145. löggjafarþing — 168. fundur,  11. okt. 2016.

aðgerðir stjórnvalda gegn skattsvikum o.fl.

787. mál
[14:25]
Horfa

Frsm. efh.- og viðskn. (Willum Þór Þórsson) (F):

Hæstv. forseti. Ég mæli fyrir nefndaráliti hv. efnahags- og viðskiptanefndar fyrir 2. umr. um frumvarp til laga um aðgerðir stjórnvalda gegn skattsvikum o.fl. Nefndarálitið er að finna á þskj. 1774 en frumvarpið er skráð sem mál nr. 787, þskj. 1346. Það voru ansi viðamiklar breytingartillögur við málið og þær tillögur er að finna í sérstöku þingskjali, nr. 1775.

Nefndin hefur fjallað ítarlega um málið enda viðamikið og fengið á sinn fund fjölmarga aðila sem vísað er til í áliti þessu. Þeir koma frá fjármála- og efnahagsráðuneyti, Fjármálaeftirlitinu, KPMG ehf., Persónuvernd, ríkisskattstjóra, Samtökum atvinnulífsins, Samtökum fjármálafyrirtækja, Samtökum gagnavera, Samtökum iðnaðarins og Viðskiptaráði Íslands. Umsagnir um frumvarpið bárust frá Alþýðusambandi Íslands, Bandalagi starfsmanna ríkis og bæja, Fjármálaeftirlitinu, Lögmannafélagi Íslands, Persónuvernd og Samtökum fjármálafyrirtækja.

Í ágúst sl. lagði fjármála- og efnahagsráðuneytið fram tillögur að umtalsverðum breytingum á frumvarpinu. Nefndin óskaði eftir umsögnum um þær tillögur og bárust umsagnir frá Fjármálaeftirlitinu, KPMG ehf., Persónuvernd, ríkisskattstjóra, Reitum hf., Samtökum atvinnulífsins og Samtökum iðnaðarins sameiginlega, Samtökum fjármálafyrirtækja og Viðskiptaráði Íslands. Nefndinni bárust auk þess minnisblöð frá fjármála- og efnahagsráðuneyti, Samtökum iðnaðarins, tollstjóra, Verne Global og Viðskiptaráði Íslands.

Breytingartillögur nefndarinnar byggjast að stórum hluta til á breytingartillögum ráðuneytisins og ítarlegum skýringum sem þeim fylgdu. Nefndin tók einnig mið af skýrslu sinni frá maí sl. um skattaskjól og mögulegar lagabreytingar til að sporna við starfsemi þeirra og það mál er skráð nr. 782.

Vík ég nú að helstu breytingum og fyrst er þar skilgreining á fastri starfsstöð sem er í nýrri grein. Í 3. gr. laga um tekjuskatt kemur fram hverjir bera takmarkaða skattskyldu á Íslandi, þ.e. skyldu til að greiða skatt af tekjum sem eiga uppruna sinn hérlendis. Þar á meðal eru aðilar sem reka fasta starfsstöð hérlendis, taka þátt í rekstri fastrar starfsstöðvar eða njóta hluta af ágóða slíkrar starfsstöðvar, samanber fyrri málslið 4. töluliðar 1. mgr. greinarinnar.

Hugtakið „föst starfsstöð“ er ekki skilgreint í lögum um tekjuskatt en í framkvæmd hefur verið litið til skilgreiningar á hugtakinu „permanent establishment“ í 5. gr. tvísköttunarsamningsfyrirmyndar Efnahags- og framfarastofnunarinnar, OECD. Nefndin leggur til að lögfest verði skilgreining á hugtakinu sem byggist á samningsfyrirmyndinni. Við túlkun ákvæðisins er því rétt að hafa hliðsjón af samningsfyrirmyndinni.

