fjáraukalög 2017.

Virðulegi forseti. Ég ætla að nefna nokkur atriði í sambandi við þetta þótt ég verði fyrst að viðurkenna að mér hefur ekki tekist að kynna mér efni frumvarpsins jafn mikið og ég vildi venjulega gera. Það er margt annað að gera á þinginu eins og fólk þekkir. Hins vegar eru nokkur atriði sem hafa komið fram í umræðunni sem mig langar að ræða aðeins frekar. Þau varða málsmeðferðina og það hvernig við förum með fjáraukalög og högum störfum okkar á Alþingi.

Það fyrsta sem mig langar að nefna er tæknilegs eðlis. Það er nefnilega þannig að með hjálp þáverandi hv. þm. Vigdísar Hauksdóttur komst inn í lög um opinber fjármál, í 16. gr. 3 mgr., eftirfarandi lína, með leyfi forseta:

„Talnagrunnur fjárlaga og frumvarps til þeirra skal vera aðgengilegur á tölvutæku sniði og á opnum miðli og þau gögn skulu vera aðgengileg öllum til eftirvinnslu á tölvutækan máta.“

Við vorum afskaplega ánægð með að hafa fengið inn þessa klausu. Hún hefur gert það að verkum að fjármálaráðuneytið gefur út þennan talnagrunn fjárlaga á vef sínum í svokölluðu CSV-sniði sem í stuttu máli er ofboðslega einfalt snið sem er auðvelt að koma fyrir inn í tölvu, í töflureikni, í forriti eða hverju sem er. Ég hef kíkt á þessi gögn og er í fljótu bragði ánægður með þau þótt ég hafi ekki enn þá fengið tækifæri til að vinna með þau og leika mér með þau á þann hátt sem ég gæti með meiri tíma og fyrirvara.

Hér er punktur minn í sambandi við fjáraukalög: Þessi málsgrein sem okkur tókst með aðstoð hv. þingmanns að koma inn tilgreinir ekki fjáraukalög. Fjáraukalög eru ekki enn þá aðgengileg á þessu sniði. Ég veit að flestir hv. þingmenn myndu aldrei nota þetta snið, eða líklega ekki, þó að þetta henti reyndar í töflureikni og ég skora á hv. þingmenn sem nota töflureikni til starfa sinna að prófa að setja þetta inn í töflureikni. Það getur verið gagn að því einu og sér. En það vantar að þarna séu fjáraukalögin tilgreind.

Ég hef haft samband við fjármála- og efnahagsráðuneytið og spurt hvort það sé eitthvað því til fyrirstöðu að gefa þetta út samt. Ég bíð eftir svari frá því en vona að ekki þurfi að breyta þessum lögum. Ég vildi nefna þetta vegna þess að þetta skiptir máli og mun skipta meira og meira máli eftir því sem tíminn líður. Fleira ætla ég ekki að segja um það tiltekna atriði.

Eins og kom fram í umræðunni áðan er afskaplega vont að í fjáraukalögum komi fram hlutir sem eiga heima í fjárlögum. Það er vont af mörgum ástæðum. Þar sem ég veit að einhverjum kann að finnast ég fara úr einu í annað í þessari ræðu ætla ég að gefa það út fyrir fram að ég ætla að fara út í stjórnarskrármál, nefnilega frumvarp stjórnlagaráðs og hvað þar er að finna sem kemur þessu máli við. Ég segi það fyrir fram vegna þess að ég vil ítreka að það kemur málinu við og ætti reyndar engan að undra vegna þess að stjórnarskráin er grundvöllurinn sem við byggjum þessi lög á. Í nýrri stjórnarskrá er t.d. 69. gr. sem myndi taka við af þeirri grein sem er í gildandi stjórnarskrá um heimildir ríkisvaldsins til að veita fjárheimildir. Hún er aðeins öðruvísi, ég ætla ekki mikið út í hana vegna þess að hún er ekki mikið efnislega frábrugðin. Hún er reyndar efnislega eins en kannski mætti færa rök fyrir því að hún sé sterkari en sú sem við höfum. Það er svo sem ekki aðalatriðið. En ég kem að því aðeins seinna. Fyrir þau sem vilja taka smá forskot á sæluna þá ætla ég að fjalla um 91. gr. frumvarps stjórnlagaráðs þegar ég kem að þeim punkti.

