tillögur dómsmálaráðherra um skipun dómara við Landsrétt.

Hæstv. forseti. Ég mæli hér fyrir nefndaráliti meiri hluta stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar um tillögur dómsmálaráðherra um skipun dómara við Landsrétt.

Í upphafi nefndarálitsins er rifjaður upp aðdragandi málsins sem var sá að dómsmálaráðherra, Sigríður Á. Andersen, afhenti forseta Alþingis, Unni Brá Konráðsdóttur, 29. maí síðastliðinn tillögu um skipun 15 dómara við Landsrétt, samanber ákvæði til bráðabirgða IV í lögum um dómstóla, nr. 50/2016. Þar er kveðið á um að þegar ráðherra gerir tillögu um skipun í embætti dómara við Landsrétt í fyrsta sinn skuli hann leggja tillögu sína um hverja skipun fyrir Alþingi til samþykktar. Að fengnu samþykki Alþingis skal hann senda þær forseta Íslands sem skipar í embættin, samanber 21. gr. laganna.

Samþykki Alþingi ekki tillögur ráðherra um tiltekna skipun skal ráðherra leggja nýja tillögu fyrir Alþingi til samþykktar.

Í tillögunni kemur fram að dómsmálaráðherra hyggist leggja til við forseta Íslands í samræmi við 1. mgr. 21. gr. laga um dómstóla og að fengnu samþykki Alþingis að eftirfarandi einstaklingar verði skipaðir dómarar við Landsrétt:

Aðalsteinn E. Jónasson, Arnfríður Einarsdóttir, Ásmundur Helgason, Davíð Þór Björgvinsson, Hervör Lilja Þorvaldsdóttir, Ingveldur Einarsdóttir, Jóhannes Sigurðsson, Jón Finnbjörnsson, Kristbjörg Stephensen, Oddný Mjöll Arnardóttir, Ragnheiður Bragadóttir, Ragnheiður Harðardóttir, Sigurður Tómas Magnússon, Vilhjálmur H. Vilhjálmsson, Þorgeir Ingi Njálsson.

Í þessu kemur fram að verkefni þingsins er að fjalla um tillögu dómsmálaráðherra í samræmi við bráðabirgðaákvæði dómstólalaganna, en jafnframt þarf að líta til 45. gr. þingskapalaga þar sem kveðið er á um meðferð þeirra mála sem berast þinginu og taka þarf afstöðu til en eru þó ekki eiginleg þingmál. Þar kemur fram að þegar erindi af þessu tagi berst ber forseta að greina frá því á þingfundi. Málinu er vísað til viðkomandi þingnefndar sem fjallar um það og lætur í ljós álit um það. Málið fer síðan til einnar umræðu í þinginu í samræmi við ákvæði þingskapa um síðari umræðu þingsályktunartillagna. Þar erum við stödd nú.

Aðeins til þess að skýra verkefnið þá hafði stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd með öðrum orðum það hlutverk að fjalla um tillögur ráðherra og láta í ljós álit á þeim. Það er síðan verkefni þingsins að taka afstöðu til tillagnanna, annaðhvort með því að samþykkja þær eða synja, en ólíkt því sem gerist í meðferð venjulegra þingmála hefur þingið ekki möguleika á breytingartillögum eða slíku. Það þarf einfaldlega að samþykkja eða synja. Synji þingið staðfestingar á tillögu um einstök dómaraefni ber ráðherra að leggja fram nýja tillögu. Er þá gert ráð fyrir að nýtt ferli hefjist á þeim grunni.

Um þetta vil ég segja að öðru leyti að þetta er í fyrsta sinn sem reynir á ákvæði af þessu tagi. Þetta er í fyrsta sinn sem þingið kemur að skipun dómara, þannig að það er ýmislegt óvenjulegt og án fordæma í sambandi við umfjöllun okkar hér í dag og undanfarna daga.

Það ber líka svo við að hér er verið að skipa í fyrsta sinn 15 dómara við nýjan rétt, nýtt dómstig, millidómstig. Hvernig sem á málin er litið er hér auðvitað um nokkuð sögulega afgreiðslu og meðferð máls að ræða.

