fjármálastefna 2017--2022.
Virðulegi forseti. Ég mæli fyrir tillögu til þingsályktunar um fjármálastefnu fyrir árin 2017–2022 sem er að finna á þskj. 123. Með fjármálastefnu til næstu fimm ára er mótuð stefna sem stjórnvöld munu fylgja um afkomu og skuldaþróun A-hluta ríkis og A-hluta sveitarfélaga, þ.e. hins opinbera, og opinberra aðila í heild, þ.e. einnig stofnanir, sjóðir og fyrirtæki sem eru að hálfu leyti eða meira í eigu ríkis eða sveitarfélaga.
Markmið stefnunnar er að stuðla að efnahagslegu jafnvægi í hagkerfinu og sjálfbærni og stöðugleika í opinberum fjármálum. Nauðsyn ber til þess að fjármálastefnan styðji við peningastefnuna og markmið um jafnvægi í þjóðarbúskapnum, m.a. með því að sporna gegn eftirspurnarþenslu.
Fjármálastefna skal lögð fram svo fljótt sem auðið er eftir að ríkisstjórn hefur verið mynduð og var lögð fram á fyrsta degi eftir að þing kom saman eftir stjórnarmyndun. Stefnan skal skilgreina markmið sem varða umfang, afkomu og þróun eigna, skulda og langtímaskuldbindinga hins opinbera og opinberra aðila í heild og eigi til skemmri tíma en fimm ára.
Fjármálastefna skal byggð á grunngildum um sjálfbærni opinberra skuldbindinga til skemmri og lengri tíma litið, almennri varfærni, svo sem varðandi jafnvægi milli tekna og gjalda, stöðugleika í efnahagsmálum, festu í stefnu og framfylgd áætlana um þróun opinberra fjármála og gagnsæi sem felst m.a. í skýrum og mælanlegum markmiðum til meðallangs tíma. Við undirbúning stefnu þessarar var haft samráð við Seðlabanka Íslands, fulltrúa sveitarfélaganna og fræðimenn á sviði hagfræði.
Fjármálaáætlun skal lögð fram á Alþingi eigi síðar en 1. apríl ár hvert og skal hún reist á grunni gildandi fjármálastefnu. Í fjármálaáætluninni er sett fram frekari útfærsla á markmiðum fjármálastefnunnar og nánari stefnumörkun um þróun tekna, gjalda og efnahags opinberra aðila.
Fjármálastefnan byggist á þjóðhagsspá Hagstofu Íslands frá nóvember 2016 um að hagvöxtur nái hámarki árin 2016 og 2017, nálægt 5%, og að hann verði um 3% á síðari hluta tímabilsins.
Blikur eru á lofti vegna aukinnar spennu á vinnumarkaði og húsnæðismarkaði, einkum á höfuðborgarsvæðinu. Ört vaxandi ferðaþjónusta hefur leitt til mikillar styrkingar á gengi krónunnar. Bregðast þarf við hættu á áframhaldandi þenslu og að styrking á gengi krónunnar veiki stöðu útflutnings- og samkeppnisgreina um of. Seðlabankinn hefur brugðist við hættumerkjum með aðgerðum í peningamálum og uppkaupum á erlendum gjaldeyri. Staða á gjaldeyrismarkaði gefur ótvírætt tilefni til að ætla að staða útflutningsgreina og stöðugleiki í hagkerfinu gæti raskast ef ekki verður spornað við þenslunni með markvissri stjórn opinberra fjármála.
Ljóst er að vandasamt er að beita stýrivöxtum Seðlabankans af meira afli en gert hefur verið, m.a. vegna hættu á að enn frekar drægi úr hvata fyrir innlenda fjárfesta til að ávaxta fjármuni erlendis samhliða því að laða að innstreymi erlends fjármagns. Það myndi stuðla að frekari styrkingu krónunnar. Mikill og viðvarandi vaxtamunur við önnur lönd hefur líka þann annmarka til lengri tíma litið að drepa í dróma fjárfestingar í nýsköpunar- og sprotastarfsemi sem hagvöxtur framtíðarinnar þarf í auknum mæli að byggjast á.
