146. löggjafarþing — 4. fundur,  13. des. 2016.

lokafjárlög 2015.

8. mál
[17:04]
Horfa

fjármála- og efnahagsráðherra (Bjarni Benediktsson) (S):

Virðulegi forseti. Ég mæli fyrir frumvarpi til lokafjárlaga fyrir árið 2015 sem dreift hefur verið á þskj. 8. Frumvarpið er lagt fram í samræmi við lög nr. 88/1997, um fjárreiður ríkisins, til staðfestingar á ríkisreikningi fyrir árið 2015. Frumvarpið var einnig lagt fram undir lok september á síðasta þingi en ekki náðist að ræða það þá og er það nú endurflutt óbreytt.

Framsetning á talnaefni frumvarpsins er í samræmi við fjárlög og fjáraukalög ársins og niðurstöðu ríkisreiknings fyrir sama ár og er með sama sniði og frumvarp til lokafjárlaga fyrir árin þar á undan. Í frumvarpinu er stuðst við sömu vinnureglur og áður hvað varðar útreikning á fjárheimildabreytingum vegna ríkistekjufrávika og uppgjör og ráðstöfun á fjárheimildastöðum í árslok.

Auk tillagna um niðurfellingar á fjárheimildastöðum á grunni hefðbundinna, reglusettra viðmiða eru í þessu frumvarpi tillögur um sérstakar niðurfellingar á hluta af uppsöfnuðum hallastöðum nokkurra stofnana, eins og ég mun víkja nánar að á eftir.

Í ákvæði I til bráðabirgða í lögum um opinber fjármál er mælt fyrir um að frumvörp til fjáraukalaga og lokafjárlaga til og með árinu 2016 skuli fylgja ákvæðum laga um fjárreiður ríkisins, nr. 88/1997. Sama gildir um ársreikninga ríkisaðila til og með árinu 2016.

Samkvæmt 45. gr. fjárreiðulaga skal í lokafjárlögum leita heimilda til uppgjörs á gjöldum umfram fjárheimildir ársins og ónotuðum fjárheimildum sem ekki eru fluttar milli ára. Einnig skal í frumvarpinu gera grein fyrir ónýttum lántökuheimildum liðins árs. Jafnframt skal í frumvarpinu leggja fram sérstaka skrá yfir geymdar afgangsfjárheimildir og um þá aðila sem hafa farið fram úr fjárheimildum ársins. Í 37. gr. laganna er heimild til að geyma ónýttar fjárveitingar í lok reikningsársins og með sama hætti að draga umframgjöld fyrra árs frá fjárveitingu ársins.

Efnisatriði frumvarpsins eru í stórum dráttum á þá leið að í 1. gr. er farið fram á að fjárveitingum verði breytt til samræmis við það sem reikningsfærðar ríkistekjur víkja frá áætlunum fjárlaga og fjáraukalaga ársins. Þar er þá um það að ræða að fjárheimildir stofnana og verkefna, sem fjármögnuð eru með hlutdeild í ríkistekjum, eru auknar eða minnkaðar eftir því hvort reikningsfærðar tekjur voru meiri eða minni en gert var ráð fyrir í fjárlögum og fjáraukalögum.

Í 2. gr. er lögð til niðurfelling á fjárheimildastöðum í árslok. Þar er þá um að ræða afgangsheimildir og umframgjöld sem ekki flytjast milli ára og koma þar með ekki til breytinga á fjárheimildum ársins 2016. Hér er m.a. annars um að ræða fjárheimildastöður verkefna og liða þar sem útgjöld ráðast af öðrum lögum en fjárlögum, svo sem almannatryggingar, vaxtagjöld og lífeyrisskuldbindingar.

Í fylgiskjali 1 með frumvarpinu er yfirlit um fjárheimildastöður í árslok 2015 sem gert er ráð fyrir að verði fluttar til ársins 2016. Það eru þá aðrar árslokastöður en þær sem lagt er til að verði felldar niður í árslok samkvæmt 2. gr. frumvarpsins.