Ég vil geta þess að af hálfu forseta Alþingis var útbúið minnisblað fyrir nokkrum vikum þar sem gerð var grein fyrir málsmeðferð á vettvangi þingsins og það kynnt þingflokkum og rætt í því samhengi. Ekki hafa komið fram athugasemdir við þær leiðbeiningar sem þar má finna. Eftir því hefur stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd fyrir sitt leyti farið að því marki sem það var tæmandi, en auðvitað eru nefndir þingsins sjálfstæðar um meginvinnubrögð. Þess vegna urðu, svo þess sé getið, fundir fleiri og gestakomur meiri en gert var ráð fyrir í upphaflegu minnisblaði forseta. Um það var á hinn bóginn samstaða í nefndinni þó að ekki yrði samstaða um lyktir máls.

Í nefndarálitinu er fjallað um hvaða gestir komu. Það voru að sjálfsögðu dómsmálaráðherra og settur ráðuneytisstjóri, formaður dómnefndar um hæfni dómaraefna, Björg Thorarensen, prófessor í stjórnskipunarrétti, Trausti Fannar Valsson, dósent í stjórnsýslurétti, Ingibjörg Þorsteinsdóttir, varaformaður Dómarafélags Íslands, og Reimar Pétursson, formaður Lögmannafélags Íslands, Tryggvi Gunnarsson, umboðsmaður Alþingis, og Hafsteinn Dan Kristjánsson frá embætti umboðsmanns Alþingis. Greint er frá umræðum í nefndinni sem fjölluðu um marga þætti. Fjallað var um ýmis álitaefni, eins og segir í nefndarálitinu og óþarfi að rekja það í smáatriðum. Þar er m.a. vikið að því að hér er um að ræða fordæmalaust mál að því leyti að þingið kemur að þessu í fyrsta sinn og jafnframt er verið að skipa nýjan dómstól. Í nefndarstarfinu var líka, eins og getið er um í nefndaráliti, fjallað með ýmsum hætti um veitingarvald ráðherra samkvæmt lögunum og rétt að rifja það upp að hin almennu ákvæði um val dómara byggja á dómstólalögum frá 2010, með síðari breytingum, sem gera ráð fyrir því að fyrir hendi sé dómnefnd sem fjalli um hæfni umsækjenda um dómaraembætti. Með lagabreytingu í vetur var undirstrikað að ákvæði um dómnefndina ætti einnig við um Landsrétt þó að það hefði verið sett í því umhverfi að hér var aðeins um tvö dómstig að ræða.

Fjallað er um að hin almennu lagaákvæði feli í sér að ráðherra sé óheimilt að skipa þann í embætti dómara sem ekki er metinn hæfastur af dómnefnd nema fyrir liggi samþykki Alþingis, raunar með þeim hætti sem við erum að gera í dag, þó að hér eigi frekar við ákvæði til bráðabirgða IV í dómstólalögunum sem fjallar sérstaklega um hina fyrstu skipan Landsréttar. Þar er gengið lengra en í hinu almenna ákvæði, það er ekki bara ef ráðherra víkur frá niðurstöðu dómnefndarinnar sem málið þarf að koma til þingsins heldur var gert ráð fyrir því í bráðabirgðaákvæðinu sem varðar sérstaklega Landsrétt að þingið myndi undir öllum kringumstæðum koma að skipuninni og þurfa að staðfesta hana, jafnvel þótt sú staða hefði verið uppi að ráðherra hefði í engu vikið frá niðurstöðu dómnefndarinnar. Það skiptir máli í umfjöllun stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar til þess að undirstrika að lögin gera beinlínis ráð fyrir þeim möguleika að ráðherra víki í einhverjum tilvikum frá niðurstöðu dómnefndarinnar. Í opinberri umræðu hefur því stundum verið fleygt að ráðherra sé með einhverjum hætti bundinn fortakslaust af niðurstöðu dómnefndarinnar. Eins og lesa má út úr nefndarálitinu þar er í ákvæðinu umfjöllun um að mismunandi sjónarmið geti verið uppi um þessi efni, hvort veitingarvaldið sé bæði að lögum og í raun hjá ráðherra eða hvort ráðherra sé bundinn af niðurstöðu þessarar nefndar. En lagaákvæðin sem hér um gilda eru skýr hvað það varðar að ráðherra getur að tilteknum forsendum gefnum vikið frá niðurstöðu dómnefndar og þarf í þeim tilvikum að leita samþykkis þingsins.