Kjarni skilgreiningarinnar er í 1. mgr. nýrrar 3. gr. a samkvæmt breytingartillögu nefndarinnar. Í honum felast þrjú skilyrði. Í fyrsta lagi er krafist umráða yfir áþreifanlegri atvinnustöð, svo sem húsnæði eða tækjabúnaði. Í öðru lagi þarf atvinnustöðin að vera föst, þ.e. bundin ákveðnum stað með sæmilega varanlegum hætti. Í þriðja lagi þarf hún að vera nýtt undir atvinnustarfsemi. Dæmi um aðstöðu sem almennt telst til fastrar starfsstöðvar er aðsetur framkvæmdastjórnar, útibú, skrifstofa, verksmiðja, verkstæði og námu-, olíu- eða gaslind, grjótnám eða annar staður þar sem náttúruauðlindir eru nýttar.

Í 2. mgr. greinarinnar er sérregla um að byggingarsvæði eða byggingar- eða uppsetningarframkvæmd verði að standa lengur en í sex mánuði til að teljast föst starfsstöð. Tímabilið telst frá upphafi verks og gildir það þótt rof verði á verki eða því skipt niður í smærri áfanga. Í samningsfyrirmynd OECD er miðað við 12 mánuði, en nefndin leggur til að miðað verði við sex mánuði með tilliti til þess að unnt verði að veita ívilnanir frá því í tvísköttunarsamningum á grundvelli 1. mgr. 119. gr. laga um tekjuskatt.

Í fyrri málslið 3. mgr. er gerð sú undantekning frá 1. mgr. að starfsemi sem aðeins felur í sér undirbúning eða stuðning við aðra starfsemi fyrirtækis myndi ekki fasta starfsstöð. Dæmi um starfsemi sem almennt telst aðeins til undirbúnings- eða stoðstarfsemi í þessum skilningi er nýting aðstöðu sem einskorðuð er við geymslu, sýningu eða afhendingu á varningi í eigu fyrirtækis, birgðahald á varningi í eigu fyrirtækis sem eingöngu er ætlaður til geymslu, sýningar eða afhendingar, birgðahald á varningi í eigu fyrirtækis sem eingöngu er ætlaður til vinnslu hjá öðru fyrirtæki og föst atvinnustöð sem eingöngu er notuð í sambandi við kaup á varningi eða öflun upplýsinga fyrir fyrirtæki.

Síðari málsliður 3. mgr. á ekki beina hliðstæðu í samningsfyrirmynd OECD en er ætlað að kveða skýrt á um að umráð erlends fyrirtækis á netþjónum og tengdum tölvubúnaði á Íslandi, þar á meðal leiga á slíkum búnaði, vegna starfsemi sem telst til undirbúnings- eða stoðstarfsemi myndi ekki ein og sér fasta starfsstöð þess hérlendis. Það leiðir þegar af fyrri málslið 3. mgr., en nefndinni var bent á að mikilvægt væri fyrir samkeppnisstöðu gagnavera á Íslandi að þetta kæmi skýrlega fram í lögum. Það var samhljómur í nefndinni um þetta atriði. Erlent fyrirtæki getur þó vitaskuld haft fasta starfsstöð í gagnaveri hérlendis fari fram önnur starfsemi en undirbúnings- eða stoðstarfsemi á þess vegum þar.

4. mgr. er ætlað að hindra að undanþága 3. mgr. sé misnotuð með því að skipta starfsemi niður í smærri einingar til að hún myndi ekki fasta starfsstöð. Líta ber heildstætt á starfsemi fyrirtækis og aðila sem það hefur náin tengsl við hérlendis við mat á því hvort það hafi fasta starfsstöð hérlendis. Aðilar hafa náin tengsl í skilningi málsgreinarinnar ef annar hefur yfirráð yfir hinum eða báðir lúta yfirráðum sömu aðila að teknu tilliti til allra staðreynda og aðstæðna er máli skipta. Í öllu falli teljast tveir aðilar hafa náin tengsl ef annar aðilinn á beint eða óbeint meira en helming raunverulegs hlutar í hinum aðilanum eða fer með meira en helming heildaratkvæða og á meira en helming heildarverðmætis hlutabréfa eða raunverulegrar eignarhlutdeildar ef um félag er að ræða eða ef þriðji aðili á beint eða óbeint meira en helming raunverulegs hlutar í báðum aðilum eða fer þannig með meira en helming heildaratkvæða og á meira en helming heildarverðmætis hlutabréfa eða raunverulegrar eignarhlutdeildar ef um félag er að ræða.

