ákvarðanir EES-nefndarinnar um breytingu á IX. viðauka við EES-samninginn.

Virðulegi forseti. Ég vil fara nokkrum orðum um þetta mál. Ég á sæti í stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd og kom mjög að vinnslu málsins í nefndinni. Þetta er mjög fjölþætt mál og hefur eðlilega tekið mikinn tíma. Það snýr efnislega að því að styrkja möguleika á samræmdu fjármálaeftirliti þvert á lönd sem almennt á að vera til hagsbóta. En það vekur víðtækar stjórnskipulegar efasemdir þegar það er greint til fulls.

Þær athugasemdir greinast í grunninn í tvo algerlega aðskilda þætti. Það er annars vegar það hvernig háttað er stjórnarskrá Íslands og hvort valdaframsalið, sem kveðið er á um í þessum gerðum og þessari aðlögun, samrýmist stjórnarskránni. Og svo hitt, hvað efnisákvæði gerðanna hafa í för með sér af íþyngjandi reglum eða takmörkunum á rétti Íslands til þess að grípa til aðgerða sem nauðsynlegar eru ef við stöndum frammi fyrir efnahagsvá eða hættu á stórfelldu fjármálaáfalli.

Ég ætla að ræða það sem ég nefni fyrst, sem eru heimildir stjórnarskrárinnar til framsals, síðar í ræðu minni og byrja á hinu, sem hefur í sjálfu sér verið stærsti hlutinn í vinnu nefndarinnar nú í sumar. Ég verð að segja að mér þykir það ekki gott hversu mikill skalli er í uppleggi málsins af hálfu stjórnvalda hvað varðar áhrif þessara nýju reglna á möguleika Íslands sem lítils ríkis í alþjóða samstarfi til að grípa til aðgerða sem nauðsynlegar eru til að verja efnahagslegt sjálfstæði landsins. Í upplegginu frá stjórnvöldum var eiginlega fyrst og fremst horft á formlega þætti málsins. Reynt var að finna leið til þess að láta valdaframsal virka innan tveggja stoða lausnar, framselja ekki vald til Evrópusambandsins. Það var höfuðáherslan í málinu. En þegar maður fer að skoða efnisreglur málsins kemur í ljós að jafnvel þó að hið formlega vald eigi að vera hjá Eftirlitsstofnun EFTA, og þar með stofnun sem Ísland á aðild að, er það þannig að stofnanir Evrópusambandsins munu hafa lykiláhrif um alla grundvallarþætti viðbúnaðar í hættuástandi, ráða því hvenær hættuástandi er lýst yfir. Það getur gerst, eins og dæmin sanna frá hruninu 2008, með mjög skömmum fyrirvara. Til að EFTA geti brugðist við þarf EFTA að tala einum rómi. Mér finnst það hafa verið alveg blindur blettur í uppleggi málsins af hálfu stjórnvalda, þ.e. sú staðreynd að þegar alvöruvá var fyrir dyrum á Íslandi 2008 höfðum við aldrei EFTA-ríkin með okkur í því að bregðast við efnahagsvá. Það er auðvelt að setja upp dæmi, vegna þess að við gengum í gegnum það 2008, um gríðarlegar hættur sem steðja að öllu hinu evrópska fjármálakerfi, þar með talið Íslandi. Við höfum einfaldlega séð, í hruninu og eftirleik þess, að það sem gerist á Íslandi er eðlislíkt því sem gerist í öðrum Evrópulöndum. Það gerist bara öðruvísi og fyrr og hraðar því að við erum með sjálfstæðan, lítinn gjaldmiðil í opnu hagkerfi. Þegar harðnar í dalnum í hinu evrópska fjármálaumhverfi og hinu alþjóðlega fjármálaumhverfi, og þeir sem lána fé verða áhættufælnir og vilja fá peningana sína til baka, þá gerist það með því að þeir hækka vexti og þá vilja menn borga til baka. Peningarnir leita út úr Íslandi og öllum öðrum löndum. Þeir leituðu alveg eins út úr Portúgal, þeir leituðu út úr Grikklandi og Spáni. En þar fóru þeir í gegnum skuldabréfamarkaðinn á nokkrum árum. Hér þurfa þeir allir að fara í gegnum gjaldeyrismarkaðinn á einni nóttu. Og það gerist strax, fyrst í kreppunni.

