlaga 1983. Í þeirri vinnu var tekin afstaða til þess meðal annars hvort auðlindaákvæði skyldi ná til allra auðlinda eða einungis til þeirra sem ekki eru í einkaeigu, eins og það var orðað í skýrslu nefndarinnar. Eins kom fram að ákvæðið skyldi einkum lúta að sameiginlegum auðlindum. Stjórnlagaráð var á svipuðum slóðum í sínum skilningi þegar það lagði til að þjóðareign næði yfir allar auðlindir aðrar en þær sem ekki væru í einkaeigu. Nú hefur orðalagi auðlindaákvæðisins hins vegar verið breytt í fyrirliggjandi frumvarpi þannig að í staðinn fyrir auðlindir sem ekki eru í einkaeigu er talað um auðlindir og landsréttindi sem ekki eru háð einkaeignarrétti. Þetta kann að virðast sakleysisleg breyting en hún er það ekki, því að þvert á móti hefur hún áhrif á það hvernig túlka má afnota- og nýtingarrétt þjóðarauðlinda, arðgreiðslukröfu og ákvörðun um nýtingargjöld framtíðarinnar.

Dæmi um auðlindir sem ekki eru í einkaeigu en geta engu að síður verið háðar einkaeignarrétti eru þá t.d. auðlindir sem nýttar eru af sveitarfélögum eða ríki, t.d. hitaveitusvæði, hugsanlega tiltekin virkjana- og jarðhitasvæði sömuleiðis. Ég skil tillögu stjórnlagaráðs þannig að samkvæmt henni hefðu allar samfélagslegar auðlindir orðið þjóðareign ef orðalag ráðsins hefði verið samþykkt. Líka auðlindir sem eru nýttar af sveitarfélögum eða ríkinu eða í umsýslu ríkisins. Samkvæmt nýja frumvarpinu fækkar þeim mjög auðlindunum sem talist geta þjóðareign. Eftir standa einungis þjóðlendur, auðlindir á hafsbotni, kolvetni utan netlaga og nytjastofnar fiskimiða. Vatn og jarðhiti falla ekki hér undir. Og allt er óljóst með framtíðarspurningar varðandi auðlindir á borð við vind, sólarljós, fjarskiptatíðnir, sjávarföll og fleira sem ekki er tekin afstaða til í frumvarpinu eða greinargerð.

Það er margt skilið eftir í óvissu með orðalagsbreytingum þessa frumvarps sem skapa í rauninni meiri vanda en þær leysa og eru ávísun á miklar lagaþrætur um nýtingarrétt auðlinda fyrir dómstólum framtíðarinnar. Ég tel að tillögur stjórnlagaráðsins hafi í þessu efni verið mun skýrari og afdráttarlausari. Auðvitað stafar togstreitan í þessu máli af hagsmunaárekstrum. Auðlindirnar hafa mikið efnahagslegt vægi fyrir þjóðarbúið og auðlindanýtingin skiptir miklu máli fyrir framtíð efnahagsþróunar á Íslandi, eins og réttilega er bent á í greinargerð með frumvarpinu. Þar er vísað til þess að skoðanir hafi verið skiptar um stjórn auðlindamála. En þá má líka minna á að almenningur hefur látið í ljós vilja sinn í því efni. Í ráðgefandi þjóðaratkvæðagreiðslu 20. október 2012 lýstu 83% sem þátt tóku í kosningunni sig fylgjandi því að náttúruauðlindir sem ekki væru í einkaeigu yrðu lýstar þjóðareign. Það var orðalagið sem þjóðinni var kynnt í þeirri atkvæðagreiðslu og 83% þeirra sem svöruðu samþykktu það.

Að lokum þetta, virðulegi forseti: Við endurskoðun stjórnarskrár tjóar ekki að tjalda til einnar nætur. Stjórnarskrá er ekki tekin til endurskoðunar á tíu ára fresti eins og hver önnur löggjöf. Það tekur mannsaldra að breyta stjórnarskrá eins og dæmin sanna. Okkur ber þess vegna skylda til að gera þetta vel og vanda okkur því það sem einu sinni fer inn í stjórnarskrá mun standa þar lengi, lengi. Þess vegna tel ég ekki rétt eða ráðlegt að ljúka málinu með þeim hætti sem hér er lagt til því að sáttin í þessu máli verður að vera raunveruleg sátt og ekki síst sátt og virðing við íslenskan almenning sem hefur nú þegar látið álit sitt í ljósi.