5. mgr. er ætlað að vinna gegn því að fyrirtæki komist hjá skattlagningu með því að fá annan aðila til að gera samninga fyrir sína hönd í stað þess að setja á fót atvinnustöð hérlendis. Fyrirtæki telst þó ekki hafa fasta starfsstöð hérlendis vegna starfsemi milligönguaðila ef hann er óháður fyrirtækinu og kemur fram fyrir það innan marka venjulegs atvinnurekstrar síns. Hann telst ekki óháður fyrirtæki ef hann kemur einvörðungu eða næstum einvörðungu fram fyrir hönd þess eða tengdra fyrirtækja.

6. mgr. er einkum til áréttingar á því að erlent fyrirtæki telst ekki sjálfkrafa hafa fasta starfsstöð á Íslandi vegna dótturfélags hérlendis, enda sé dótturfélagið sjálfstæður skattaðili.

Vík ég þá að eignarhaldi á lágskattasvæðum. Í 6. gr. frumvarpsins eru lagðar til breytingar á 57. gr. a laga um tekjuskatt sem varðar skattlagningu vegna eignarhalds á lágskattasvæðum. Í 1. gr. frumvarpsins er tengd tillaga varðandi rekstrartap félaga í lágskattaríkjum.

Fram kom af hálfu fjármála- og efnahagsráðuneytis að það teldi, að höfðu samráði við ríkisskattstjóra, nauðsynlegt að skoða breytingarnar betur, þar á meðal áhrif þeirra á skatthlutföll lögaðila og einstaklinga og skattlagningu eigna. Ráðuneytið lagði því til að þeim yrði frestað að sinni. Skipaður yrði sérfræðingahópur starfsmanna ráðuneytisins og ríkisskattstjóra til að móta tillögurnar áfram. Stefnt yrði að lögfestingu þeirra fyrir áramót og gildistöku í ársbyrjun 2017. Með tilliti til þessa leggur nefndin til að 1. og 6. gr. frumvarpsins falli brott.

Í þessum viðamikla breytingartillögupakka sem ég kom inn á í upphafi, sem barst nefndinni í ágúst, er að finna takmörkun á frádrætti vaxtagjalda. Fjölþjóðlegar fyrirtækjasamstæður geta dregið úr skattgreiðslum sínum með því að fjármagna félag í einu ríki með láni frá félagi innan samstæðu sem er í öðru ríki ef skatthlutfall þar er lægra. Fyrrnefnda félagið getur dregið kostnað af láninu frá tekjum við útreikning skattskylds hagnaðar og síðarnefnda félagið kann að greiða lítinn eða engan skatt af vöxtunum sem það fær greidda. Þetta bæði rýrir skattstofna og skekkir samkeppnisstöðu innlendra fyrirtækja gagnvart fjölþjóðlegum fyrirtækjasamstæðum.

Til að bregðast við þessu leggur nefndin til að heimild til frádráttar vaxtagjalda og affalla vegna lánaviðskipta við tengda aðila verði takmörkuð við 30% af hagnaði skattaðila. Það samræmist tillögum í skýrslu starfshóps um reglur þunnrar eiginfjármögnunar frá júní 2012 sem ýmsir umsagnaraðilar lögðu til að miðað yrði við. Tilefni kann að vera til að lækka hlutfallið þegar reynsla er komin á þessa takmörkun.