Þess vegna er Ísland gríðarlega viðkvæmt fyrir fjármálakreppum. Og mjög líklegt að næst þegar þetta gerist — ef við erum í opnu hagkerfi með lítinn gjaldmiðil eru allar líkur á að þetta gerist aftur, einhvern tímann aftur mun verða erfitt á alþjóðlegum fjármálamörkuðum og áhættuálag aukast — fari fé þaðan sem lönd eru lántakendur, eins og á við um Ísland. Við erum ung þjóð og tökum mikið af lánum. Við erum nettólántakendur, helmingur þjóðarinnar er undir 34 ára aldri. Peningarnir leita þá út. Þess vegna er það eiginlega alveg fráleitt að Ísland sé ekki með sérstaka sýn á það hvernig það ætlar að verja stöðu sína við slíkar aðstæður.

Það sem við höfðum áhyggjur af, þegar við fórum að ræða þetta mál í stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd, var líka sú staðreynd að þegar við settum neyðarlögin haustið 2008 gátum við virt að vettugi samráðsskyldur, sem í sjálfu sér voru hvergi formlega fyrir hendi, við þau ríki sem vildu fá okkur til að fara aðra leið vegna þess að hinn hefðbundni vísdómur í hinum alþjóðlega fjármálaheimi var að ekki ætti að fara þá leið sem við fórum með neyðarlögunum. Það ætti að ábyrgjast banka. Við fórum ekki þá leið. Við leyfðum þeim að falla en vörðum fólk og grundvallarefnahagsstarfsemi á Íslandi. Við vorum gagnrýnd fyrir það og þegar Alþjóðagjaldeyrissjóðurinn kom fyrst til Íslands 2008 var það þeirra fyrsta mat að þetta væri kolröng aðferð. Það tók þá hins vegar ekki marga daga hér á landinu til að sjá að þetta var eina færa leiðin og þeir skiptu um skoðun. En þetta var álitin alger firra vítt og breitt um lönd. Upphafsþvingunaraðgerðir Breta, það er rétt að rifja það upp, sneru ekki bara að innstæðueigendum og því að þeir væru að verja hagsmuni breskra innstæðueigenda. Í fyrstu fréttatilkynningunni frá breska fjármálaráðuneytinu stóð að Bretland væri að verja hagsmuni kröfuhafa og innstæðueigenda. Á enskunni: „creditor and depositor interests.“ Það var bara síðar, þegar þeir gerðu sér grein fyrir hversu skökk sú afstaða var, að þeir reyndu að snúa þvingunaraðgerðunum gagnvart Íslandi upp í að þær snerust bara um að tryggja hag innstæðueigenda.

Það eru allar líkur á því að við vitum ekki í dag hvaða aðgerða við gætum þurft að grípa til, til að bregðast við fjármálaáfalli næst þegar það hendir okkur. Við gætum þurft að vera hugmyndarík og gera eitthvað sem ekki er almennt viðurkennt að sé standard-lausn í hinum alþjóðlega fjármálaheimi. Þá skiptir miklu að vera einungis bundin af stjórnskipun Íslands og agavaldi íslenskra dómstóla. Það reyndist okkur vel í neyðarlögunum.

Við höfðum af því áhyggjur í nefndinni að hér væri verið, með öðrum orðum, að búa til nýja samningsskuldbindingu um samráð og ferli sem þyrfti að eiga sér stað, sem gæti, þegar fram í sækti, heft möguleika íslenskra stjórnvalda til að grípa til hvaða aðgerða sem hugsast gæti, gætu bundið íslensk stjórnvöld til að sitja linnulítið í samningaþrefi um það hvaða leiðir yrðu farnar til að verja íslenska hagsmuni í framtíðarfjármálaáfalli. Og það sem verst væri að upptaka þessara gerða í íslenskan rétt yrði túlkuð með þeim hætti, af hálfu íslenskra dómstóla, að Alþingi hefði kosið að þrengja svigrúm löggjafans til að grípa til aðgerða sem nauðsynlegar væru.

Þess vegna tókum við það upp við ráðuneytin hvort ekki væri eðlilegt að finna farveg til að koma þessum skilningi skýrt á framfæri. Til þess að það væri algerlega tryggt að af hálfu löggjafans væri ekki verið að þrengja svigrúm stjórnvalda eða löggjafans í framtíðinni, eða dómstóla, til þess að samþykkja hvaðeina sem íslenskur löggjafi telur þá þörf á að gera og dómstólar telja samræmast stjórnarskrá Íslands. Og að við værum ekki á nokkurn hátt að undirselja okkur einhvers konar valdi til þess að láta „diktera“ það fyrir okkur til hvers íslensk þjóð gæti gripið við slíkar aðstæður.