Þrátt fyrir að þessi ákvæði hafi verið í lögum um nokkurra ára skeið er þetta í fyrsta skipti sem þingið kemur að þessu, þó að, eins og ég tók fram áðan, það sé á grundvelli bráðabirgðaákvæðis um stofnun Landsréttar frekar en hinu almenna ákvæði, sem þó er ástæða til að horfa til.

Varðandi Landsréttinn sem slíkan er nokkur umfjöllun og óþarfi að rekja hana hér. Meðal annars má nefna og rétt að árétta að Landsréttur er stofnaður sem áfrýjunardómstóll. Hlutverk Landsréttar er að taka til endurskoðunar ákvarðanir héraðsdóms og er gert ráð fyrir í þeim lagaákvæðum sem um Landsrétt gilda að hann sé að jafnaði endanlegt dómstig í málum þó að undir ákveðnum kringumstæðum geti mál haldið áfram til Hæstaréttar. Hér er um að ræða áfrýjunardómstól sem hefur það meginhlutverk að taka til endurskoðunar niðurstöðu lægra dómstigs. Það skiptir máli í þessari umfjöllun, eins og ég mun koma inn á síðar.

Í nefndarálitinu er greint frá því að menn hafi velt fyrir sér á vettvangi nefndarinnar hvaða sjónarmið væri rétt að hafa í huga varðandi skipun dómara. Svo ég vitni beint í nefndarálitið segir þar, með leyfi forseta:

„Meiri hlutinn tekur sérstaklega fram að hann telur að það sé grundvallarmunur á vali á dómurum við þegar starfandi dómstól þegar bætt er við dómurum eða dómstól sem er verið að byggja frá grunni. Meiri hlutinn bendir á að ráðherra hefur rökstutt breytingar sínar“ — frá tillögum matsnefndar — „með tilvísun til þess að nauðsynlegt sé að huga að skilvirkni hins nýja dómstóls“ — frá upphafi — „og meiri hlutinn tekur undir þau sjónarmið.“

Í nefndarálitinu er til upprifjunar ákveðin umfjöllun um jafnréttis- eða kynjasjónarmið við skipun dómara. Það er rétt að rifja það upp í þessum sal að þegar breytingar voru gerðar á lagaákvæðum um Landsrétt í febrúar var það fyrst og fremst umræðuefni í þessum sal og í starfi allsherjar- og menntamálanefndar sem fjallaði um þau mál á þeim tíma að gæta þyrfti kynjasjónarmiða. Voru menn kannski ekki á eitt sáttir um það, alla vega ekki í upphafi, hvernig best væri að nálgast það í lagatexta, en í nefndarálitum bæði meiri hluta og minni hluta allsherjar- og menntamálanefndar á þeim tíma kom fram mjög sterkur vilji til þess að kynjasjónarmið yrðu höfð í huga. Má segja til upprifjunar að legið hafi mjög skýrt fyrir að tillaga frá ráðherra sem ekki byggði á jafnréttis- eða kynjasjónarmiðum myndi ekki fá náð fyrir augum þingmanna. Ég held að enginn hafi verið í vafa um það sem hlýddi á þær umræður og kynnti sér þau nefndarálit sem þar lágu til grundvallar.

Vík ég nú að tillögum ráðherra. Svo ég vitni í nefndarálitið segir um það efni eftirfarandi, með leyfi forseta:

„Nefndin fjallaði sérstaklega um tillögur ráðherra en fyrir nefndinni komu fram þau sjónarmið að ef ráðherra færi ekki eftir mati dómnefndar um mat á hæfni umsækjenda væri ráðherra skylt að rökstyðja mat sitt í samræmi við ákvæði stjórnsýslulaga. Almennar reglur um hvað leggja eigi til grundvallar við skipun í opinber störf hafa ekki verið lögfestar. Litið hefur verið svo á að það sé komið undir mati þess sem veitir starfið hvaða sjónarmið skuli leggja sérstaka áherslu á. Sú óskráða meginregla stjórnsýsluréttar gildir þó um slíka ákvörðun að hún verði að vera byggð á málefnalegum sjónarmiðum og að velja beri þann umsækjanda sem talinn er hæfastur, þannig að frjálsu mati stjórnvaldsins“ eru vissulega settar ákveðnar skorður af þessum meginsjónarmiðum.