En byrjum á byrjuninni. Eins og ég sagði er vont að í fjáraukalögum komi fram hlutir sem eiga heima í fjárlögum. Allir virðast, alla vega í orði, vera mjög sammála um það. Það eru nokkrir hlutir vondir við þetta. Fjáraukalagafrumvarpið hefur ekki sama stall í umræðunni. Það er vandamál númer eitt. Fjölmiðlar taka ekki jafn mikið eftir þeirri umræðu og þeir taka eftir umræðum um fjárlög. Auk þess erum við að ræða upphæðir, oft umtalsverðar og í mikilvægum og stórum málum, sem rata ekki inn í umræðuna eða umfjöllun fjölmiðla og fanga ekki einu sinni athygli allra þingmanna sem láta sig málin varða, vegna þess að sú umræða kemur fram á allt öðrum tíma, þegar fjárlögin sjálf eru á öðrum stað í umræðunni, koma fyrir á öðrum tíma og undir öðruvísi kringumstæðum. Það brenglar umræðuna. Það er sá skaði.

Ég hlakka til að sjá, eða vona að ég eigi að hlakka til að sjá það, hvort það verði ekki örugglega samþykkt tillagan um að auka við fjárheimildir um 300 milljónir til þess að gera framhaldsskólum kleift að fjármagna efnisinnkaup í iðngreinum. Sjáum til með það á eftir. En hér áðan í umræðunni voru margir sem töldu að allir væru sammála um að vilja gera þetta rétt. Ég held að það sé í meginatriðum satt. Það er samt ákveðinn vandi. Hann er þessi: Lög um opinber fjármál eru mjög nýlega sett. Í fyrsta skipti sem fjárlög voru gerð á Alþingi eftir það gerðist það í þeim pólitíska óstöðugleika sem við virðumst eiga að venjast. Svo gerðist þetta aftur núna. Við kusum aftur í október, það er aftur kominn tímapressa á fjárlög og aftur viðhöfum við þau vinnubrögð sem hafa verið tíunduð nógu oft til að ég þurfi ekki enn og aftur að fara út í þau. Það þýðir að meðferð okkar á fjárlögum og fjáraukalögum byrjar mjög illa miðað við lög um opinber fjármál. Það er mjög vont, mjög slæmt, að byrjunin sé svona slæm. Það snýst ekki um hverjum það sé að kenna, þetta er bara vont og býr til ákveðið vandamál.

Það hefur löngum, ef ekki alltaf, verið svo að fyrirsjáanleg útgjöld eru ekki sett í fjárlög heldur í fjáraukann. Það er sú hefð sem núna hefur fengið að halda áfram, þegar það var einmitt eitt af markmiðum laga um opinber fjármál, sem ég greiddi atkvæði með, meðan ég man, að hindra það. Nú hefur hefðin náð fram yfir þennan punkt. Það er mjög slæmt því að það býr til mjög vondan hvata fyrir þá ríkisstjórn sem hyggst lagfæra það.

Ef tekið yrði upp á því, af fjármálaráðherra eða einhverjum, að taka fjáraukalög og segja að við ætluðum að hætta að nota fjáraukalög fyrir þetta og hitt og setja það inn í frumvarp til fjárlaga myndi það þýða að það frumvarp væri frábrugðið því sem áður var lagt fram. Samanburður milli ára yrði aðeins flóknari, aðeins óljósari og aðeins ógagnsærri. Það brenglar umræðuna líka. Ég er alveg viss um að ef tekið yrði upp á þessu, ég gef mér reyndar að það sé meira af fyrirséðum útgjöldum sem lenda í fjáraukalögum en óvæntum tekjum, kannski er það rangt hjá mér en ég gef mér það, myndi það líta út eins og mikil útgjaldaaukning í fjárlögum þótt svo væri ekki.