Fyrirvarinn sem greint er frá í umsögn okkar í stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd mun að mínu viti vera fullnægjandi að þessu leyti. Og vegna þess að hér hefur spunnist nokkur umræða um það í kvöld hvað gerist ef viðsemjendur okkar á hinu Evrópska efnahagssvæði samþykkja hann ekki, þá er það bara þannig að það sem okkur hefur verið sagt af hálfu stjórnvalda, um að þessar gerðir eigi ekki að þrengja svigrúm stjórnvalda í hættuástandi, er þá ekki satt. Það verður þá bara að koma í ljós og eins gott að það komi í ljós núna strax áður en við stígum þarna inn. Ég ítreka það hér að fyrirvari af þessu tagi hefur réttarskýrandi áhrif, eins og við segjum í umsögninni, og hann hefur auðvitað réttarskipandi áhrif líka að því leyti að við getum tekið dæmi um fyrirvarann, yfirlýsinguna, sem Ísland gaf einhliða, um beitingu 112. gr. við gerð EES-samningsins, og er núna talinn hluti af íslenskum rétti; að Ísland hafi möguleika á að grípa til aðgerða, ef vá steðjar að á vinnumarkaði eða ójafnvægi í samfélaginu með öðrum hætti vegna smæðar landsins og sérstakrar stöðu. Það sem yfirlýsing af þessum toga gerir er að hún svælir það þá út úr viðsemjendunum ef þeir hafa einhverjar efasemdir, ef þeir gera einhverja fyrirvara hér um. Það kemur þá í ljós núna. Það er þá þannig að það truflar ekki dómsvaldið ef íslensk stjórnvöld í framtíðinni og löggjafinn grípa til aðgerða, þá mun dómsvaldið vita að það var skýr áskilnaður af hálfu Alþingis að þegar þetta var tekið upp í íslenskan rétt yrði það ekki túlkað þannig að það takmarkaði svigrúm löggjafans til að grípa til aðgerða í neyðarástandi og að það hafi verið þjóðréttarlega viðurkennt af viðsemjendunum vegna þess að þeir hafi látið kyrrt liggja þegar þessi yfirlýsing var flutt. Málið stendur núna þannig að það er algerlega í höndum viðsemjendanna. Annaðhvort segja þeir að þessi áskilnaður sé óásættanlegur — þá erum við á besta mögulega stað, við erum ekki búin að undirgangast neitt og höfum þá svigrúm til að vinna frekar úr málinu með öðrum hætti, ég geri þá ráð fyrir að það komi aftur hér inn og við séum komin á byrjunarreit — eða að ekki verða gerðar athugasemdir við yfirlýsinguna og þá er þetta svigrúm löggjafans og dómsvaldsins óskorað til framtíðar.

Hinn þáttur málsins er síðan framsalið. Er mögulegt að framselja þetta vald samkvæmt stjórnarskrá? Ég undirstrika að þetta eru tvær algerlega ólíkar spurningar. Ég er kominn að þeirri niðurstöðu um þessa efnisþætti að með fyrirvaranum sé fullnægjandi búið um málið hvað það varðar. Þá kemur að þessu: Er yfir höfuð hægt að framselja svona vald með gildandi stjórnarskrá? Ég held að við séum öll sammála um það, eftir umræðuna frá 2012, að ekki hefði gengið að framselja þetta vald til stofnana Evrópusambandsins, stofnana sem við höfum ekki aðild að. Ég verð var við aukinn tendens í stjórnkerfinu til að líta einhvern veginn allt öðruvísi á framsal til EFTA, því að við eigum aðild að EFTA. Vissulega er það móralskt betra að við eigum aðild að EFTA og sitjum þar við borðið. En eins og ég nefndi áðan: EFTA talar einum rómi. Samrýmist það stjórnarskrá Íslands að framselja ákvörðunarvald til stofnunar þar sem Ísland á einn fulltrúa af þremur og stofnunin talar einum rómi og getur talað gegn hagsmunum Íslands eins og svo oft hefur verið gert? Ég hef um það verulegar efasemdir. Ég minni á að þegar við komumst að þeirri niðurstöðu 1992 að hægt væri að gera EES-samninginn var ekki talið sjálfgefið að hægt væri að framselja vald til EFTA. Það var aldrei talið sjálfgefið. Það var farið sérstaklega í það, m.a. úr þessum ræðustól af þáverandi hæstv. utanríkisráðherra, að ástæðan fyrir því að þetta væri ásættanlegt væri sú staðreynd að framsalið til Eftirlitsstofnunar EFTA væri á mjög afmörkuðu sviði. Það var, þegar samningurinn var gerður, bara á sviði alþjóðlegra samkeppnismála. Héðan úr þessum ræðustól var tekin líkingin af knattspyrnuvelli. Sem sagt: Það væri ekki fullveldisframsal sem í því fælist þegar íslenska knattspyrnulandsliðið léki á erlendri grund og erlendur dómari gæfi íslenskum leikmanni rauða spjaldið og það hefði áhrif, setti hann í leikbann o.s.frv. Það væri vegna þess að hann væri að spila á alþjóðlegum leikvangi sem hann færi undir alþjóðlegt eftirlitsvald. Það voru rökin fyrir því að framsal til eftirlitsvalds Eftirlitsstofnunar EFTA stæðist ákvæði stjórnarskrárinnar þá, vegna þess að það var eingöngu gagnvart fyrirtækjum sem voru á alþjóðlegum markaði í alþjóðlegri samkeppni.

