tillögur dómsmálaráðherra um skipun dómara við Landsrétt.
Virðulegi forseti. Hér er til umræðu tillaga dómsmálaráðherra um 15 dómara við nýjan Landsrétt. Tillagan víkur frá tillögu dómnefndar að hluta um mat á 15 umsækjendum um hverjir séu hæfastir og skilaði áliti þar að lútandi til ráðherra. Í tillögu sinni nýtir ráðherra sér hins vegar heimild í lögum nr. 10/2017, um breytingu á lögum um dómstóla, nr. 50/2016, þar sem kveðið er á um eftirfarandi, með leyfi forseta:
„Við 1. mgr. bætast þrír nýir málsliðir er hljóða svo: Nefnd skv. 4. gr. a laga um dómstóla, nr. 15/1998, skal meta hæfni umsækjenda um embætti dómara við Landsrétt í fyrsta sinn og láta ráðherra í té umsögn um umsækjendur í samræmi við 2. mgr. þeirrar greinar og reglur sem um nefndina gilda. Óheimilt er ráðherra að skipa í dómaraembætti mann sem dómnefnd hefur ekki talið hæfastan meðal umsækjenda, hvort heldur einn eða samhliða öðrum. Frá þessu má þó víkja ef Alþingi samþykkir tillögu ráðherra um heimild til að skipa í embættið annan nafngreindan umsækjanda sem fullnægir að mati dómnefndar öllum skilyrðum 2. og 3. mgr. 21. gr. laga þessara.“
Rétt er að geta þess hér að allir umsækjendurnir 33 eru taldir hæfir samkvæmt því mati.
Stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd hefur það verkefni að fjalla um málið, samanber 5. mgr. 45. gr. laga um þingsköp Alþingis. Við fengum á okkar fund hæstv. dómsmálaráðherra, ráðuneytisstjóra í forsætisráðuneytinu, formann matsnefndarinnar, Björgu Thorarensen, Trausta Fannar Valsson, Ingibjörgu Þorsteinsdóttur frá Dómarafélagi Íslands og Reimar Pétursson frá Lögmannafélagi Íslands sem og Tryggva Gunnarsson, umboðsmann Alþingis, og Hafstein Dan Kristjánsson, frá embætti sama umboðsmanns.
Málið er án fordæma þar sem verið er að stofna nýjan áfrýjunardómstól, Landsrétt, sem taka á til starfa 1. janúar 2018. Þess vegna þarf að skipa 15 nýja dómara í einu til að taka við embætti landsréttardómara. Þá hefur aldrei áður komið til þess að ráðherra hafi lagt tillögu um skipun dómara fyrir Alþingi til samþykktar samkvæmt þessum lögum. Þess vegna erum við á nýjum stað, og veltum fyrir okkur hvernig við getum unnið verkefni okkar hér. Hvert er hlutverk Alþingis? Hvert er hlutverk stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar?
Í nefndaráliti meiri hlutans er einnig fjallað um á bls. 4, að fyrir nefndinni hafi þau sjónarmið verið reifuð að fyrst og fremst væri að kanna hvort ráðherra hafi gætt réttra vinnubragða og undirbúið ákvörðun sína í samræmi við reglur stjórnsýsluréttar. Einnig hvort fram hafi farið viðeigandi samanburður umsækjenda með hliðsjón af þörfum Landsréttar og verkefna hans ásamt því að ráðherra hafi byggt tillögu sína á málefnalegum sjónarmiðum.
Umboðsmaður og aðrir sérfræðingar sem fyrir nefndina komu bentu á að ekki væri augljóst hvernig Alþingi ætti að rækja þetta hlutverk sitt. Það væri ekki skrifað í lög, við værum að feta nýja slóð og til viðbótar því værum við að fjalla um heilan hóp, 15 manns, nýja stofnun og þyrfti auðvitað að taka tillit til þess við umfjöllunina.
Verkefni okkar í stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd er sem sagt ekki að fjalla um einstök dómaraefni heldur fyrst og fremst að vera eins konar varnagli um málsmeðferð ráðherra, þá tillögu sem ráðherra ber inn til þingsins. Enn til viðbótar þessu flókna verki þarf hver og einn þingmaður síðan að greiða atkvæði um þann dómara sem tillagan er gerð um. En það er ekki verkefni stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar, við eigum fyrst og fremst að leggja mat á vinnubrögð ráðherra.
Tilgangur þessara laga, að hafa þetta svona flókið, er sá að tryggja sjálfstæði dómstóla en um leið að tryggja að veitingarvaldið, veitingarleyfishafinn, þ.e. ráðherra, framkvæmdarvaldið, sé ekki bara stimpilpúði á matsnefndina, eða Alþingi sé bara stimpill á vinnubrögð hvort sem er ráðherra eða annarra. Það vakti því athygli þegar við fórum að fjalla um málið að matsnefnd mat 15 af 33 — ekki 16, ekki 18 og ekki 25 — hæfasta þó að allir séu hæfir samkvæmt grunnreglum þess að geta tekið við dómaraembætti við Landsrétt.
