146. löggjafarþing — 79. fundur,  1. júní 2017.

tillögur dómsmálaráðherra um skipun dómara við Landsrétt.

622. mál
[11:36]
Horfa

Frsm. minni hluta stjórnsk.- og eftirln. (Katrín Jakobsdóttir) (Vg):

Frú forseti. „Alþingi á ekki að stjórnast af aflsmunum heldur vitsmunum“, skrifaði Ólafur Páll Jónsson heimspekingur í grein árið 2009. Ég er mjög sammála þessu viðhorfi því Alþingi er málstofa þar sem við eigum að hlýða á rök hver annars. Ég vil byrja á að segja það að mér er til efs að Alþingi hafi fengið svigrúm í þessu málsmeðferðarferli hér inni á þingi, nú er ég að tala um Alþingi, til þess að vera sú málstofa. Það var kannski ekki fyrirséð þegar þessi lagaákvæði voru sett á sínum tíma. Það er önnur umræða sem ég mun ekki fara í hér hvernig nákvæmlega það bar til á sínum tíma.

Það var ósk Alþingis að það yrði hluti af þessu ferli að skipa dómara við Landsrétt, en um leið liggja ekki fyrir reglur um það eða umræða hvernig nákvæmlega Alþingi hyggst sinna þessu hlutverki sínu. Við sem erum hingað kosin sitjum hins vegar uppi með það að hafa skrifað undir eið að stjórnarskránni, vera trú okkar sannfæringu og taka það mjög alvarlega þegar okkur er falið að fara yfir mál á borð við það sem við ræðum hér. Það má spyrja sig hversu vel Alþingi hafi sinnt því hlutverki sínu í ljósi þess að hér kom inn tillaga hæstv. ráðherra 29. maí og ég tek það fram, eins og kemur líka fram í nefndaráliti minni hluta, að hæstv. ráðherra er líka þröngur stakkur sniðinn hvað varðar tíma í öllu þessu ferli samkvæmt lögum.

Við hljótum að velta því fyrir okkur þegar tillaga hæstv. ráðherra kemur hingað inn 29. maí, í miðjum þinglokum, þar sem ætlast er til þess að þingmenn sitji hér og greiði atkvæði sem er þeirra skylda, heilu og hálfu dagana, að um leið sé hv. stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd að fjalla um það mál sem við erum hér að ræða, skipun 15 nýrra dómara á nýtt dómstig, Landsrétt. Við erum að taka fyrir nokkuð sem við höfum aldrei gert áður og það ætlum við að afgreiða á fundum á milli atkvæðagreiðslna á tveimur dögum í þinginu.

Ég trúi nú eiginlega ekki öðru en því að hv. þingmenn, bæði meiri hluti og minni hluti, séu mér sammála að þessi málsmeðferð er auðvitað ekki til fyrirmyndar, set ég þá ekki út á stjórn nefndarinnar undir þeim kringumstæðum eða aðstæðum, hvernig sem við getum orðað það, sem henni voru búnar við þessi tímaþrengsl. En það að bjóða minni hlutanum upp á það að skrifa nefndarálit á meðan minni hlutinn þurfti að taka þátt í því að greiða atkvæði um marga tugi mála í gær er auðvitað ekki í lagi. Það er ekki í lagi eftir að hafa setið fundi nefndarinnar og nýtt næturnar til að lesa málsgögnin. Þessi málsmeðferð er ekki í lagi.

Ef við hugleiðum hlutverk Alþingis þá er það auðvitað skylda okkar að tryggja það að almenningur geti haft traust á Alþingi sem stofnun, alveg eins og almenningur geti haft traust á dómstólunum, framkvæmdarvaldinu, vissum stofnunum sem almenningur verður að geta treyst að séu réttlátar, því að það er undirstaða okkar samfélagsgerðar.

Svo ég taki bara mína reynslu af þessu ferli þá held ég að við hljótum öll að sjá að við göngum hér inn í það að sinna hlutverki Alþingis sem einhvers konar varnagli, eins og það var orðað, og gerum það í gríðarlegri tímaþröng. Það kom sömuleiðis fram í máli þeirra sérfræðinga sem mættu fyrir hv. stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd, stjórnskipunarfræðinga, dómara, lögmanna, allir voru þessir sérfræðingar sammála um það að stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd hefði verið skammtaður óhóflega skammur tími til að sinna þessu hlutverki. Það eitt og sér vekur spurningar um málsmeðferð Alþingis.