Nefndin leggur síðan til ferns konar undantekningar frá reglunni. Í fyrsta lagi ef vaxtagjöld og afföll eru lægri en 100 millj. kr. Undanþágunni er ætlað að einfalda skattframkvæmd. Tilefni kann að vera til, eins og með 30% hlutfallið, að lækka þá fjárhæð þegar reynsla er komin á takmörkunina. Í öðru lagi ef lánveitandi ber ótakmarkaða skattskyldu hérlendis. Vandamál sem tengjast þunnri eiginfjármögnun eru eðli máls samkvæmt hverfandi þegar bæði lántaki og lánveitandi eru skattskyldir hérlendis því að fjárhæð til frádráttar hjá lántaka kemur þá til skattlagningar hjá lánveitanda. Það má kannski orða þetta með þeim hætti að vaxtatekjur í bókhaldi eins eru þá vaxtagjöld í bókhaldi annars í þessu tilliti. Í þriðja lagi ef eiginfjárhlutfall skattaðila er svipað eða hærra en eiginfjárhlutfall þeirrar samstæðu sem hann tilheyrir. Átt er við samstæðu í skilningi laga um ársreikninga. Eiginfjárhlutfall er hlutfall eigin fjár af heildarfjármagni fyrirtækis. Til að koma í veg fyrir misnotkun á undantekningin þó ekki við ef eiginfjárhlutfall skattaðila er hækkað skömmu fyrir dagsetningu efnahagsreiknings og lækkað skömmu síðar. Í fjórða lagi vegna fjármálafyrirtækja og vátryggingafélaga. Talið er að sérstakar reglur um takmörkun á frádrætti þurfi til vegna slíkra fyrirtækja en alþjóðleg reglusetning á því sviði er enn á umræðustigi.

Vík ég þá að ríki-fyrir-ríki skýrslu um skattskil. Ísland undirritaði 12. maí sl., á þessu ári, samkomulag á vegum OECD um skipti á svokölluðum ríki-fyrir-ríki skýrslum um starfsemi fjölþjóðlegra fyrirtækjasamstæðna. Skýrslunum er ætlað að auðvelda skattyfirvöldum að ákvarða skatta fjölþjóðlegra fyrirtækjasamstæðna, m.a. með því að gera þeim kleift að greina milliverðlagningu innan samstæðna.

Nefndin leggur til að mælt verði fyrir um skil á ríki-fyrir-ríki skýrslum í lögum um tekjuskatt. Skyldan tekur til fjölþjóðlegra fyrirtækjasamstæðna sem hafa meira en 100 milljarða kr. í tekjur. Að meginreglu hvílir á móðurfélagi heildarsamstæðu að skila skýrslunni. Íslenskur skattaðili skal þó skila slíkri skýrslu þótt móðurfélagið sé erlent ef móðurfélaginu er ekki skylt að skila ríki-fyrir-ríki skýrslu eða ef íslensk stjórnvöld hafa ekki sjálfkrafa aðgang að slíkri skýrslu á grundvelli upplýsingaskiptasamnings við heimilisfestaríki móðurfélags sem skal skila skýrslunni.

Gert er ráð fyrir því að ráðherra setji nánari fyrirmæli um framkvæmd greinarinnar, þar á meðal um form og efni skýrslnanna og hvaða félög teljist til móðurfélags heildarsamstæðu.

Vík ég þá að upplýsingaskyldu fjármálafyrirtækja, endurskoðenda, lögmanna og annarra. Í 7. gr. frumvarpsins er lagt til að aukin verði verulega upplýsingaskylda fjármálafyrirtækja, endurskoðenda, lögmanna og annarra sem kveðið er á um í 4. mgr. 94. gr. laga um tekjuskatt gagnvart skattyfirvöldum. Ákvæðið sætti talsverðri gagnrýni, m.a. vegna ríkrar trúnaðarskyldu viðkomandi aðila gagnvart skjólstæðingum og óljósrar afmörkunar á upplýsingaskyldunni. Af hálfu ráðuneytisins kom fram að tilefni væri til að skoða ákvæðið betur. Nefndin leggur því til að greinin falli brott.

