fjáraukalög 2016.

Virðulegi forseti. Ég mæli fyrir frumvarpi til fjáraukalaga fyrir árið 2016. Með frumvarpinu eru lagðar fyrir Alþingi tillögur um breytingar á fjárheimildum vegna nokkurra sértækra og ófyrirséðra útgjaldamála á árinu 2016, þar með talið einskiptisuppgjöri vegna A-deildar Lífeyrissjóðs starfsmanna ríkisins sem var síðasta mál hér á dagskrá.

Tillögurnar í frumvarpinu taka eftir atvikum mið af nýrri lagasetningu, óvissum og ófyrirséðum útgjöldum og ákvörðunum ríkisstjórnarinnar um útgjöld vegna brýnna verkefna sem fram hafa komið á árinu. Við undirbúning fjáraukalagafrumvarpsins hefur verið lögð áhersla á að standa að málum í samræmi við hlutverk fjáraukalaga eins og það er skilgreint í fjárreiðulögum þannig að í því felist fyrst og fremst tillögur um ófyrirséð og óhjákvæmileg útgjaldatilefni.

Gengið er út frá því að erindi um aðrar fjárhagsráðstafanir verði ýmist áfram á ábyrgð viðkomandi ráðuneyta til úrlausnar eða komi eftir atvikum til umfjöllunar við afgreiðslu fjárlaga fyrir næsta fjárhagsár, enda þurfi að leysa úr slíkum málum til frambúðar en ekki aðeins að velta þeim áfram tímabundið með einskiptisfjárheimild. Þannig verði áfram gætt viðunandi aðhalds í fjármálastjórn ríkisins og haldið áfram að tryggja að frávik í fjáraukalögum haldist innan ásættanlegra vikmarka.

Virðulegi forseti. Það fjáraukalagafrumvarp sem hér er lagt fram má þó telja vera með óhefðbundnu sniði frá því sem tíðkast hefur. Í ljósi þess að gert var ráð fyrir þinglokum í september og að boðað yrði til kosninga fyrir lok október var afráðið að leggja fram fjáraukalagafrumvarp sem einungis tæki til fárra sértækra og ófyrirséðra útgjaldamála, einkum þeirra sem komið hafa sérstaklega til umfjöllunar í ríkisstjórn á árinu eða fyrir liggur að eru orðin að áfallinni skuldbindingu.

Í annan stað eru í frumvarpinu lagðar til nauðsynlegar breytingar á fjárheimildum til samræmis við áætluð einskiptisfjárhagsáhrif af frumvarpi til laga um breytingar á lögum um LSR, sem ég leyfi mér að nefna svo, Lífeyrissjóð starfsmanna ríkisins, og ég hafði áður minnst á.

Að öðru leyti er ekki um að ræða hefðbundið heildstætt fjáraukalagafrumvarp með endurmati á tekjuáætlun fjárlaga ásamt yfirferð á allri útgjaldahliðinni sem sett er fram með tilheyrandi breytingum á lagagreinum um rekstraryfirlit ríkissjóðs, sjóðstreymi og heimildagreinum ásamt séryfirlitum og ítarlegri greinargerð. Í þessu frumvarpi eru því ekki lagðar til breytingar á fjárheimildum kerfisbundinna útgjaldaliða eins og venja hefur verið í heildstæðri yfirferð á útgjaldahlið í árlegum fjáraukalögum, svo sem almannatryggingum, sjúkratryggingum og vaxtagjöldum ríkissjóðs, svo dæmi séu tekin.

Ég vil í þessu sambandi geta þess að samkvæmt þeim upplýsingum sem fyrir liggja er framkvæmd fjárlaga í ágætu horfi það sem af er árinu en gert er ráð fyrir að heildstæðara endurmat á horfum ársins fari fram í tengslum við framlagningu á fjárlagafrumvarpi síðar í haust og þá kann að þurfa að bregðast við fjárheimildastöðu annarra útgjaldaliða.