Svo ég fari yfir nefndarálit minni hlutans í stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd þá liggur fyrir tillaga hæstv. dómsmálaráðherra um fimmtán dómara við nýjan Landsrétt. Tillaga ráðherra er ekki í samræmi við tillögu dómnefndar sem mat fimmtán umsækjendur hæfasta og skilaði áliti þar að lútandi til ráðherra. Í tillögu sinni nýtir ráðherra sér hins vegar heimild í lögum nr. 10/2017, um breytingu á lögum um dómstóla, nr. 50/2016, þar sem kveðið er á um eftirfarandi:

„Við 1. mgr. bætast þrír nýir málsliðir er hljóða svo: Nefnd skv. 4. gr. a laga um dómstóla, nr. 15/1998, skal meta hæfni umsækjenda um embætti dómara við Landsrétt í fyrsta sinn og láta ráðherra í té umsögn um umsækjendur í samræmi við 2. mgr. þeirrar greinar og reglur sem um nefndina gilda. Óheimilt er ráðherra að skipa í dómaraembætti mann sem dómnefnd hefur ekki talið hæfastan meðal umsækjenda, hvort heldur einn eða samhliða öðrum. Frá þessu má þó víkja ef Alþingi samþykkir tillögu ráðherra um heimild til að skipa í embættið annan nafngreindan umsækjanda sem fullnægir að mati dómnefndar öllum skilyrðum 2. og 3. mgr. 21. gr. laga þessara.“

Tillaga ráðherra felur í sér að fjórir umsækjendur af þeim fimmtán sem dómnefnd taldi hæfasta eru ekki á tillögu ráðherra og aðrir fjórir umsækjendur koma í þeirra stað. Breytingin frá tillögu dómnefndar er því veruleg enda um meira en fjórðung dómaranna að ræða.

Eins og kom skýrt fram í því sem ég las upp úr lögunum þá er minni hlutinn sammála því og undirstrikar það í nefndaráliti sínu að ráðherra hefur heimild til að víkja frá mati dómnefndar svo fremi sem meiri hluti Alþingis samþykki þá tilhögun. Hins vegar er ráðherra ekki undanþeginn þeirri meginreglu stjórnsýslulaganna sem fjallað hefur verið um í dómum og álitum umboðsmanns Alþingis og byggt hefur verið á hér á landi í langan tíma að skipa skuli þann hæfasta sem völ er á úr hópi umsækjenda. Um þessa túlkun held ég að ekki sé deilt í nefndinni, þ.e. eðlilega hlýtur hæstv. ráðherra á hverjum tíma að vera bundinn af meginreglum stjórnsýslulaga kjósi ráðherra að víkja frá tillögu dómnefndar. Þessi regla tryggir almannahagsmuni og uppfyllir jafnræðisreglu stjórnarskrárinnar. Er vel yfir hana farið í áliti sem nefndinni barst frá Trausta Fannari Valssyni, dósent við Háskóla Íslands, þar sem fjallað er lítillega um þau álitamál sem komu upp fyrir nefndinni um staðfestingu Alþingis á tillögu ráðherra um skipanir í Landsrétt.

Talsvert hefur verið rætt um dóm Hæstaréttar í máli nr. 412/2010 frá 14. apríl 2011, þar sem einmitt var tekist á um það hvort þáverandi settur ráðherra hefði uppfyllt rannsóknarskyldu sína við skipan héraðsdómara í embætti. Þar var einmitt tekist á um það hvort sá settur ráðherra hefði uppfyllt rannsóknarskyldu eins og hún er skilgreind í stjórnsýslurétti. Talsvert var tætt um það að sá dómur hefði auðvitað miðast við annað lagaumhverfi, en þó var það álit þeirra sérfræðinga sem komu fyrir nefndina að þau grunngildi sem birtust í dómnum um rannsóknarskyldu stjórnsýslulaga bæru enn sitt gildi. Það má sjá í bréfi Lögmannafélagsins sem barst nefndinni í tilefni af þessu máli þar sem vitnað er til þessa dóms um hvaða kröfur verði að gera til ráðherra, þar með talið um rannsókn, víki hann frá mati dómnefndar um hverjir séu hæfastir umsækjenda. Þar er vitnað til þess að gæta verður sérstaklega að því að rannsókn dómnefndarinnar komi lögum samkvæmt í stað rannsóknar sem ráðherra hefði ella borið að gera. Af því leiðir að hafi ráðherra talið efni til að víkja frá áliti dómnefndarinnar við skipun í embætti héraðsdómara var óhjákvæmilegt að ákvörðun hans yrði reist á frekari rannsókn eftir 10. gr. stjórnsýslulaga þar sem tekið yrði m.a. tillit til fyrirmæla hans sjálfs í reglugerð nr. 693/1999, um þau atriði varðandi umsækjendur sem ráða skyldu hæfnismati og jafnframt tryggt að sérþekkingar nyti þar við í sambærilegum mæli og við störf dómnefndarinnar.