Ég vitna áfram í nefndarálitið:

„Fyrir nefndinni kom fram að dómnefnd um hæfni telur að 33 einstaklingar uppfylli skilyrði laganna og teljist hæfir til að gegna dómaraembætti að mati dómnefndarinnar. Fram kom að við val á milli margra hæfra einstaklinga, líkt og á við um þann umsækjendahóp sem til greina kemur við val á dómurum í Landsrétt, þá skipti miklu mat veitingarvaldshafans á því hvaða þarfir Landsrétturinn hafi um starfskrafta. Þegar það mat hefur farið fram, sem ekki byggist í sjálfu sér á umsækjendunum heldur á því starfi sem um ræðir, þá sé næsta verk, sem ekki hefur síður þýðingu, að kanna hvernig einstakir umsækjendur falli að þeim þörfum. Þeir sem gera það best eru hæfastir. Viðurkennt er að þetta ferli er ekki alltaf svona einfalt. Erfitt kann að vera, þrátt fyrir framangreint, að gera upp á milli einstakra umsækjenda og þá þurfi að velja á milli þeirra með hliðsjón af því hvernig þeir eru að öðru leyti bestir til að gegna því starfi sem til úthlutunar er.

Fyrir nefndinni kom fram að ráðherra teldi að nefndin hefði sinnt störfum sínum og rannsóknarskyldu með fullnægjandi hætti og engir formgallar hefðu verið á meðferð dómnefndar á málinu. Eftir að dómnefnd skilaði umsögn sinni til ráðherra hafi ráðherra sem veitingarvaldshafi þurft að meta tillögurnar sjálfstætt. Fram kom að ráðherra hefði hins vegar verið að hluta til ósammála vægi dómnefndarinnar á einstaka matsþáttum, m.a. varðandi þætti er lúta að dómarareynslu, þ.e. stjórn þinghalds, samningu og ritun dóma og almenna starfshæfni. Bendir ráðherra á að með því að gera ekki tilraun til þess að leggja tvo fyrrnefndu þættina til grundvallar heildarmati verði ekki annað ráðið en að reynsla dómara hafi ekki fengið það vægi sem tilefni er til og gert er ráð fyrir í reglum nr. 620/2010 um störf dómnefndar sem fjallar um hæfni umsækjenda um dómaraembætti.“

Og ég held áfram:

„Á fundum nefndarinnar var einnig fjallað um hlutverk Alþingis en fyrir nefndinni komu þau sjónarmið fram að það væri fyrst og fremst að kanna hvort ráðherra hafi gætt réttra vinnubragða og undirbúið ákvörðun sína í samræmi við reglur stjórnsýsluréttar. Einnig hvort fram hefði farið viðeigandi samanburður umsækjenda með hliðsjón af þörfum Landsréttar og verkefna hans ásamt því að ráðherra hafi byggt tillögu sína á málefnalegum sjónarmiðum.“

Þannig er það hlutverk Alþingis, eins og segir í nefndarálitinu að hafa „eftirlit með framkvæmd ráðherra, þ.e. veitingarvaldshafans, á málinu. Meiri hlutinn tekur fram að hann hefur fjallað um þær forsendur sem liggja að baki tillögu ráðherra um tilnefningar einstakra dómara í Landsrétt, þar með talið um að breyta út frá tillögu dómnefndar, og fellst á þær.“

Meiri hluti stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar gerir því svofellda tillögu að ályktun Alþingis:

„Alþingi samþykkir tillögur dómsmálaráðherra um að eftirfarandi einstaklingar verði skipaðir dómarar við Landsrétt, sbr. ákvæði til bráðabirgða IV í lögum um dómstóla, nr. 50/2016, sbr. lög nr. 10/2017.“

Eftir fylgir listinn samkvæmt tillögum dómsmálaráðherra.

Aðalsteinn E. Jónasson, Arnfríður Einarsdóttir, Ásmundur Helgason, Davíð Þór Björgvinsson, Hervör Lilja Þorvaldsdóttir, Ingveldur Einarsdóttir, Jóhannes Sigurðsson, Jón Finnbjörnsson, Kristbjörg Stephensen, Oddný Mjöll Arnardóttir, Ragnheiður Bragadóttir, Ragnheiður Harðardóttir, Sigurður Tómas Magnússon, Vilhjálmur H. Vilhjálmsson, Þorgeir Ingi Njálsson.

Undir þetta nefndarálit rita, auk þess sem hér stendur, Njáll Trausti Friðbertsson, 2. varaformaður nefndarinnar, Pawel Bartoszek, Vilhjálmur Árnason og Hildur Sverrisdóttir.