Það sem má leiða af því sem ég hef hér sagt er að þess er að vænta að það komi í reynd síðara fjáraukalagafrumvarp áður en árið er liðið.

Virðulegi forseti. Ég vil geta þess að fjáraukalög fyrir árið 2016 verða þau síðustu sem falla undir eldri fjárreiðulög, nr. 88/1997, því að frá og með árinu 2017 verða fjáraukalög afgreidd á grundvelli nýrri laga sem eru nr. 123/2015, um opinber fjármál. Ákvæði þeirra laga um hlutverk fjáraukalaga eru áþekk ákvæðum fjárreiðulaganna en þó má segja að þar sé kveðið skýrar að orði um þau sjónarmið sem ég fjallaði um hér á undan.

Í lögum um opinber fjármál er kveðið á um heimildir ráðherra til að leita aukinna fjárheimilda í frumvarpi til fjáraukalaga til að bregðast við tímabundnum, ófyrirséðum og óhjákvæmilegum útgjöldum innan fjárlagaársins enda sé ekki hægt að bregðast við þeim með öðrum úrræðum. Með því er átt við heimild ráðuneyta til að millifæra fjárheimildir innan málaflokks innan fjárlagaársins eða með því að nýta svokallaðan varasjóð fyrir viðkomandi málaflokk. Með þessu nýja verklagi verður dregið enn frekar úr umfangi fjáraukalaga frá því sem verið hefur og lögð aukin ábyrgð á ráðuneyti með því að þau beiti árangursríkri fjármálastjórn í sínum málefnasviðum og málaflokkum.

En þá vík ég að meginefni frumvarpsins. Hér er farið fram á að fjárheimildir ríkissjóðs á árinu 2016 verði auknar um 88 milljarða kr. en það svarar til 12,7% hækkunar á heildarútgjöldum í gildandi fjárlögum.

Í fyrsta lagi eru lagðar til breytingar á fjárheimildum vegna ýmissa sértækra og ófyrirséðra útgjaldamála þar sem skuldbinding hefur myndast á árinu eða hefur verið til sérstakrar umfjöllunar í ríkisstjórn fyrr á þessu ári. Samtals nema þær breytingar 4,5 milljörðum kr. eða sem svarar til 0,6% hækkunar á heildarútgjöldum fjárlaga.

Í öðru lagi er um að ræða breytingar á fjárheimildum vegna einskiptisuppgjörs á A-deild Lífeyrissjóðs starfsmanna ríkisins, sem ég hef þegar fjallað um í dag, og gert er ráð fyrir að gjaldfærsla ársins á rekstrargrunni vegna þessa máls verði 83,5 milljarðar kr. eða sem svarar til 12,1% hækkunar á útgjöldum ársins.

Loks er í þriðja lagi lagt til að millifæra fjárheimildir af fjárlagaliðnum 09-989 Ófyrirséð útgjöld yfir á aðra liði vegna útgjalda sem fallið hafa til í kjölfar óveðurs og sjávarflóða í lok síðasta árs og afleiðinga síðasta Skaftárhlaups. Samtals er gert ráð fyrir að millifæra 319 millj. kr. á milli fjárlagaliða af þessu tilefni.

Varðandi helstu sértæku útgjaldamál frumvarpsins má í fyrsta lagi nefna allt að 1,5 milljarða kr. aukið framlag til öldrunarstofnana til styrkingar á daggjaldagrunni vegna reksturs hjúkrunarrýma. Tilefnið er samkomulag milli Samtaka fyrirtækja í velferðarþjónustu, Sambands íslenskra sveitarfélaga og Sjúkratrygginga Íslands, með aðkomu velferðarráðuneytisins og fjármála- og efnahagsráðuneytisins, um forsendur þjónustu og rekstrar hjúkrunarheimila sem rekin eru á daggjöldum. Rammasamningur til þriggja ára verður gerður á grundvelli samkomulagsins en það felur í sér aukið fé til rekstursins.