Miðað við fyrirliggjandi horfur verður þannig mikilvægt að stjórnvöld standi fast að baki hagstjórninni til að tryggja stöðugleika og einnig að opinber fjármál vinni með peningastefnu Seðlabankans í því skyni að stýrivextir þurfi ekki að vera hærri en ella til að vega á móti mögulegri spennu og verðlagshækkunum. Þá er ekki síður mikilvægt að lægra vaxtastig hefur jákvæð áhrif fyrir hag heimila og fyrirtækja. Sá aukni afgangur í rekstri hins opinbera á næstu árum sem þessi fjármálastefna felur í sér mun stuðla að þessum markmiðum. Í því sambandi er rétt að hafa hugfast að lækkun vaxta um eitt prósentustig er talin geta bætt hag fyrirtækja um nálægt 30 milljarða kr. á ári og aukið ráðstöfunartekjur heimila um 1–1,3%. Það er því að miklu að keppa.
Greiningaraðilar eru samdóma um að brýnt sé á komandi misserum að hagstjórnartækjum verði beitt með samhæfðum hætti til að sporna gegn þenslu og ofhitnun. Vöxtur ferðaþjónustunnar hefur óhjákvæmilega talsverð ruðningsáhrif á aðrar atvinnugreinar, m.a. í samkeppni um vinnuafl og fjármagn. Frekari styrking gengis krónunnar hefði að öllum líkindum neikvæð áhrif á komu ferðamanna til landsins á næstu árum sem og á aðrar útflutningsgreinar með tilheyrandi efnahagssamdrætti.
Þrátt fyrir að verulegar launahækkanir á árunum 2015 og 2016 hafi enn sem komið er ekki leitt til hárrar verðbólgu er mikilvægt að ekki verði samið um launahækkanir á komandi misserum umfram verðbólgumarkmið og framleiðnivöxt þjóðarbúsins. Fjármálastefnan byggir á hagfelldri hagspá fyrir allt spátímabilið. Ef forsendur spárinnar raskast getur það haft áhrif á framgang stefnunnar. Þá skiptir framvindan við losun fjármagnshafta og jafnvægi í greiðslujöfnuði einnig miklu máli.
Brýnt er að viðnámsgeta hagkerfisins sé sem mest og staða opinberra fjármála traust þannig að þeim megi beita til að vega gegn samdrætti og jafnvel mæta stærri áföllum sem sagan sýnir að geta skollið á með nokkurra áratuga millibili. Það er nauðsynlegt að halda áfram að tryggja sem besta afkomu hins opinbera og vinna markvisst að því að lækka opinberar skuldir og undirbúa uppbyggingu stöðugleikasjóðs.
Í stefnunni eru sett þau markmið að heildarafkoma hins opinbera, þ.e. A-hluta ríkissjóðs og A-hluta sveitarfélaga, verði jákvæð um a.m.k. 1% af vergri landsframleiðslu á yfirstandandi ári og a.m.k. 1,6% árin 2018 og 2019. Á árunum þar á eftir er gert ráð fyrir að smám saman verði dregið úr aðhaldi, sem nemur 0,1% af vergri landsframleiðslu á ári, samhliða því að það dregur úr þenslu í hagkerfinu. Þetta markmið svarar til þess að afgangur á rekstri ríkissjóðs verði 25–38 milljarðar kr. fyrstu tvö árin en fari svo minnkandi miðað við fast verðlag. Gert er ráð fyrir að afkoma sveitarfélaga verði í jafnvægi árið 2017 en í ljósi efnahagshorfa og fyrirsjáanlegs vaxtar í tekjum sveitarfélaga er stefnt að því að A-hluta starfsemi þeirra skili um 3 milljarða kr. jákvæðri heildarafkomu á árinu 2018, þ.e. um 0,1% af vergri landsframleiðslu, og um 5–6 milljörðum kr. árlega eftir það, þ.e. sem svarar til um 0,2% af vergri landsframleiðslu.
Þessi afgangur verður nýttur til að lækka skuldir hins opinbera niður fyrir lögbundið skuldahlutfall. Jafnframt er stefnt að því að vöxtur í fjárfestingum hins opinbera fylgi því sem næst hagvexti á tímabilinu. Hafa þarf í huga að þótt stefnan feli í sér afgang á heildarjöfnuði fyrir hið opinbera má rekja stóran hluta þess afgangs til hagstæðrar hagsveiflu. Væri leiðrétt fyrir henni má áætla að afkoma ríkissjóðs væri í járnum. Því væri óvarlegt að stofna til nýrra og varanlegra útgjalda á grundvelli þessa afgangs og má segja að gild rök standi til þess að nýta bata í fjármagnsjöfnuði til niðurgreiðslu skulda fremur en að lækkandi vaxtagjöld leiði til vaxtar frumgjalda.