Í fylgiskjali 2 með frumvarpinu er yfirlit yfir talnagrunn þess. Yfirlitið sýnir uppruna allra fjárheimilda ársins 2015 bæði fyrir ríkissjóð í heild og einstök fjárlagaviðfangsefni. Þar er um að ræða yfirfærðar fjárheimildastöður frá fyrra ári, fjárheimildir samkvæmt fjárlögum og fjáraukalögum, millifærðar fjárheimildir innan ársins og breytingar á fjárheimildum vegna frávika ríkistekna samkvæmt þessu frumvarpi. Því næst eru tilfærð útgjöld samkvæmt ríkisreikningi og loks fjárheimildastaða í árslok, þ.e. mismunur heildarfjárheimilda og reikningsfærðra útgjalda.

Heildarfjárheimildir á árinu 2015 námu 673,6 milljörðum kr. en útgjöld samkvæmt ríkisreikningi voru 666,5 milljarðar kr. Fjárheimildastaða í árslok var því jákvæð um 7,1 milljarð kr., þ.e. um rúmlega 1% af heildarfjárheimildum ársins. Árslokastaðan skiptist í samtals 29,1 milljarðs kr. afgangsheimildir og 22 milljarða kr. umframgjöld á einstökum fjárlagaliðum. Eins og jafnan áður eru það nokkrir óreglulegir liðir sem eru fyrirferðarmestir hvað varðar frávik reikningsfærðra útgjalda frá fjárheimildum.

Þar má í fyrsta lagi nefna 7,4 milljarða kr. umframgjöld á fjárlagalið lífeyrisskuldbindinga vegna meiri hækkunar á gjaldfærðum lífeyrisskuldbindingum í ríkisreikningi en áætlað var í fjárlögum og fjáraukalögum. Í öðru lagi 4,5 milljarða kr. afgangsheimild á fjárlagalið Íbúðalánasjóðs þar sem ekki reyndist þörf á að leggja sjóðnum til 2 milljarða kr. í varúðarrekstrarframlag sem heimilað var í fjárlögum, en sjóðurinn var rekinn með hagnaði á árinu 2015, auk þess sem það reyndist einungis þörf á að nýta 1,2 milljarða kr. af 3,7 milljörðum sem veittir voru sem framlag í fjárlögum til að bæta sjóðnum tapaðan vaxtamun vegna skuldaleiðréttingaraðgerða stjórnvalda. Í þriðja lagi 2,9 milljarða kr. uppsafnaðan rekstrarhalla á fjárlagalið Landspítalans. Í fjórða lagi 2,2 milljarða kr. afgangsheimild á liðnum Afskriftir skattkrafna og í fimmta lagi 2,1 milljarðs kr. umframgjöld ársins á liðnum Vaxtagjöld ríkissjóðs. Í öllum þessum tilvikum, nema í tilviki Landspítalans, er um að ræða reikningshaldslegar uppgjörsfærslur sem ekki voru fyrirséðar við afgreiðslu fjáraukalaga ársins 2015 þar sem þær eru gerðar við lokun á ríkisreikningi um hálfu ári síðar.

Vík ég þá nánar að lagagreinum frumvarpsins.

Í 1. gr. frumvarpsins, samanber nánari skiptingu í sundurliðun 1, eru tillögur um breytingar á fjárheimildum ársins 2015 vegna frávika markaðra skatttekna og annarra rekstrartekna stofnana frá áætlunum fjárlaga og fjáraukalaga. Lagt er til að fjárheimildir verði auknar um tæpar 506 millj. kr. samkvæmt þessu uppgjöri á fjármögnun verkefna með mörkuðum ríkistekjum. Nánar tiltekið er hér leitað eftir heimild Alþingis til að ráðstafa þessum tekjum í samræmi við það hverjar þær urðu samkvæmt uppgjöri ríkisreiknings eða hver metin fjárþörf verkefna, sem fjármögnuð eru með þessum tekjum, reyndist vera. Almennt gildir að útgjaldaheimildir hækka sem nemur reikningsfærðum mörkuðum tekjum umfram fjárlög en lækka hafi tekjurnar reynst minni en áætlað var. Þetta viðmið er þó ekki algilt því að ekki eru lagðar til breytingar á fjárheimildum vegna ríkistekjufrávika þar sem ekki er beint samband milli tekna og útgjaldaþarfar, svo sem á lið lífeyristrygginga.