Í öðru lagi má nefna veruleg umframútgjöld innanríkisráðuneytisins vegna fjölgunar hælisleitenda umfram forsendur fjárlaga 2016. Útlendingastofnun hefur áætlað að hælisumsóknir gætu orðið á bilinu 600–1.000 samanborið við 375 árið 2015. Í því sambandi er lagt til að veita annars vegar 600 millj. kr. aukna fjárheimild vegna kostnaðar við uppihald hælisleitenda hér á landi og hins vegar 200 millj. kr. heimild, m.a. til Útlendingastofnunar og kærunefndar útlendingamála, vegna aukinnar umsýslu og til að hraða málsmeðferð hælisumsókna.

Í þriðja lagi má nefna tilfærslu á kostnaði vegna alþingiskosninga sem flýtt var frá árinu 2017 til ársins í ár. Af því tilefni er lagt til að veitt verði 562 millj. kr. aukið framlag á yfirstandandi ári sem skiptist annars vegar í 320 millj. kr. framlag vegna beins kostnaður við að halda kosningarnar sjálfar og hins vegar 242 millj. kr. framlag vegna biðlauna- og orlofsuppgjörs þingmanna og ríkisstjórnar, sem munu þó að einhverju leyti falla til á næsta ári, auk ýmissa útgjalda í kjölfar kosninganna, svo sem vegna kaupa á tækjum og búnaði fyrir nýja alþingismenn og standsetningu húsnæðis.

Af öðrum útgjaldamálum í frumvarpinu má nefna tillögu á grundvelli samþykktar í ríkisstjórn um 427 millj. kr. fjárheimild í tengslum við upptöku á nýjum S-merktum lyfjum, tillögu um 216 millj. kr. framlög til að bæta öryggi ferðamanna samkvæmt tillögum Stjórnstöðvar ferðamála og auknar fjárveitingar vegna herts skatteftirlits og skattrannsókna.

Ég vil auk þess sem fram kemur í frumvarpinu láta þess getið að álag á stofnanakerfið okkar, m.a. vegna fjölgunar hælisleitenda, einskorðast að sjálfsögðu ekki við Útlendingastofnun. Við erum ekki í þessu frumvarpi að gera tillögu um sérstök viðbótarframlög vegna landamæravörslu en af hálfu innanríkisráðuneytisins hefur verið vakin athygli á því að það stefni augljóslega í töluvert aukna fjárþörf fyrir landamæravörslu í landinu og það er rétt að hafa í huga í tengslum við þær breytingar sem eru að verða vegna þess hversu mjög umsóknum um hæli á Íslandi eða alþjóðlega vernd hefur fjölgað. Að sama skapi verður að hafa í huga að stórauknar komur ferðamanna til landsins gera sömuleiðis auknar kröfur og valda auknu álagi við alla landamæravörslu í landinu. Mér finnst nauðsynlegt að geta þessa og að þingið, fjárlaganefnd, þurfi að horfa til þess í a.m.k. síðara fjáraukalagafrumvarpi og í síðasta lagi í fjárlögum fyrir næsta ár að gera bragarbót í þeim efnum. Við þurfum að fara yfir stöðuna hvað varðar landamæraeftirlitið og fjárþörf til að standa undir þeim kröfum sem við verðum að uppfylla í því samhengi.

Ég vísa að öðru leyti til nánari umfjöllunar um útgjaldatillögur í athugasemdir við einstaka fjárlagaliði.

Virðulegi forseti. Áður en ég lýk máli mínu vil ég fjalla stuttlega um áætlaðar afkomuhorfur á yfirstandandi ári ásamt breytingum sem hafa orðið í lánsfjármálum.