Við frumvarpið kom, eins og ég hef vikið að, ansi ítarlegur breytingartillögukafli, m.a. það sem snýr að tollyfirvöldum. Þar var mikið fjallað um upplýsingavinnslu tollyfirvalda og þar með persónuupplýsingar. Í 17., 18. og 21. gr. frumvarpsins eru lagðar til breytingar á ákvæðum tollalaga um upplýsingaöflun tollyfirvalda og upplýsingaskipti við önnur yfirvöld. Persónuvernd benti á að nauðsynlegt væri að tilgreina nákvæmlega heimildir tollyfirvalda til vinnslu persónuupplýsinga að undangengnu ítarlegu hagsmunamati þar sem litið verði til þeirra almennu persónuverndarsjónarmiða sem reynir á við meðferð persónuupplýsinga annars vegar og hins vegar þess hvort vinnsla telst nauðsynleg með tilliti til almannahagsmuna. Með tilliti til athugasemda Persónuverndar telur nefndin æskilegt að afmarka nánar heimildir tollyfirvalda til vinnslu persónuupplýsinga. Nefndin leggur því til að 17., 18. og 21. gr. frumvarpsins falli brott en starfshópi verði falið að móta tillögur um heimildir tollyfirvalda til vinnslu persónuupplýsinga, þar á meðal til öflunar og nota persónuupplýsinga, að undangengnu hagsmunamati. Í starfshópnum verði m.a. fulltrúar frá fjármála- og efnahagsráðuneyti, innanríkisráðuneyti, lögreglu, Persónuvernd og tollstjóra.

Í viðauka við nefndarálitið er viðamikill kafli um svokallaða VRA-vottun, þ.e. viðurkennda rekstraraðila sem þessi skammstöfun stendur fyrir. Nefndin leggur til að tekin verði upp breytingartillaga fjármála- og efnahagsráðuneytis um svokallaða VRA-vottun. Í henni felst að tollstjóra verði heimilt að veita áreiðanlegum lögaðilum sem fást við inn- eða útflutning stöðu viðurkenndra rekstraraðila. Því fylgir sérstakt hagræði við tollafgreiðslu og -eftirlit. Stefnt er að gerð gagnkvæmra viðurkenningarsamninga við helstu útflutningsríki Íslands þegar búið er að taka vottunarkerfið í notkun sem muni veita íslenskum útflutningsfyrirtækjum með VRA-vottun hagræði við tollafgreiðslu og -eftirlit erlendis. Um nánari skýringar vísast til viðauka við minnisblað fjármála- og efnahagsráðuneytis til nefndarinnar sem dagsett er 13. september 2016 sem er fylgiskjal með nefndarálitinu sem ég fer yfir hér.

Álag á aðflutningsgjöld: Nefndin leggur til að álag sem innflytjanda verður gert að greiða vegna ágalla á upplýsingagjöf við innflutning samkvæmt 22. gr. frumvarpsins verði 50% í stað 20%. Líkur eru á að varnaðaráhrif heimildar til að leggja á 20% álag væru takmörkuð enda nemur álagsstofninn að jafnaði lágri fjárhæð.

Þá er lagt til að álag falli ekki niður þótt innflytjandi færi rök fyrir því að sér verði ekki kennt um annmarka við upplýsingagjöf. Oft koma margir að innflutningi vöru til landsins og innflytjanda því auðvelt að bera því við að annar en hann sjálfur beri ábyrgð á annmarka. Skylda til að afhenda tollyfirvöldum réttar upplýsingar hvílir á innflytjanda samkvæmt tollalögum.