Þetta býr til hvata, held ég, fyrir ríkisstjórn til að viðhalda þeirri bölvanlegu hefð að ýta hlutum yfir í fjáraukalögin. Það er alla vega ekki sérstakur hvati til að hætta því, svo mikið er víst, nema nöldrið í okkur þingmönnum á Alþingi. Þetta álít ég vera ákveðið vandamál, eitthvað sem er hugsanlega hægt að leysa með skilningi ef helstu gagnrýnisraddir og fólk, sérstaklega stjórnmálamenn aðspurðir af fjölmiðlum, gæti svarað því með skilningi á slíkri breytingu að ekki væru allar tölur einkenni þess að verið væri að auka útgjöld eða gera ráð fyrir frekari tekjum heldur væri verið að færa fyrir fram þekktar stærðir úr fjárauka yfir í fjárlög. Ef við getum nálgast það með þeim skilningi er þetta kannski mögulegt. En ég óttast að sá pólitíski hvati sé til staðar að halda áfram þessari vondu hefð. Ég vona að það sé rangt hjá mér, eins og reyndar margt annað.

Við ræddum áðan um aðhald Alþingis með ríkisstjórn þegar kemur t.d. að fjáraukalögum. Við ræddum aðeins 26. gr. laga um opinber fjármál þar sem ráðherra er heimilt, ef þess gerist þörf, að fara fjáraukalagaleiðina. Þær spurningar vakna um það atriði, eins og svo margt annað sem varðar fjármál og hegðun ríkisstjórnar, hvar ábyrgðin á að framfylgja þessu liggur og hvaða tæki séu til staðar til að framfylgja því. Svörin eru alltaf: Alþingi hefur eftirlits- og aðhaldshlutverk og menn geta hist og gefið út álit og við getum nöldrað hér í pontu og greitt atkvæði gegn fjáraukalögum, gegn fjárlögum. Það er víst aðhaldstækið sjálft, það eina algerlega kýrskýra sem ég sé.

Það virkar auðvitað ekki þannig, eðlilega ekki því að við hljótum að þurfa betri aðhaldstæki sem ganga ekki út á það að fella fjárlög eða fella fjáraukalög. Við hljótum að þurfa getað sinnt því eftirlitshlutverki án þess að ganga svo langt. Við hljótum að geta t.d. fært hlutina á milli frumvarpa eða eitthvað því um líkt eða gripið nógu snemma inn í þannig að það komi inn í fjárlög fyrir fram sem annars lendir í fjárauka.

Eitthvað þurfum við sem við erum ekki með núna. Það tel ég staðreynd. Mér þykja staðreyndirnar sýna að við þurfum einhver tæki til þess.

Það varðar það að við erum almennt á Alþingi, ekki einungis í þessu máli, með frekar lítið taumhald á ríkisstjórnum. Þá kem ég inn á samband ríkisstjórnar og Alþingis. Hugmynd okkar er sú að Alþingi hafi aðhald og eftirlit með ríkisstjórn. Flott hugmynd. Þetta á að vera æðsta stofnun lýðveldisins og er það á blaði. En svo gerist það að ríkisstjórnir eru myndaðar úr meiri hluta Alþingis. Það þýðir að sá meiri hluti hagar sér að miklu leyti út frá því hvernig hægt er að hafa ríkisstjórnarsamstarfið gott áfram og viðhalda ríkisstjórninni. Þetta er svo rótgróið í íslenskri stjórnmálamenningu að ef ríkisstjórn fellur boðum við undantekningarlítið til kosninga, alþingiskosninga, þegar það er ekkert sérstaklega mikið vantraust gagnvart Alþingi í samfélaginu, þegar enginn kallar eftir því, heldur vegna þess að Alþingi vantar húsbónda. Hvað er það? Alþingi þarf að hafa meiri hluta á þinginu til að svipa sé til, til þess að Alþingi sé yfir höfuð starfhæft. Þvílík móðgun við lýðveldishugsjónina sjálfa, segi ég. En svona er þetta. Við búum í þessum takmarkaða og brigðula heimi.