Þrátt fyrir að í frumvarpinu séu hvorki lagðar til breytingar á tekjuhlið fjárlaga né lagðar til heildstæðar breytingar á útgjaldahliðinni hefur samhliða vinnslu frumvarpsins verið útbúið gróft endurmat á áætlaðri útkomu ársins 2016 með hliðsjón af endurskoðaðri tekjuáætlun frá því í júlí síðastliðinn ásamt lauslegu endurmati á helstu kerfislægum útgjaldaliðum ríkissjóðs og að meðtöldum þeim breytingum sem lagðar eru til á fjárheimildum í frumvarpinu.

Gert er ráð fyrir að frumtekjur aukist um 37,1 milljarð kr. frá áætlun fjárlaga að frátöldum breytingum á stöðugleikaframlögum frá slitabúum fallinna fjármálafyrirtækja en 77,5 milljarða kr. að þeim meðtöldum.

Þá er gert ráð fyrir að frumgjöld aukist um 97,9 milljarða kr. að meðtöldum gjaldfærslum vegna uppgjörs á lífeyrisskuldbindingum A-deildar LSR. Augljóst má vera að sú gjaldfærsla hefur hvað mest áhrif á afkomu ársins ásamt með stöðugleikaframlögunum.

Frumjöfnuður ríkissjóðs er fyrir árið 2016 áætlaður um 380 millj. kr. og versnar um 20,4 milljarða kr. frá fjárlögum. Að frátöldum stöðugleikaframlögum er frumjöfnuðurinn áætlaður 2,8 milljarðar kr. og versnar um 60,8 milljarða kr. frá forsendum fjárlaga. Hérna hefur gjaldfærslan vegna LSR veruleg áhrif.

Gert er ráð fyrir að vaxtajöfnuður ríkissjóðs batni lítillega frá fjárlögum, þ.e. um 0,6 milljarða kr., og að honum meðtöldum er áætlað að afgangur á heildarjöfnuði ársins 2016 verði 325,8 milljarðar kr. að meðtöldum stöðugleikaframlögum. Að þeim frátöldum er hins vegar áætlað að það verði halli á heildarjöfnuði sem nemi 53,4 milljörðum kr. en það er um 60 milljörðum kr. lakari útkoma en í fjárlögum.

Stærstur hluti breyttrar afkomu á yfirstandandi ári skýrist einkum, eins og ég hef komið inn á, af óreglulegum og einskiptisliðum á tekju- og gjaldahlið. Við höfum séð slíkt á undanförnum mörgum árum. Á tekjuhlið er gert ráð fyrir 40 milljarða kr. auknum tekjum vegna endurmats á reikningshaldslegri meðferð á stöðugleikaframlögunum. Í fjárlögum 2016 var gert ráð fyrir að þessi hluti framlaganna mundi færast til tekna á árinu 2017 og síðar en nú er gert ráð fyrir að færa þau að fullu til tekna á rekstrargrunni á árinu 2016. Þetta eykur tekjurnar á árinu 2016 en dregur úr tekjum miðað við þá langtímaspá sem við vorum að vinna með á árinu 2017 á móti.

Þá er gert ráð fyrir að arðgreiðslur frá viðskiptabönkum verði 18,8 milljörðum kr. hærri en forsendur fjárlaga gerðu ráð fyrir. Enn fremur er gert ráð fyrir að fjármagnstekjuskattur ríkissjóðs verði 5 milljörðum kr. hærri en í fjárlögum sem skýrist einkum af hærri arðgreiðslum. Fjármagnstekjuskatturinn færist einnig til gjalda á útgjaldahlið og hefur því engin áhrif á afkomu ársins.