Þegar við fjölluðum um það, því að það þurftum við svo sannarlega að gera til að átta okkur á því hvort ráðherra hafi borið saman með eðlilegum hætti þá sem hún ákvað að taka út úr þeim hópi sem matsnefndin lagði til og bætti öðrum við, var það alls ekki ljóst af þeirri „matrixu“ sem matsnefndin hafði stuðst við hverjir væru augljóslega hæfastir. Fyrir því höfðum við ekki annað en orð matsnefndarinnar. Í þessari „matrixu“ voru gefnar einkunnir í ólíkum flokkum með ólíku vægi sem enginn vissi um fyrir fram, en nú hefur það verið birt. Það er margt sem bendir til þess að sá umbúnaður allur, lögin um hvernig við eigum að gera þetta — að sú staða sem við erum í núna, þ.e. þegar við erum að læra hvernig við eigum að gera þetta, kalli á endurskoðun á því fyrirkomulagi. Þau vinnubrögð sem ástunduð eru við jafningjamatið, í matsnefndinni, þurfa líka að vera skýrari, gegnsærri, þannig að menn viti að hverju þeir ganga.
Það var margt sérkennilegt sem þar kom fram. Þegar munur er á umsækjendum — ef þeir fengju nú 10 í öllu, fengju nú 10,05 eða 10,5 — en þegar munurinn á milli 15. hæfasta umsækjandans og þess 16. er 0,03 finnst manni maður þurfa á frekari rökstuðningi fyrir því að þetta sé þannig.
Vandi okkar sem í nefndinni vorum var hins vegar ekki þessi. Ég vildi bara benda á að hér var þetta þannig. Vandi okkar er að við þurfum að leggja mat á hvort ráðherrann hafi valið þá 15 hæfustu. Ég er algjörlega sammála því mati ráðherrans og sé ekkert athugavert við það, enda er það skrifað í lögin að ráðherrann geti sagt: Það eru ekki 15 sem eru hæfastir heldur í þessu tilviki 24, og þau grundvallarsjónarmið sem ráðherrann leggur til með almennum rökstuðningi, þ.e. þar sem um áfrýjunardómstól sé að ræða sé eðlilegt að dómarareynsla vegi meira og að þannig verði til stærri hópur. Vandi okkar er sá að ráðherra hefur að okkar mati ekki rökstutt með nægjanlega skýrum hætti hvernig hún velur síðan þá 15 sem hún leggur hér til að verði dómarar, og alla þá 15, úr þessum 24 manna hópi. Það er verkefnið sem við vorum að leggja mat á. Þess vegna förum við í gegnum málið, köllum til sérfræðinga, biðjum þá um álit og aðstoð í því að leggja mat á það. Þeir segja einfaldlega: Við getum ekki gert það, það vantar gögn. Þegar hér hefur verið sagt að ekki sé sýnt fram á að ráðherra hafi sinnt rannsóknarskyldu og nægum rökstuðningi er það vegna þess að þau gögn, sem við höfum haft á mjög stuttum tíma til umfjöllunar í nefndinni, gera okkur ekki kleift að segja til um það, án þess að það sé hafið yfir allan vafa samkvæmt samvisku okkar. Við hana þurfum við að fást hér í þinginu. Það er verkefni okkar alla daga að ákveða hvað er rétt og hvað er rangt, og þá getum við ekki sagt: Já, það er hafið yfir allan vafa að ráðherra hafi valið rétt. Við höfum ekki þau gögn, við höfum ekki haft tíma og við höfum ekki getað fengið aðstoða sérfræðinga til að leggja mat á það því að þeir hafa heldur ekki haft þau gögn eða tíma til þess að meta það.
Eins og við segjum í minnihlutaálitinu höfum við fullan skilning á því að ráðherra hafði heldur ekki mikinn tíma, enda eru þau gögn sem komið hafa frá ráðherra rökstuðningur einn daginn, almenn rök. Þegar við köllum síðan eftir rökstuðningi og daginn eftir kemur aðeins viðbótarrökstuðningur um einstaka menn, hljómar það eins og ráðherra hafi heldur ekki haft nægilegt ráðrúm og tíma til að rökstyðja almennilega hvers vegna hún valdi þessa 15 af 24 umsækjendum. Í raun og veru má halda því fram að þegar ráðherra segir að hún hafi ákveðið að taka tillit til aukins vægis dómarareynslu — sem ég get verið algjörlega sammála vegna þess að þetta er áfrýjunardómstóll, mér finnst það lögmætt sjónarmið, en það kemur hvergi fram í rökstuðningnum hvernig það breytir þessari „matrixu“. En við megum heldur ekki gleyma því að þetta er ekki tölfræði, þetta eru ekki nákvæm vísindi. Það þarf að leggja heildstætt mat á málið og þess vegna þarf að rökstyðja val ráðherrans á 15 nýjum dómurum fyrir Landsrétt, hverjum og einum, og vísa til viðeigandi gagna. Hefði það verið gert ætla ég ekki að útiloka að tillaga ráðherra hefði verið metin sem er góð og gild málsmeðferð. Við förum síðan í þingsal og greiðum atkvæði eins og okkur ber samkvæmt þessum lögum. Sú skylda er sett okkur á herðar.