Í umræðunni í dag hafa verið rakin öll hin tilvikin sem hafa komið síðan og eru allt annars eðlis, lúta að starfsemi fyrirtækja hér í landinu. Í því sem hér stendur til að gera er beinlínis verið að mæla fyrir um að Eftirlitsstofnun EFTA geti gripið til bindandi fyrirmæla gagnvart innlendum eftirlitsstjórnvöldum um það hvernig innlend eftirlitsstjórnvöld á fjármálamarkaði eigi að fara með einstök fjármálafyrirtæki, að útlend yfirvöld geti sagt íslensku Fjármálaeftirliti: Þið eigið að loka þessum banka eða breyta þessu eða gera þetta. Geti jafnvel gripið til aðgerða gagnvart einstökum fjármálafyrirtækjum hér.

Ég held að allir sjái muninn á því og líkingunni sem ég tók af fótboltavellinum og þeim sem spila á hinum alþjóðlega velli, sem var réttlætingin fyrir því að EES-samningurinn og framsal til Eftirlitsstofnunar EFTA, samkvæmt honum í upphafi, stæðist stjórnarskrá. 2. gr. stjórnarskrárinnar leyfir bara ekkert framsal af þessum toga sem hér er, að stjórnvöldin verði útlend. Því að um það er að ræða. Stjórnvöldin verða stjórnvöld Eftirlitsstofnunar EFTA og eins mikið og við viljum telja okkur trú um að við ráðum ferðinni þar þá höfum við mjög nýleg dæmi, af viðbrögðum við fjármálaáfalli, þar sem kom í ljós að við réðum ekkert við EFTA. Eftirlitsstofnun EFTA og EFTA tóku ákvarðanir þvert á okkar vilja. Því að EFTA-ríkin tala einum rómi og Ísland ræður ekki ferðinni þar.

Þegar ég fer yfir þessa þætti er niðurstaða mín sú að framsalsákvæði sé orðið alger nauðsyn. Það hefði verið hægt að koma með framsalsákvæði núna, samþykkja þetta og samhliða koma með framsalsákvæði bak þingkosningum, eftir mánuð, staðfesta það og gera að gildum stjórnlögum í landinu og endurstaðfesta þá þetta mál með fullnægjandi hætti. Það hefði verið auðvelt að finna umbúnað utan um þetta núna. En mér sýnist ríkisstjórnin vera búin að ákveða að það eigi aldrei að koma framsalsákvæði. Það er þá ákveðin lögfræðileg afstaða. Ef þetta rúmast innan stjórnarskrárinnar og framsalsákvæðis hennar þá þarf ekki að breyta stjórnarskránni ef við göngum í Evrópusambandið. Það er alger óþarfi. Það er bara þannig að þá þýðir 2. gr. stjórnarskrárinnar ekkert. Alþingi getur afsalað valdi til alþjóðastofnana sem við eigum aðild að. Það er það sem hér er verið að gera. Rökstuðningurinn hér er sá að þetta sé í lagi af því að þetta er ekki eins og það leit út 2012. Eini munurinn er sá að þá var það til stofnana sem við áttum ekki aðild að, nú er það til stofnana sem við eigum aðild að. En það eru stofnanir sem taka ákvarðanir og tala einum rómi.

Samanburðurinn við Noreg er enn augljósari í þessu máli. Ég sá einhvers staðar að ég held að það sé í engu öðru tilviki þar sem Norðmenn hafa beitt ákvæðinu sem þeir settu í stjórnarskrá til þess að ganga í Evrópusambandið. Þeir eru að beita því núna. Og hér í þessari stjórnarskrá hélt ég að væri ekki ákvæði sem leyfði okkur að ganga í Evrópusambandið. En það er greinilegt að vilji ríkisstjórnarinnar stendur til þess að setja það fordæmi að löggjafinn geti gert hvað sem er í framsali. Það þarf þá ekki að breyta stjórnarskránni ef við göngum í Evrópusambandið.

Ég ítreka að ég skil ekki af hverju ríkisstjórnin notaði ekki þetta tækifæri til að koma með stjórnlagabreytingar fyrst hér háttar svo vel til að þingkosningar eru eftir fáar vikur. Það hefði verið fullkomlega eðlilegur framgangsmáti og ábyrgðin á því er ríkisstjórnarinnar.