Einn mikilvægur þáttur fjármálastefnunnar er stefnumið um að öllum óreglulegum tekjum ríkissjóðs og öðru einskiptisinnstreymi fjár verði varið til lækkunar á skuldum eða lífeyrisskuldbindingum. Sýna þarf varfærni og festu. Fyrirsjáanlegt er að nokkur halli verði á heildarafkomu fyrirtækja í opinberri eigu á yfirstandandi ári og að afkoman verði í járnum á árinu 2018 sökum mikilla fjárfestinga. Á síðari hluta tímabilsins ættu þau hins vegar að vera farin að skila talsverðum afgangi. Nauðsynlegt er að tryggja að umsvif fyrirtækja í opinberri eigu vinni með en ekki gegn settum hagstjórnarmarkmiðum. Erfitt er að beita æskilegu aðhaldsstigi hjá þessum fyrirtækjum á allra næstu árum þar sem mikil þörf hefur myndast fyrir uppbyggingu í innviðum, til að mynda á sviði flugsamgangna og orkumiðlunar, auk þess sem ljúka þarf við verkefni í orkuöflun sem þegar eru hafin. Ákvarðanir um nýjar fjárfestingar þarf að byggja á skýrum arðsemisforsendum og þær þarf að tímasetja með hliðsjón af efnahagshorfum.
Jafnframt er sett það markmið að árleg heildarútgjöld hins opinbera verði ekki umfram 41,5% af vergri landsframleiðslu á tímabilinu og útgjöld vaxi ekki umfram raunvöxt landsframleiðslunnar til að stuðla að festu og stöðugleika. Umsvifin eru metin á liðlega 41% á árinu 2017 en verða komin undir 40% árið 2022 miðað við undirliggjandi þjóðhagsforsendur. Markmiðið sem tilgreint er, að umsvifin vaxi ekki umfram 41,5% af vergri landsframleiðslu, felur ekki í sér ásetning um hækkun frá því sem nú er heldur er því ætlað að setja skýr ytri mörk um opinber umsvif.
Sett er skuldamarkmið sem felur í sér að heildarskuldir A-hluta ríkissjóðs lækki á tímabilinu úr um 38% af vergri landsframleiðslu í árslok 2016 í um 21% af vergri landsframleiðslu í árslok 2022. Til að ná svo krefjandi markmiði þarf mun meira að koma til en afgangur á afkomu sem nemur 1–1,5% af vergri landsframleiðslu árlega, þ.e. sem svarar til um 250 milljarða kr. uppsafnað á tímabilinu.
Lækkun skuldahlutfallsins leiðir að hluta af áætluðum vexti vergrar landsframleiðslu á tímabilinu en til viðbótar kemur afgangur af rekstri, ráðstöfun óreglulegra tekna á borð við arðgreiðslur og endurfjármögnun lána. Eignum sem voru hluti af stöðugleikaframlögum frá slitabúum bankanna verður umbreytt í laust fé sem nýtt verður til lækkunar skulda. Gæta ber að því að innlausn þeirra eigna leiði ekki til aukningar í peningamagni í umferð eða hafi þensluhvetjandi áhrif. Í samkomulagi ríkis og sveitarfélaga sem gert var í tengslum við framlagningu á fjármálaáætlun fyrir árin 2017–2021 er gengið út frá því að rekstur A- og B-hluta sveitarfélaga verði sjálfbær í þeim skilningi að skuldir þeirra sem hlutfall af vergri landsframleiðslu fari heldur lækkandi um sem nemur einu prósentustigi af vergri landsframleiðslu á tímabilinu.
Skuldir hins opinbera fari úr um 44% af vergri landsframleiðslu í árslok 2016 í 26% af vergri landsframleiðslu árið 2022. Að meðtöldum opinberum fyrirtækjum lækki heildarskuldir opinberra aðila um 24 prósentustig af vergri landsframleiðslu á tímabilinu og fari úr 67% af téðri framleiðslu í árslok 2016 í 43% í árslok 2022.