Það sem hefur þá stundum verið gert sums staðar er að setja á fót minnihlutastjórnir. Til að ítreka það enn og aftur eru minnihlutastjórnir ekki það að minni hlutinn ráði. Meiri hlutinn Alþingis ræður enn þá. Munurinn verður sá að framkvæmdarvaldið hættir að vera húsbóndinn. Það er munurinn. Undir slíkum kringumstæðum held ég að Alþingi væri mun betur í stakk búið til að sinna eftirlits- og aðhaldshlutverki sínu á trúverðugan máta. Meiri hluti Alþingis væri þá ekki með sömu sterku pólitísku allsherjarhagsmuni og ríkisstjórn, að hún þurfi að halda velli. Það er ekki lengur fyrsta markmiðið. Það er eitt af þeim, því að auðvitað vill maður hafa framkvæmdarvald sem er nokkurn veginn stöðugt. Maður vill ekki losa sig við ríkisstjórnina ef ekki er tilefni til þess. Þetta er gert annars staðar, í Danmörku. Þetta kemur fyrir annars staðar en þar eru hlutirnir aðeins öðruvísi.

Færa má rök fyrir því að fyrirkomulagið sem við eigum að venjast hér bjóði ekki vel upp á minnihlutastjórnir. Ég er sjálfur þeirrar skoðunar að við ættum að byrja á því að prófa. Kannski klikkar það en meirihlutastjórnirnar klikka líka yfirleitt, alla vega upp á síðkastið, frá hruni sirka — nema vinstri stjórnin 2009–2013 sem hélt þrátt fyrir að vera í reynd komin í minni hluta í lokin. Þeim tókst það. Það voru náttúrlega voða sérstakir tímar. Ég er á því að þetta sé alveg hægt samkvæmt gildandi stjórnarskrá og gildandi þingsköpum, gildandi reglum. Ég held bara að stjórnmálamenningin okkar geri ráð fyrir að eina leiðin til að stjórna sé að ráða öllu. Það er ákveðin vantrú til staðar á styrk röksemdanna, staðreyndanna, ákveðin vantrú á þeirri hugmynd að ríkisstjórn gæti hugsanlega farið fyrst til Alþingis og sagt: Þetta er það sem við erum að pæla, hvað segið þið? Þetta væri þá gert fyrir fram, það væri venjan. Þetta gerist af og til og að ég held oftast með góðum árangri, svo sem við gerð útlendingalaga á sínum tíma, þótt margt megi reyndar líka gagnrýna við afurðina, það er kannski eðli málaflokksins. En það er alla vega skárra en að ríkisstjórnin fari að trukka málum sínum í gegn og henda þeim síðan í hendur Alþingis, að ætla að sporna við öllu með leiðindum og látum sem stór hluti af Alþingi er ósáttur við.

Hvað kemur það stjórnarskrá við? Það kemur henni við á þann hátt að það að koma á valdastrúktúr og sambandi ríkisstjórnar og Alþingis sem gengur upp meðfram minnihlutastjórnum, og þar af leiðandi raunverulegum aðskilnaði framkvæmdarvalds og löggjafarvalds, byggir á því að ríkisstjórnin geti setið og Alþingi hafi heppileg tæki til að skipta um ríkisstjórn eða einstaka ráðherra án þess að stanslaust þurfi að fara í alþingiskosningar. Þetta má ekki alltaf vera þannig að ef eitthvað lítið er að eða einhverju þurfi að breyta þá þurfi allt að fara. Það kemur í veg fyrir mikið af góðum hlutum, jákvæðum breytingum, ekki aðeins í pólitík heldur almennt. Það er ekki gott ef reglurnar eru þannig að það sé annaðhvort þessi tiltekna ríkisstjórn eða allt sé ónýtt og við þurfum að fara aftur í alþingiskosningar. Það er mjög vond staða að mínu mati.