Í lok nefndarálitsins tekur nefndin saman yfirlit yfir aðrar breytingartillögur. Af hálfu fjármála- og efnahagsráðuneytisins kom fram að 2. gr. frumvarpsins, sem fjallar um gjaldfellingu á skattskuld við yfirfærslu eigna, réttinda eða skuldbindinga til lágskattaríkis, kynni að stríða gegn samningnum um Evrópska efnahagssvæðið og tvísköttunarsamningum sem Ísland ætti aðild að. Nefndin leggur því til að greinin falli brott.

Í 3. og 4. gr. frumvarpsins er lagt til að tiltekin ákvæði laganna um lágskattaríki eigi því aðeins við að sýnt sé að skattlagning sé sambærileg og hér á landi. Það gengur gegn skilgreiningu á lágskattaríki í 2. mgr. 57. gr. a laga um tekjuskatt. Nefndin leggur því til að frumvarpsgreinarnar falli brott.

Í 5. gr. frumvarpsins er fyrir mistök vísað til „ótengdra aðila“ í stað „tengdra lögaðila“. Nefndin leggur til að það verði leiðrétt. Nefndin leggur jafnframt til að rafeyrisfyrirtæki verði felld undir upplýsingaskyldu til ríkisskattstjóra samkvæmt 3. mgr. 92. gr. laga um tekjuskatt að tillögu ríkisskattstjóra.

Í 8. gr. frumvarpsins er lagður til lengri frestur til endurákvörðunar skatts vegna tekna og eigna í lágskattaríkjum. Nefndin leggur til að orðin „sem ekki hefur verið fullnægjandi grein fyrir í skattskilum“ í ákvæðinu falli brott því að þegar er fjallað um það efni í 2. mgr. 97. gr. laga um tekjuskatt.

Í 9., 11., 12. og 14. gr. frumvarpsins er lagt til að fyrning sakar skattaðila í lágskattaríkjum samkvæmt tilgreindum greinum verði lengd í tíu ár. Nefndin leggur til að fremur verði vísað til sakar vegna tekna og eigna í lágskattaríkjum til að skýra að ákvæðið eigi ekki bara við um skattaðila með heimilisfesti í lágskattaríkjum. Bent var á að ekki væri ljóst hvort framlengingum endurákvörðunar- og fyrningarfresta samkvæmt 8., 9., 11., 12. og 14. gr. frumvarpsins væri ætlað að taka til tilvika þar sem heimild til endurákvörðunar skatta væri þegar liðin eða sök þegar fyrnd við gildistöku laganna. Nefndin leggur til breytingu á gildistökuákvæði 23. gr. frumvarpsins til að skýra að svo sé ekki. Aðrar breytingartillögur skýra sig að mestu sjálfar.

Nefndin leggur til að frumvarpið verði samþykkt með þeim breytingum sem gerð er tillaga um í sérstöku þingskjali sem er númer 1775 og ég vísa hér til, virðulegi forseti. Hv. þm. Brynjar Níelsson var fjarverandi við afgreiðslu málsins. Hv. þingmenn Anna Margrét Guðjónsdóttir, Guðmundur Steingrímsson og Sigríður Á. Andersen voru fjarverandi við afgreiðslu málsins en rita undir álit þetta samkvæmt heimild í 4. mgr. 18. gr. starfsreglna fyrir fastanefndir Alþingis. Hv. þm. Birgitta Jónsdóttir sat fundinn sem áheyrnarfulltrúi og styður álit þetta.

Undir álitið rita á Alþingi 7. október 2016 eftirtaldir hv. þingmenn: Frosti Sigurjónsson, formaður nefndarinnar, Willum Þór Þórsson framsögumaður, Katrín Jakobsdóttir, Líneik Anna Sævarsdóttir og Óli Björn Kárason ásamt þeim sem ég taldi upp á undan, en það voru hv. þingmenn Anna Margrét Guðjónsdóttir, Guðmundur Steingrímsson og Sigríður Á. Andersen.