En þar stöldrum við í minni hlutanum við. Mat mitt er að þetta sé ekki nægilega góð málsmeðferð hjá ráðherra, að hún sé ekki hafin yfir vafa, að ráðherrann hafi ekki sýnt nefndinni að hún hafi sinnt rannsóknarskyldu sinni samkvæmt stjórnsýslulögum, að hún hafi ekki virt andmælarétt. Fram kom að ráðherra hafi ekki reynst unnt — að okkur reyndist ekki unnt að afla nægilegra sérfræðiálita í málinu. Það var líka augljóst, við spurðum eftir því. Menn sögðu: Við höfum hvorki gögn né tíma til þess að gefa ykkur slíkt, og þinginu og nefndinni var gefinn allt of skammur tími til skoðunar málsins. Þess vegna sögðum við: Er ekki skynsamlegra að ráðherra taki tillöguna til baka, komi með rökstuðning, annaðhvort fyrir þessari tillögu eða breyttri tillögu, en komi með rökstuðning fyrir vali á 15 aðilum þar sem uppfyllt er sú rannsóknarskylda og sá rökstuðningur sem bent er á bæði í áliti umboðsmanns og hæstaréttardómi og öðrum fordæmum sem þar eru fyrir hendi?
Við höfum lagt á það áherslu að Alþingi og þá hugsanlega ráðherra hefði þurft lengri tíma til að afgreiða þetta mál. Og það er alls ekki útilokað, af því að ég heyrði umræður í andsvörum áðan um að við hefðum verið sannfærð um að þetta væri góð og gild tillaga, annaðhvort þessi eða einhver sambærileg. En þar er akkúrat vandi okkar og þar teljum við að skorti á. Þess vegna höfum við lagt til að farin væri önnur leið, þ.e. að málinu hefði hreinlega verið vísað hér frá, vísað til ráðherra og við kæmum hér aftur saman eftir hálfan mánuð, þrjár vikur, og afgreiddum málið eftir að nefndin hefði verið búin að fara yfir það að öll málsmeðferðin væri fullnægjandi þar sem fengin hefði verið aðstoð sérfræðinga sem gætu lagt mat á slíkt.
Það er hins vegar ekki okkar að fara í stjórnsýslurannsókn, það er ekki okkar að leggja dóm á það. Það mun gerast fyrir dómstólum eða hjá umboðsmanni Alþingis ef menn leita þangað. Það er ekki það sem við erum að gera. Við erum fyrst og fremst að leggja mat á hvort við segjum: Já, þetta er nægilega góð málsmeðferð, við erum tilbúin að afgreiða málið og síðan þurfum við að sinna hinu hlutverkinu, þ.e. að greiða atkvæði um dómaraefni og koma þessu mikilvæga dómstigi, millidómstigi, Landsrétti, á fót.
Mér finnst óheppilegt að málið skuli vera komið í þennan farveg. Ég held að í kjölfarið þurfi að velta því verulega fyrir sér að það þarf að endurskoða þetta fyrirkomulag, starfsreglurnar, vinnu matsnefndarinnar. Það þarf einnig að spá í raunverulegt hlutverk Alþingis í þessu verkefni. Ég held hins vegar að það sé yfir allan vafa hafið að við höfum ekki haft tíma til þess að gera þetta almennilega.
Ég held að það hefði verið mjög heppilegt ef við hefðum getað náð að láta sátt ríkja um skipun dómara alveg eins og við höfum náð að halda sátt um þetta ferli allan tímann í þinginu. Ég held líka að það hefði verið skynsamlegt ef ráðherra og þingnefndin hefðu fengið nægan tíma til að skila vel rökstuddri tillögu til þingsins, þessari tillögu eða hugsanlega aðeins breyttri tillögu. Ég vil alls ekki útiloka að það hefði dugað þeim sem hér stendur til að segja: Já, þetta er í lagi, við getum afgreitt málið. En við þær aðstæður sem okkur er boðið upp á í dag get ég ekki sagt: Já, málsmeðferð ráðherra er í lagi. Ég verð að segja: Það virðist vera, okkur hefur ekki verið sýnt fram á annað en að þarna skorti verulega upp á og þess vegna leggjum við til að málinu verði vísað til ráðherra að nýju.