Nú kem ég mér að 91. gr. frumvarps stjórnlagaráðs sem fjallar um vantraust. Ég ætla að lesa hana, mér sýnist ég rétt svo ná því, með leyfi forseta.

„Leggja má fram á Alþingi tillögu um vantraust á ráðherra. Í tillögu um vantraust á forsætisráðherra skal felast tillaga um eftirmann hans.

Ráðherra er veitt lausn úr embætti ef meiri hluti þingmanna samþykkir tillögu um vantraust á hann. Ríkisstjórn er veitt lausn ef meiri hluti þingmanna samþykkir tillögu um vantraust á forsætisráðherra.“

Það er ekkert róttækt í þessu. Í raun og veru er hugmyndin sú að ef það á að búa til vantraust — sem er það sem ríkisstjórnir óttast, er það ekki? Það gerir það að verkum að ríkisstjórnir vilja hafa meiri hluta þingsins til að verjast vantrausti, sem er ágætt markmið, auðvitað vill maður geta það. Það þarf í minnihlutastjórnum líka. Það þarf alltaf einhverja flokka til að lofa því að alla vega samþykkja fjárlög og verja ríkisstjórn vantrausti, væntanlega gegn ákveðnum skilyrðum, án þess endilega að vera í ríkisstjórn. Það þarf hvort sem er í minnihlutastjórnum líka. En með þessu fyrirkomulagi væri vantraustsferlið þannig að það væri áframhald. Það þyrfti ekki alltaf að rjúfa Alþingi og boða til nýrra kosninga samkvæmt þessari grein. Það myndi gefa okkur færi á að koma á samskiptum og sambandi framkvæmdarvalds og löggjafarvalds sem væri mun eðlilegra og myndi hjálpa okkur við að hafa aðhald og eftirlit með hlutum eins og fjáraukalögum og fjárlögum.

Það eru mun fleiri greinar sem ég gæti farið út í í frumvarpi stjórnlagaráðs sem ég held að myndu bæta hlutina. Ég ætla að nefna eitt, fyrst ég á smá tíma eftir og það er að ráðherrar hafi ekki atkvæðisrétt. Ég held að það skipti meira máli en fólk gerir sér grein fyrir. Ég ætla reyndar ekki að vera með langan pistil um það heldur ljúka máli mínu með því að segja að 91. gr. frumvarps stjórnlagaráðs er ekki endilega fullkomin. Ég hef alveg heyrt gagnrýni á hana, m.a. að í reynd myndi hún gera það að verkum að með vantrausti á ríkisstjórn yrði Alþingi ekki rofið og ekki boðað til alþingiskosninga. Er það ekki bara fínt? Þetta er framkvæmdarvaldið. Við kjósum ekki til framkvæmdarvalds á Íslandi, við kjósum til Alþingis, hinnar æðstu stofnunar ríkisins, þeirrar stofnunar sem á að veita aðhald og vera með eftirlit með ríkisstjórninni, ekki öfugt.

Í þessu máli finnst mér sannleikurinn kristallast enn og aftur. Þótt ég virðist í fljótu bragði fara út fyrir efnið er það þannig að stjórnarskrármálið og stjórnarskrármál almennt hafa mikið að segja um vinnubrögðin hérna og þar af leiðandi mikið að segja um það hvernig við stöndum að starfi okkar. Það er mikilvægt. Það líður varla sá mánuður að eitthvað gerist í pólitík án þess að mér detti í hug eitthvað í frumvarpi stjórnlagaráðs sem myndi alla vega bæta hlutina aðeins, a.m.k. hugsanlega. Við ættum að ræða það betur. Ég hef ekki átt nein samtöl í þingsal um 91. gr. frumvarps stjórnlagaráðs, en hefði mjög gaman af því og sennilega gott.

Ég ætla að láta þetta duga í bili, virðulegi forseti, ég veit að fólk langar heim.

Ég legg til að lokum að fundir fastanefndar Alþingis verði að jafnaði opnir.