Eins og ég sagði áðan þá hefur lagaumhverfið breyst, en sérfræðingar sem komu fyrir nefndina ítrekuðu að þessi grunngildi ættu enn fullan rétt á sér, þ.e. uppfylla yrði rannsóknarskyldu og tryggja að hún væri framkvæmd með sambærilegri sérfræðiþekkingu og fyrirfyndist í dómnefndinni sem skipuð hefði verið.

Í þetta er vísað í bréfi Lögmannafélags Íslands sem gerir verulegar athugasemdir við þessa tillögu ráðherra og telur þessa embættisfærslu, svo ég vitni í bréf Lögmannafélagsins, með leyfi forseta:

„… síst til þess fallna að skapa nýjum dómstól það traust og veganesti sem nauðsynleg er í lýðræðisþjóðfélagi.“

Það er okkar mat í minni hlutanum að liggja þurfi fyrir fullnægjandi rökstuðningur fyrir því að þeir umsækjendur sem ráðherra leggur til séu a.m.k. jafn hæfir og þeir sem dómnefndin leggur til.

Ráðherra lét fylgja tillögu sinni bréf, dagsett 29. maí sl., þar sem gerðar eru ákveðnar athugasemdir við aðferðafræði og niðurstöðu dómnefndar, m.a. að mat á hæfni dómara geti aldrei orðið vélrænt og að vægi dómarastarfa hljóti við mat nefndarinnar ekki það vægi sem tilefni sé til. Í þessu bréfi eru reifuð almenn sjónarmið um að á grundvelli þeirra sjónarmiða leggi ráðherra til fjóra nýja einstaklinga úr hópi umsækjenda en fjórir umsækjendur sem dómnefnd leggur til eru þar af leiðandi ekki lengur hluti af tillögunni.

Á fundi stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar með ráðherra komu fram þau sjónarmið að óeðlilegt væri að ekki væru færð rök með hverjum og einum umsækjanda og þann 30. maí kom bréf til nefndarinnar eða minnisblað þar sem settur var fram rökstuðningur um hvern og einn. Þar tiltekur ráðherra að fullnægjandi rannsókn hafi farið fram, segir þar orðrétt í bréfinu: „Ráðherra telur dómnefnd hafa upplýst málið nægilega og fullnægjandi rannsókn hafi farið fram á þeim matsþáttum sem eru til grundvallar niðurstöðu.“ En segir svo: „Ráðherra telur rétt að vægi dómstóla sé þyngra en dómnefnd gerði ráð fyrir.“ Raunar kemur líka fram fyrr í bréfinu að niðurstaðan sé líka í samræmi við lög um jafna stöðu karla og kvenna. Þar er líka tekið fram að engar nýjar upplýsingar liggi til grundvallar tillögunni og eingöngu sé verið að breyta vægi dómarastarfa frá mati dómnefndar.

Rétt er að nefna að fyrri athugasemdir í bréfinu 29. maí eru við störf dómnefndar um vélrænt mat ekki nefndar en vísað til þess, eins og sagði hér áðan, að þessi tillaga uppfylli kröfur laga um jafna stöðu og jafnan rétt kvenna og karla. Þannig að rökstuðningurinn í síðara bréfinu er að einhverju leyti frábrugðinn rökstuðningi í fyrra bréfi, en að sjálfsögðu hlýtur Alþingi að gera þá kröfu að rökstuðningur liggi allur og heildstæður fyrir áður en ráðherra tekur ákvörðun um tillögu sína til Alþingis.

Ég vil nefna það sérstaklega af því að borið hefur á því í umræðu að rætt hefur verið um það að formenn stjórnmálaflokkanna á Alþingi hafi gert sérstaka kröfu um að litið yrði til kynjasjónarmiða og hv. þm. Birgir Ármannsson gerði ágætlega grein fyrri þeim sjónarmiðum sem komu hér fram við umræðu um lögin um Landsrétt. Það er alveg hárrétt sem kom fram í máli hv. þingmanns, þau sjónarmið komu fram og þau sjónarmið komu líka fram a.m.k. af minni hálfu í samtölum við hv. ráðherra, en ég vil þó undirstrika það að lög um jafna stöðu og jafnan rétt karla og kvenna byggja hins vegar á því að tekið sé tillit til þess að um sé að ræða jafn hæfa umsækjendur, þannig að það að taka tillit til kynjasjónarmiða hlýtur ávallt líka að fela í sér rökstuðning um að um jafn hæfa umsækjendur sé að ræða.

