ákvarðanir EES-nefndarinnar um breytingu á IX. viðauka við EES-samninginn.
Frú forseti. Ég tel að það mál sem við höfum í reynd verið að ræða hérna sé lykilatriði þessa máls. Ég tel að stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd hafi staðið ákaflega vel í stykkinu og hafi í reynd komið auga á ákveðinn ágalla sem er á málinu. Hún svarar með því að óska eftir að framkvæmdarvaldið fallist á að leggja fram sérstaka yfirlýsingu þar sem því er lýst yfir fyrir hönd Íslands að Ísland áskilji sér eftir sem áður rétt til að grípa til allra ráðstafana sem það telji nauðsynlegar ef neyðarástand brestur á. Þetta skiptir lykilmáli að haldi. Ég veit alveg hvað var sagt í utanríkismálanefnd innan fjögurra veggja hennar, en ég tel að þingheimur þurfi að fá fulla vissu fyrir því að þetta mál sé í gadda slegið. Ég tel nauðsynlegt að áður en þessari umræðu lýkur komi það fram hvort utanríkisráðherra Íslands, eftir atvikum aðrir ráðherrar, hafi farið yfir þetta mál með ráðherrum annarra EFTA-þjóða. Við verðum að vita hvort það sé hald í málinu.
Ég veitti líka eftirtekt því orðalagi sem kemur fram í umsögn stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar þar sem segir, með leyfi forseta:
„Slík yfirlýsing af Íslands hálfu er réttarskýrandi fyrir innlenda dómstóla og mun kalla á gagnyfirlýsingar viðsemjenda ef efnislegur ágreiningur verður um þennan skilning Íslands á hinum alþjóðlega vettvangi.“
Þá þurfum við auðvitað að vita: Er búið að tékka á því og vinna það fyrir fram hvort líklegt sé að slíkar gagnyfirlýsingar haldi? Vita menn hvort það sé hugsanlegt að efnislegur ágreiningur rísi? Og ef það gerist hvar erum við þá? Hvar er málið þá statt? Erum við þá virkilega bara stödd á byrjunarreit, er málið allt ónýtt? Þetta þurfum við að vita. Mér finnst varla hægt að klára þetta mál án þess að formaður utanríkismálanefndar gefi yfirlýsingu um hvort þetta liggi fyrir. Ef það liggur ekki fyrir að utanríkisráðherra sé búinn að ræða þetta við sína mótaðila innan EFTA finnst mér að það sé varla hægt fyrir þingið að samþykkja svona viðurhlutamikið mál.
Ég fellst á það með öðrum þeim sem hér hafa talað að málið sjálft er jákvætt og hnígur mjög til góðrar áttar. Hér erum við að tala um að bregðast við þeim vanda sem við sáum verða til árið 2008 og reyna að skapa aðstæður sem draga úr líkum á því að slíkur vandi sem endaði hér með bankahruninu geti nokkru sinni steðjað að okkur aftur. Að því leytinu til er málið mjög jákvætt. Það felur í sér samevrópskt eftirlit með fjármálamörkuðum, það er vitaskuld jákvætt og kerfisáhættur af því sem er líka mjög jákvætt. En við verðum hins vegar að vita og svara þeirri spurningu: Stenst innleiðingin stjórnarskrána? Ég hef miklar efasemdir um það eins og ég hef sagt í andsvörum fyrr í dag.
Þegar málið kom fyrst fram 2012 var alveg ljóst að það risu veigamikil stjórnskipuleg álitaefni og þau vörðuðu bæði eðli og umfang framsalsins. Tveir prófessorar á þeim tíma lýstu því hreinlega yfir að niðurstaða þeirra væri sú að vald þessara nýju stofnana væri hvorki vel afmarkað né á þröngu sviði enda næði það til hvers kyns fjármálastarfsemi. Það segir jafnframt í álitsgerðinni frá 2012 að framsal sem felur í sér vald stofnunar til að stöðva rekstur fyrirtækis er miklu yfirgripsmeira en það framsal sem við höfum áður séð. Mín niðurstaða varðandi það tiltekna framsal sem hér um ræðir er því að þarna förum við yfir mörkin.
Síðan ber líka að líta til hins sem ég hef farið yfir áður í ræðum mínum í dag að við höfum síðan 1993 stöðugt verið að samþykkja alls konar innleiðingar þar sem menn framselja vald en alltaf með því móti sem sérfræðingar hafa kallað, þegar þeir hafa smættað málið niður í lítil hólf, smávægilegt framsal. Það er hins vegar lagt ríkt á við okkur af þessum sömu stjórnskipunarsérfræðingum að þegar við fjöllum um þetta og innrím valdaframsalsins við stjórnarskrána horfum við líka heildstætt á málið. Þetta er bókstaflega það sem segir í þessu sama áliti sem stjórnskipunarfræðingarnir tveir lögðu fram árið 2012.