Hið sama gildir ef útgjaldaheimildir í fjárlögum hafa verið ákvarðaðar út frá verkefnum án tillits til hugsanlegra breytinga á fjármögnun með mörkuðum ríkistekjum, svo sem framlög til vegamála.

Í 2. gr. frumvarpsins, samanber nánari skiptingu í sundurliðun 2, eru tillögur um niðurfellingar á fjárheimildastöðum í árslok 2015. Meginviðmiðun hvað þetta varðar er sú að felld er niður staða á fjárlagaliðum þar sem útgjöld ráðast af öðrum lögum en fjárlögum eða eru samningsbundin og verður ekki stýrt nema með breytingum þar á. Hið sama á við um liði þar sem útgjöld ráðast af hagrænum, kerfislægum eða reikningshaldslegum þáttum fremur en fjármálastjórn tiltekins stjórnsýsluaðila. Einnig er við það miðað að afgangsheimildir í almennum stofnanarekstri og öðrum reglubundnum rekstrarverkefnum umfram 10% af fjárlagaveltu viðkomandi verkefna falli niður nema sérstakar ástæður séu taldar til annars. Fjárheimildastaða fellur einnig niður ef verkefni er lokið. Eins og jafnan við undirbúning frumvarps til lokafjárlaga hefur við undirbúning þessa frumvarps verið farið yfir stöður allra fjárlagaliða og tillögur um yfirfærslur og niðurfellingar gerðar með hliðsjón af málsatvikum samkvæmt þessum viðmiðunarreglum.

Þannig er í frumvarpinu gert ráð fyrir að felld verði niður rúmlega 3,3 milljarða kr. umframgjöld á grundvelli hefðbundinna viðmiðunarreglna.

Eins og ég vék að áðan er í þessu frumvarpi einnig gert ráð fyrir sérstökum niðurfellingum á hluta af uppsöfnuðum hallastöðum nokkurra stofnana í árslok. Um er að ræða tilvik þar sem uppsafnaður rekstrarhalli er orðinn það mikill að ekki er talið raunhæft að viðkomandi stofnanir geti unnið á honum að óbreyttum fjárheimildum og þjónustustigi. Tilgangur þessarar aðgerðar er einnig að búa í haginn fyrir ráðuneytin með því að skapa þeim traustari grundvöll undir áætlanagerð og framkvæmd fjárlaga í nýju lagaumhverfi á árinu 2017 í samræmi við lög um opinber fjármál og betri aðstæður til að uppfylla lagakröfur um að halda útgjöldum málaflokka innan fjárheimilda.

Við undirbúning frumvarps til fjáraukalaga fyrir árið 2016 sem afgreitt var á síðasta þingi kom til skoðunar að taka þennan uppsafnaða rekstrarvanda til úrlausnar þar. Í lögum um fjárreiður ríkisins er hins vegar mörkuð skýr stefna um hlutverk og efni fjáraukalaga og gert ráð fyrir að þar sé einungis fjallað um fjárráðstafanir sem grípa þarf til vegna atvika sem voru ófyrirséð við afgreiðslu fjárlaga, kjarasamninga eða nýrrar löggjafar. Það fer betur á því að taka á vanda sem þessum í lokafjárlögum.

Samkvæmt fjárreiðulögunum skal í frumvarpi til lokafjárlaga leitað heimilda til uppgjörs á skuldum eða ónotuðum fjárveitingum sem ekki eru fluttar milli ára. Í samræmi við framangreint er í frumvarpinu lagt til að verulegur hluti af uppsafnaðri umframkeyrslu nokkurra stofnana í árslok 2015 verði ekki fluttur til ársins 2016 heldur felldur niður í árslok. Meginviðmið í þessum tillögum er að tekið verði á þeim tilfellum þar sem uppsafnaður rekstrarhalli í árslok 2015 er orðinn umfram 10% af fjárlagaveltu eða meiri en 50 millj. kr. að umfangi með því að 85% hallans verði felld niður. Í tilviki Landspítalans er þó gert ráð fyrir að 90% hallans verði felld niður. Einnig er við það miðað að í þeim tilvikum sem uppsafnaður rekstrarhalli stofnana í árslok 2015 er á milli 10 og 50 millj. kr. verði helmingur hallans felldur niður.