Þá má ekki heldur gleyma því að breytingin á tillögunni snýst alls ekki eingöngu um kynjasjónarmiðin, fyrst og fremst, og eins og kom fram í fyrra bréfi hæstv. ráðherra er verið að tala um að auka vægi dómarareynslu. Það var erfitt fyrir nefndarmenn að greina það úr þeim gögnum sem fyrir voru lögð í nefndinni hvernig nákvæmlega dómarareynslan spilaði inn í við þessar tilfæringar á einstökum umsækjendum. Það var mjög erfitt að greina það. Á það er bent í bréfi sem lögmaður sendir nefndinni um að umsækjanda sem metinn hafi verið nr. 7 í mati hæfnisnefndar hafi verið hent úr hópi kandídata, en aðrir með minni dómarareynslu látnir í friði og það þrátt fyrir að litið hafi verið til kynjasjónarmiða. Þessi spurning situr því enn eftir eftir umfjöllun nefndarinnar.

Það hlýtur að vera skýr krafa Alþingis að ef ráðherra ákveður að víkja frá mati dómnefndar beri honum að framkvæma eigin rannsókn á hæfni umsækjenda þannig að enginn vafi leiki á því að hæfustu einstaklingarnir séu skipaðir í samræmi við gildandi meginreglur laga. Svo vitnað sé aftur í dóm Hæstaréttar í máli nr. 412/2010 sem sýnir að ráðherra bar þá að framkvæma eigin rannsókn og hlíta eigin starfsreglum og þó að lögum um dómstóla hafi verið breytt síðan, eins og ég nefndi hér áðan, gilda enn sömu grundvallarreglur stjórnsýslulaga hvað þetta varðar. Rannsóknarregla 10. gr. stjórnsýslulaga leggur áherslu á það að stjórnvald fullrannsaki það mál sem liggur fyrir og viði að sér nægum upplýsingum til þess.

Meðal annars í ljósi þess sem ég sagði áðan sem laut að hinum litla og nauma tíma sem stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd var skammtaður þá telur minni hlutinn ekki sýnt að þessi regla hafi verið í heiðri höfð, m.a. í ljósi þess að fjórir umsækjendur falla af listanum í stað þeirra fjögurra sem bætast við á listann. Ekki er ljóst hvaða samanburður hefur farið fram á milli þeirra umsækjenda sem dómnefnd telur hæfasta og falla brott úr tillögu ráðherra og þeirra fjögurra sem ekki eru á meðal þeirra sem dómnefnd telur hæfasta en bætast við tillögu ráðherra. Ekki liggur heldur fyrir samanburður á þeim fjórum sem voru meðal fimmtán hæfustu samkvæmt áliti dómnefndar og öðrum úr sama hópi sem fá þó að halda sér á tillögu ráðherra, t.d. hvað varðar dómarareynslu sem nefnd hafa verið sem sérstök rök í málinu. Samkvæmt álitum umboðsmanns Alþingis í málum nr. 5220/2008 og 5230/2008 er bent á að ljóst þurfi að vera að slíkur samanburður hafi farið fram og á þeim atriðum sem leggja á til grundvallar ákvörðun um hæfni. Af rökstuðningi ráðherra frá 30. maí er ekki hægt að ráða að slíkur samanburður liggi fyrir. Fram hefur komið í máli ráðherra að ekki sé hægt að veita slíkan rökstuðning til þeirra sem ekki fá starfið fyrr en að lokinni skipan. Um þetta er deilt.

Þá telur minni hlutinn að það hefði verið vönduð stjórnsýsla að umsækjendur hefðu fengið að koma sínum sjónarmiðum að varðandi breytt mat ráðherra á vægisþáttum eins og þeim ætti almennt að vera heimilt samkvæmt andmælareglu stjórnsýsluréttar. Ljóst má vera að ráðherra, og það hefur komið fram í máli hennar, telur rökstuðning sinn jafngilda fullnægjandi rannsókn í samræmi við stjórnsýslulög. Minni hlutinn telur ekki sýnt að sambærileg sérfræðiþekking liggi að baki mati ráðherra á umsækjendum og mati dómnefndar. Þá ber að nefna að mat dómnefndar er auðvitað ítarlegt, 117 blaðsíður, þar sem farið er yfir hæfni einstaklinga í ólíkum matsþáttum og birt röð að loknum hverjum matsþætti um hvaða einstaklingar teljist hæfastir í tilteknum matsþætti og hverjir teljist síst hæfir. Mat ráðherra er fjórar blaðsíður sem byggjast að miklu leyti á upplýsingum og birtast í dómnefndaráliti um reynslu umsækjenda af dómarastörfum.