Ef framangreindar óreglubundnar breytingar eru undanskildar í frumvarpinu er áætlað að undirliggjandi afgangur á heildarjöfnuði verði 11,3 milljarðar kr. en það er 4,6 milljarða kr. bati frá áætlun fjárlaga. Gert er ráð fyrir að á árinu 2016 verði tekjufærð stöðugleikaframlög frá slitabúum fallinna fjármálafyrirtækja samtals 379,3 milljarðar kr. Að þeim meðtöldum er áætlað að heildartekjur ríkissjóðs verði 1.118 milljarðar kr. og hafa tekjur ríkissjóðs aldrei nokkurn tímann verið meiri. Þá er áætlað að heildarjöfnuður ríkissjóðs verði 325,8 milljarðar kr. eða sem nemur 13,7% af vergri landsframleiðslu. Að frátöldum óreglulegum tekjum og einskiptisgjaldfærslu vegna A-deildar LSR er hins vegar áætlað að heildarjöfnuðurinn á árinu verði 390,6 milljarðar kr.

Hvað varðar fjárráðstafanir í tengslum við frumvarp um breytingar á lögum um Lífeyrissjóð starfsmanna ríkisins, sem þegar hefur verið fjallað um, er talið að ef u.þ.b. 100 milljarða kr. framlag ríkissjóðs yrði fjármagnað að fullu með skuldabréfaútgáfu hefði það meiri áhrif á skuldabréfamarkað og á markmið um skuldastöðu ríkissjóðs en æskilegt þykir. Því þarf að líta til annarra valkosta. Í því sambandi er helst horft til þess að framselja hluta af endurlánum ríkisins til Lánasjóðs íslenskra námsmann en staða þeirra var um 95 milljarðar kr. í árslok 2015.

Þá er útlit fyrir að sjóðstaða ríkissjóðs verði betri í árslok en reiknað var með í fjárlögum, og þar koma til breytingar á lausafjárstýringu ríkissjóðs, auknar óreglulegar tekjur og bætt afkoma. Það gefur svigrúm til innborgunar til LSR í formi reiðufjár. Þá kemur til álita að fjármagna hluta af inngreiðslunni til LSR með útgáfu skuldabréfa, fyrir allt að 25 milljarða kr. Það hefði að óbreyttu þau áhrif að hlutfall skulda af landsframleiðslu gæti orðið um 1% hærra en áformað var í fjárlögum.

Gert er ráð fyrir að framlagið til sjóðsins verði fjármagnað með því að blanda saman fyrrgreindum kostum. Ekki hafa verið ákveðin fjárhæðarmörk í þessu sambandi þar sem þróun utanaðkomandi þátta, svo sem markaðsaðstæður, afkoma ríkissjóðs og eignasamsetning LSR, hefur áhrif á mögulega útkomu hér en við munum nýta einstaka fjármögnunarkosti eftir því sem best þykir. Það hefur verið horft til þess að skiptingin á milli þessara valkosta væri u.þ.b. þriðjungur af hverju. Áhrif af framlagi ríkissjóðs til LSR gætu að öðru óbreyttu verið um 5 milljarða kr. neikvæð á vaxtajöfnuð ríkissjóðs frá og með árinu 2017.

Verði fyrrgreint frumvarp um breytingar á lögum um Lífeyrissjóð starfsmanna ríkisins samþykkt gæti skuldastaða ríkissjóðs orðið allt að 25 milljörðum kr. hærri í árslok en gert var ráð fyrir í fjárlögum. Áhrif af breyttum forsendum í skuldastýringu á árinu eru að óbreyttu þau að vaxtagjöld ríkissjóðs á yfirstandandi ári lækka um 830 millj. kr. frá fjárlögum, þ.e. úr um 72,6 milljörðum kr. í 71,8. Á greiðslugrunni lækka vaxtagjöld um 110 millj. kr.

Virðulegi forseti. Ég hef farið yfir helstu þætti þessa frumvarps til fjáraukalaga fyrir árið 2016. Ég hef ákveðið að fara ekki mjög ítarlega yfir lánsfjármálin en ég hef þó farið aðeins yfir fjármögnun framlagsins til LSR og vísa að öðru leyti og til frekari skýringar á málinu til greinargerðar með því. Ég legg til að frumvarpinu verði, að lokinni þessari umræðu, vísað til 2. umr. og hv. fjárlaganefndar þingsins sem fær málið til skoðunar.