Það blasir við að þegar við samþykktum inngönguna í EES árið 1993 lá fyrir ákveðin greinargerð. Hún var samin af fjórum miklum stjórnskipunarfræðingum sem komust að þeirri niðurstöðu að framsalið sem fælist í því að ganga inn í og verða aðili að Evrópska efnahagssvæðinu fæli ekki í sér brot á stjórnarskránni vegna þess að það væri vel afmarkað og það væri ekki íþyngjandi. Þar lá mikill þungi á orðinu íþyngjandi. Jafnframt kom fram í þeirri álitsgerð sem hér var mjög til umræðu fyrir 25, 26 árum að jafnvel þó að hinir einstöku partar samningsins væru skoðaðir og reynt að leggja saman allt það framsal sem af hverjum og einum parti stafaði væri samt sem áður ekki hægt beinlínis að færa rök að því að stjórnarskráin væri brotin, en menn væru á gráu svæði.
Eins og ég sagði í fyrra andsvari töldu menn á þeim tíma að samningurinn væri kyrrstæður og gerðu ekki ráð fyrir að hann mundi þróast mjög mikið, þeir sáu ekki fyrir allar þær mörgu stofnanir sem síðan hafa orðið til og þurft hefur að setja sérstakar reglur um í hvert og eitt skipti. Menn sáu hins vegar fyrir þann möguleika að það kynni að verða þróun sem mundi krefjast meira framsals. Þá sögðu þessir ágætu sérfræðingar 1993 eða í álitsgerð sem samin var held ég 1991, 1992, að ef kæmi til þess að það yrði framsal innan einstakra parta samningsins sem samanlagt leiddi til þess að hugsanlega værum við komin yfir heimil mörk samkvæmt stjórnarskránni þá bæri okkur að endurskoða stjórnarskrána og setja þar inn heimildir, ríkari heimildir, til þess að gera það sem við erum að gera í dag.
Niðurstaða þeirra var sú að við hefðum þjóðréttarlegar skuldbindingar til þess að breyta stjórnarskránni ef við teldum sjálf að við værum komin að þessum punkti. Ég er þeirrar skoðunar að áður en við komum að afgreiðslu þess máls sem við ræðum núna hafi verið hægt að færa margvísleg rök fyrir því að samanlögð áhrif þeirra innleiðinga sem við höfum samþykkt á síðustu árum séu það mikil að umfangi og eðli að við séum í reynd komin yfir hinn gráa jaðar sem okkur var heimilt að vera á. Ég er þeirrar skoðunar að stjórnarskráin sé helgasta löggjöf landsins. Við eigum að vera mjög konservatíf gagnvart henni. Ræður mínar úr þessum stóli árið 1993 voru að stóru leyti um stjórnarskrána vegna þess að menn voru einfaldlega ekki klárir á því á þeim tíma að þeir væru innan marka þeirra.
Það er rétt að rifja það upp að það bárust tvö önnur mjög vel unnin lögfræðiálit, frá dr. Guðmundi Alfreðssyni og dr. Birni Þ. Guðmundssyni, prófessor við Háskóla Íslands, og í þeim báðum var komist að þeirri niðurstöðu að samningurinn rúmaðist ekki innan stjórnarskrárinnar. Hvað hefur gerst síðan? Við höfum sennilega tíu sinnum aukið framsalið. Við fórum ansi langt þegar við samþykktum Schengen, en það var hins vegar talið vel afmarkað og talið að þar væri um að ræða aðgerð sem ekki væri íþyngjandi og það skipti ákaflega miklu máli.
Ég rifja síðan upp mjög umdeilda breytingu sem tengdist samkeppnislögunum árið 2005 þar sem fært var töluvert umfangsmikið sektarvald til ESA, yfirþjóðlegrar stofnunar. Á þeim tíma voru færð rök að því að þar færu menn yfir mörkin. Íslenskur stjórnskipunarfræðingur, dr. Davíð Þór Björgvinsson, komst að þeirri niðurstöðu að svo væri ekki en með ákaflega sérkennilegri túlkun sem ég hef aldrei eiginlega séð beitt síðan gagnvart stjórnarskránni, þ.e. að túlkun á stjórnarskránni ætti m.a. að helgast af viðhorfum í samfélaginu á hverjum tíma. Ég get ekki fallist á slíkt. Fyrir mér er stjórnarskráin afmarkað plagg sem menn eiga alltaf að fara eftir. Ef viðhorf breytast ríkulega í samfélaginu þá hlýtur það að speglast í því að menn fara í það verk að breyta stjórnarskránni til þess að þeir hafi tryggar heimildir.