Eins og kom fram áðan í máli mínu sníða lögin ráðherra vissulega þröngan stakk hvað varðar tímafresti í kringum skipan dómara. Þar er mat minni hlutans að bæði ráðherra og Alþingi hefði þurft lengri tíma til að afgreiða þetta mál, stóra mál, sem snýst um skipan fimmtán nýrra dómara í Landsrétt þannig að ráðherra gæti uppfyllt rannsóknarskyldu sína með óyggjandi hætti og þing gæti komið saman síðar í sumar til að ljúka málinu.

Það er í takt við álit þeirra sérfræðinga sem komu fyrir nefndina sem töldu að til að leggja á það sérfræðilega skoðun hvort ráðherra hefði framkvæmt fullnægjandi mat á einstökum umsóknum miðað við þau sjónarmið sem hann teldi að samræmdist best þörfum Landsréttar þyrfti einfaldlega miklu meiri tíma og miklu meiri aðgang að gögnum. Stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd hefði verið skammtaður óhóflega skammur tími við skoðun málsins. Þá liggur fyrir og var rætt á fundi nefndarinnar að engar reglur eru til um það hvernig eftirliti Alþingis með þessari ákvörðun ráðherra skuli háttað. Það kom fram líka í umræðum innan nefndarinnar að menn hefðu mjög mismunandi hugmyndir um það.

Minni hlutinn lagði því ítrekað til að málinu yrði frestað þannig að ráðherra gæti farið yfir þær athugasemdir sem hafa komið fram á þeim skamma tíma sem liðinn er frá því að tillaga ráðherra lá fyrir, sem og að stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd Alþingis fengi eðlilegan tíma til að sinna hlutverki sínu. Alþingi gæti þá komið saman síðar í júní til að ljúka afgreiðslu málsins.

Að lokum kemur fram í nefndaráliti minni hluta að þó að ný lög um dómstóla hafi tekið gildi frá því að dómur Hæstaréttar í máli nr. 412/2010 féll má telja víst að ekki hafi orðið breyting á grundvallarsjónarmiðum um ríkar kröfur til ráðherra um að uppfylla rannsóknarskyldu í samræmi við meginreglur stjórnsýslulaga. Ákvörðun ráðherra er stjórnvaldsákvörðun og lýtur þar með stjórnsýslulögum og -reglum. Fyrirliggjandi tillaga dómsmálaráðherra varðar heildarskipan á nýjum dómstól sem er falið mikilvægt nýtt hlutverk í dómskerfi landsins og markar ákveðin tímamót í réttarsögunni. Af þeirri ástæðu er það grundvallaratriði og eðlileg krafa að vandað sé til verka og skipun dómara sé hafin yfir allan vafa. Ljóst má vera af öllu þessu að minni hlutinn telur umbúnað málsins ekki nægjanlega traustan.

Með vísan til framangreinds, þ.e. þess að ekki er sýnt að ráðherra hafi sinnt rannsóknarskyldu sinni samkvæmt stjórnsýslulögum, að ráðherra hafi ekki virt andmælarétt samkvæmt stjórnsýslulögum, að ekki hafi reynst unnt að afla nægjanlegra sérfræðiálita í málinu af hálfu stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar, að þinginu og nefndinni var gefinn óhóflega skammur tími til skoðunar málsins, að ekki var vilji til þess af hálfu meiri hluta að fresta afgreiðslu málsins til að veita ráðherra tækifæri til að bæta úr annmörkum og tryggja vandaða málsmeðferð, að um er að ræða grundvallarmál sem varðar skipun nýs dómstóls sem er falið mikilvægt hlutverk í dómskerfi landsins og markar tímamót í réttarsögunni, að nauðsynlegt er að sátt ríki um skipun dómara við Landsrétt og skipun þeirra sé hafin yfir allan vafa, leggur minni hlutinn til að málinu verði vísað frá.

Undir þetta álit rita sú sem hér stendur, Birgitta Jónsdóttir, Jón Þór Ólafsson og Sigurður Ingi Jóhannsson.

Logi Einarsson sat fundi nefndarinnar sem áheyrnarfulltrúi og er samþykkur áliti þessu.