Með þessari sérstöku aðgerð verða felldir niður rúmlega 5,9 milljarðar kr. af uppsöfnuðum rekstrarhalla stofnana í árslok 2015, þar af 2,6 milljarðar hjá Landspítalanum. Með þessari sérstöku aðgerð verður uppsöfnuðum rekstrarhalla að verulegu leyti létt af mörgum stofnununum, svo sem sjúkrahúsum, heilbrigðisstofnunum, framhaldsskólum, landbúnaðarháskóla, sýslumannsembættum, lögreglustjóraembættum og fleiri stofnunum.

Samkvæmt 2. gr. frumvarpsins falla í heildina niður tæplega 9,3 milljarðar af umframgjöldum á rekstrargrunni en 1,4 milljarðar kr. á greiðslugrunni. Munurinn þarna á milli stafar af því að niður falla fjárheimildastöður á fjárlagaliðum þar sem útgjöld ráðast af reikningshaldslegum gjaldfærslum án þess að samsvarandi greiðslur fylgi úr ríkissjóði á árinu, svo sem gjaldfærslur vegna lífeyrisskuldbindinga, afskrifta skattkrafna, niðurfærslna á verðmæti eignarhluta og hlutafjár og áfallin en ógjaldfallin vaxtagjöld í árslok.

Í fylgiskjali 1 með frumvarpinu er yfirlit um fjárheimildastöður sem gert er ráð fyrir að verði yfirfærðar til ársins 2016. Hrein aukning fjárheimilda á árinu 2016 vegna þessara ráðstafana nemur 16,4 milljörðum kr., þ.e. sem svarar 2,2% af gjaldaheimild fjárlaga 2016.

Virðulegi forseti. Ég hef hér farið yfir helstu þætti frumvarpsins. Með því eru lagðar fyrir Alþingi niðurstöður úr rekstri stofnana og verkefna A-hluta ríkissjóðs gagnvart fjárheimildum á árinu 2015. Vísast í því sambandi til greinargerða í fjáraukalögum og ríkisreikningi 2015 um meginatriði í framvindu ríkisfjármálanna og helstu frávik í tekjum og gjöldum. Ég tel því ekki ástæðu til að tíunda frekar einstaka liði í frumvarpinu sem varða uppgjör samkvæmt fyrirliggjandi ríkisreikningi en ætla í lokin að láta þess getið að mikilvægt er að taka vel til með þeim hætti sem hér er lagt upp með. Það má kannski segja að almennt verði menn að vera raunsæir varðandi möguleika stofnana til að vinna á uppsöfnuðum eldri halla inn í framtíðina. Það hafa menn ávallt reynt að gera en í mjög mörgum tilvikum hefur engu að síður tilhneigingin verið sú að það reynist fjölmörgum ríkisstofnunum og ríkisaðilum ómögulegt að vinna slíkan halla niður þó að þess séu svo sem dæmi. Ég tel að með því verklagi sem hér hefur verið lagt upp með sé farið í nauðsynlega tiltekt. Þetta skiptir líka máli vegna þess nýja lagaumhverfis sem við erum að taka í gagnið. Almennt um þessi mál vil ég segja að ég myndi vilja sjá einhvers konar fyrirkomulag á því hvernig hjálpa eigi stofnunum út úr hallarekstri með samkomulagi.

Þetta höfum við rætt áður en við skulum muna að í sjálfu sér er ekki gert ráð fyrir því að við störfum í öllum atriðum samkvæmt sömu viðmiðunarreglum um það hvernig tekið er á þessum málum í framtíðinni og gilt hefur. Breytingin sem fylgir nýjum lögum um opinber fjármál er töluvert mikil um þessi efni. Það eru varasjóðir skapaðir, ábyrgð ráðuneytanna er aukin mjög verulega og ekki gert ráð fyrir fjáraukalögum með sama hætti og gilt hefur o.s.frv.

Svo dæmi sé tekið skiptir miklu máli að Landspítalinn losni við þennan 2,6 milljarða uppsafnaða, eldri halla sem er felldur niður hér.

Ég ætla að láta máli mínu lokið og legg til að málinu verði vísað til 2. umr. og hv. fjárlaganefndar þingsins.