Um þessar mundir er unnið að því að búa til stofnefnahagsreikning fyrir ríkissjóð sem verði birtur eigi síðar en með ríkisreikningi fyrir árið 2017 sem lagður verður fram eigi síðar en í júní 2018. Verða þá sett fram markmið um umfang og þróun eigna ríkis og sveitarfélaga eins og lög gera ráð fyrir.
Í lögum um opinber fjármál er kveðið á um að markmið fjármálastefnu um afkomu og efnahag hins opinbera skuli vera í samræmi við þrjár meginfjármálareglur.
Afkomuregla kveður á um að heildarjöfnuður hins opinbera yfir fimm ára tímabili skuli vera jákvæður og að árlegur halli á heildarjöfnuði fari aldrei yfir 2,5% af vergri landsframleiðslu. Í stefnunni er gert ráð fyrir að jöfnuðurinn verði jákvæður á bilinu 1–1,6% á tímabilinu og þessi regla því virt. Skuldareglan kveður á um að heildarskuldir hins opinbera, að frátöldum lífeyrisskuldbindingum og viðskiptaskuldum og að frádregnum sjóðum og bankainnstæðum, verði lægri en 30% af vergri landsframleiðslu. Útlit er fyrir að á árinu 2017 verði skuldastaða hins opinbera á þennan mælikvarða 7% hærri en skilyrði fjármálareglunnar kveða á um en stefnt er að því að hún verði komin undir þetta hámark fyrir lok ársins 2019.
Markmið um 30% skuldahlutfall að hámarki felur í sér að skuldir skuli ávallt vera undir því marki en nauðsynlegt er að þær verði vel undir því að jafnaði til lengri tíma litið. Þannig gæti verið skynsamlegt að miða við að skuldahlutfallið sé undir 20% til að svigrúm sé til að beita opinberum fjármálum til að forða eða vega gegn efnahagslegum samdrætti. Ekki er óraunhæft að ætla að hreinar skuldir ríkissjóðs verði engar á innan við áratug eins og segir í stefnuyfirlýsingu ríkisstjórnarinnar.
Skuldalækkunarreglan segir að skuldir skuli lækka um a.m.k. 5% af því sem ber í milli skuldanna og skuldamarkmiðsins að meðaltali árlega á hverju þriggja ára tímabili. Með þeim afkomumarkmiðum sem fjármálastefnan gerir ráð fyrir er lögbundnum kvöðum um lækkun skulda að fullu mætt.
Virðulegi forseti. Vaxtagreiðslur af lánum ríkisins eru þriðji stærsti kostnaðarliðurinn á eftir útgjöldum til heilbrigðis- og velferðarmála. Trygg fjármálastjórn, niðurgreiðsla skulda og aðgerðir til að lækka vexti gera okkur kleift að auka útgjöld til velferðarmála varanlega. Hagvöxtur verður þannig nógu mikill til þess að þrátt fyrir aukinn afgang af ríkisrekstri verður hægt að auka útgjöld. Ríkisstjórnin mun forgangsraða þar í þágu áherslumála sinna, einkum heilbrigðis-, velferðar- og menntamála.
Virðulegi forseti. Hv. þingmenn. Fjármálastefnan er afar mikilvægt plagg því að hún setur rammann um fjármál ríkisins á næstu árum og öllu yfirstandandi kjörtímabili. Hún er mikilvægt hagstjórnartæki og því er nauðsynlegt að þingmenn rýni hana vel á komandi vikum.
Í þessu samhengi er sérstaklega mikilvægt að benda á að nú hefur svonefnt fjármálaráð verið skipað í fyrsta skipti frá gildistöku laga um opinber fjármál. Fjármálaráð er skipað óháðum sérfræðingum. Ráðið hefur tvær vikur frá framlagningu tillögu að fjármálastefnu til að gefa út álit sitt á því hvort stefnan uppfylli kröfur laganna, einkum þau (Forseti hringir.) að stefnan sé í anda sjálfbærni, varfærni, stöðugleika, festu og gagnsæis.
Að svo mæltu legg ég til að málið gangi til síðari umr. og fjárlaganefndar.