Til að ég tali algjörlega skýrt þá er ég þeirrar skoðunar að það sé oft hallkvæmt þjóð að deila fullveldi sínu í stórum eða smáum efnum með öðrum þjóðum. Ég tel að slík deiling fullveldis geti haft gagnkvæman ávinning í för með sér. Það er hins vegar ekki hægt og má ekki fara í slíkan leiðangur nema stjórnarskráin heimili það. Þess vegna hef ég gengið svo langt til málamiðlunar við þá sem eru mér ósammála t.d. um Evrópusambandið að ég hef sagt ef menn treysta sér ekki til að samþykkja ákvæði í stjórnarskrána sem felur í sér heimild til að deila valdi með yfirþjóðlegum stofnunum án þess að þær séu skilgreindar þá sé ég reiðubúinn til þess að skoða slíkt ákvæði inn í stjórnarskrá þar sem einungis er tekið til EES-stofnana. Mér finnst það koma til greina. Þá værum við alla vega innan þess ramma grundvallarlöggjöfin setur okkur. Þarna finnst mér sem hinir konservatífu páfar og þeir sem standa bestan og dyggastan vörð og hafa gert í gegnum árin um stjórnarskrána í Sjálfstæðisflokknum hafi aðeins sofið á verðinum. Ég tel að þarna hafi verið í boði möguleiki í endurskoðun í frækinni stjórnarskrárnefnd síðustu missira til þess að ljúka málinu með þeim hætti að við gætum alla vega staðið hér og sagt alveg hiklaust: Við höfum heimild til þess að gera þetta. Það finnst mér sem sagt ekki að við höfum getað gert síðustu missirin.
Ég er þeirrar skoðunar að við hljótum líka að horfa til þess hver hin eiginlega niðurstaða stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar er. Það er búið að ausa miklu lofi á þá nefnd. Ég segi það enn og aftur ég tel að hún hafi unnið sitt verk alveg ákaflega vel. Ég tel líka að sú lausn sem hún fann á því sem hugsanlega var erfiðasti ásteitingssteinninn var mjög hugvitssamleg. Ég hef þegar í þessari ræðu bent á ákveðna galla við þá lausn en þeir gallar liggja hins vegar í kjöltu hv. formanns utanríkismálanefndar. Það er hægt að leysa það mál með því að hún lýsi því yfir að sú lausn njóti skilnings hjá samstarfsþjóðum okkar innan EFTA. Þá yrði ég alla vega miklu rórri.
Niðurstaðan hjá stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd var í raun þessi: Það kemur fram í álitinu að jafnvel þeir sem töldu að hægt væri með skóhorni að láta þetta rúmast innan stjórnarskrárinnar sögðu að það reyndi eigi að síður á ýtrasta þanþol stjórnarskrárinnar. Aðrir í nefndinni voru þeirrar skoðunar að þetta rímaði ekki við hana og yrði að fara þá leið að breyta stjórnarskránni.
Þegar maður skoðar valdheimildirnar sem felast í þessu þá er ákaflega merkilegt að lesa skilgreiningu stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar á framsali. Nú verð ég að viðurkenna það, frú forseti, að ég finn þær ekki í augnablikinu, en eins og þær voru skilgreindar af hálfu stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar þá fól þetta í sér framsal á sektarvaldi sem gat leitt bæði til dagsekta og annars konar sekta, en það fól líka í sér framsal á valdi til þess að taka ákvarðanir sem væru bindandi gagnvart eftirlitsstofnunum og sömuleiðis það sem við höfum rætt fyrr í dag í þessari umræðu, þetta sérkennilega og mikla vald sem felst í því að við vissar aðstæður sé hægt að veita fyrirskipanir sem stöðva rekstur fyrirtækja og stöðva tiltekna starfsemi. Það er náttúrlega mesta framsal sem hægt er að hugsa sér. Maður veltir því fyrir sér hvort þeir sem fallast á slíkt framsal án þess að breyta stjórnarskránni gætu jafnvel hugsað sér að ganga enn lengra. Maður veltir því hreinlega fyrir sér hvort menn sem hugsa með þessum hætti, og ég tek það fram að ég geri það ekki, gætu hugsað sér að það væri jafnvel mögulegt að ganga í Evrópusambandið án þess að breyta stjórnarskránni. Það vald sem menn eru að selja frá sér með þessum hætti er svo mikið.
Mín niðurstaða varðandi þetta mál er að hér er verið að ganga lengra en í fyrri málum. Í fyrri málum hefur fyrst og fremst verið um sektarvald að ræða en hér er um að ræða töluvert umfangsmeira vald en áður. Sömuleiðis er ég þeirrar skoðunar þegar við skoðum þennan rífa tug mála sem við höfum farið í gegnum á síðustu árum og síðan þessi þrjú mál sem liggja fyrir utanríkismálanefnd og tökum þau öll saman þá held ég að sé ekkert efamál að þarna erum við farin að þjarma rosalega fast að stjórnarskránni. Ég er einfaldlega þeirrar skoðunar að þetta sé ekki rétt leið sem við erum að fara hér. Ég tel að breytingarnar sem Evrópusambandið er að gera sem svar við þeim atburðum sem gerðust 2008 séu rétt hugsaðar, en spurningin sem við þurfum alltaf að svara er þessi: Rúmast þetta innan stjórnarskrárinnar? Mitt svar er: Ég tel að svo sé ekki. Þess vegna er ég þeirrar skoðunar að við eigum frekar að fara þá leið að breyta stjórnarskránni og búa til heimildir til þess að geta farið í þennan leiðangur.
