trygging gæða, hagkvæmni og skilvirkni opinberra fjárfestinga.
Herra forseti. Ég mæli hér fyrir tillögu til þingsályktunar um tryggingu gæða, hagkvæmni og skilvirkni opinberra fjárfestinga. Að flutningi tillögunnar standa einnig hv. þm. Björn Leví Gunnarsson, Bryndís Haraldsdóttir, Guðjón S. Brjánsson, Hanna Katrín Friðriksson, Logi Einarsson, Þorgerður Katrín Gunnarsdóttir, Þorsteinn Víglundsson og Ari Trausti Guðmundsson.
Tillagan er nú endurflutt lítillega breytt frá síðasta þingi.
Mér þykir rétt að geta þess að hæstv. mennta- og menningarmálaráðherra Lilja Alfreðsdóttir, þáverandi hv. þm., var á málinu þegar það var síðast flutt. Ég tek þetta fram til að benda á að það er víðtæk samstaða hér á Alþingi um tillöguna, a.m.k. meðal flutningsmanna sem koma jafnt úr stjórn og stjórnarandstöðu.
Ályktunin er í sjálfu sér ekki flókin að efni en áhrif af samþykkt hennar geta orðið mikil ef vel tekst til í framhaldinu. Ályktunin felur í sér tvo efnisþætti og hljóðar svo, með leyfi forseta:
„Alþingi ályktar að fela fjármála- og efnahagsráðherra að útfæra stefnumörkun með það að markmiði að tryggja gæði, hagkvæmni og skilvirkni opinberra fjárfestinga allt frá hugmyndastigi til framkvæmda og út ætlaðan líftíma þeirra.“
Síðari hluti ályktunarinnar er:
„Ráðherra skipi fimm manna starfshóp til þess að stofna til formlegs samstarfsvettvangs stjórnvalda, atvinnulífs og fræðasamfélags um gerð rammaáætlana til þriggja ára í senn til þess að byggja upp þekkingu og færni og efla rannsóknir á sviði gæða, hagkvæmni og skilvirkni opinberra fjárfestinga.“
Og að síðustu:
„Ráðherra leggi fram og kynni Alþingi tillögur sínar eigi síðar en 1. mars 2018“, stendur hér í tillögunni en ég reikna nú með að það sé orðin óraunhæf dagsetning. Það skiptir kannski ekki höfuðmáli.
Skömmu fyrir áramót var kynnt skýrsla þar sem var lagt á það mat að til að koma fjárfestingum í innviðum landsins í gott og eðlilegt horf þyrfti allt að 372 milljarða kr. Það eru ekki neinir smáaurar og eins gott að standa vel að verki. Með nýjum vinnubrögðum mætti spara allt að 26 milljarða í beinhörðum peningum við þessi verkefni ef sá árangur næst sem ég vænti að þessi tillaga gæti leitt til.
Það er gömul saga og ný að það þarf tíma, fé og framsýni og skipulag til að ná árangri á vettvangi sem þessum. Það þarf að ganga þannig til verks að öll þau verkefni sem ráðist er í skili hámarksárangri, hvort sem litið er til nytsemi, arðsemi, gæða, verðs, verktíma eða forgangsröðunar. Það hefur viljað brenna við, jafnt á Íslandi sem í öðrum löndum, að verkefni, stór fjárfestingarverkefni á vegum hins opinbera, rísi ekki undir þeim kröfum sem til þeirra hafa verið gerðar og uppfylli ekki þær þarfir sem að var stefnt. Nægir að nefna að kostnaður fer oft úr böndum, framkvæmdatími verður miklu lengri en til stóð og oft veita þau ekki þann ávinning sem að var stefnt. Auðvitað eru skýringar á þessu margvíslegar og margar þeirra samverkandi. Þar mætti nefna þætti eins og pólitískt undirbúningsferli, greiningu á þörfum, ferla sem notaðir eru við skipulag, forsendur og skilyrði sem þarf að uppfylla til þess að ráðist sé í verkefni og þessi atriði eru oft ófullnægjandi. Þá má nefna að stundum er slælegri stjórn og eftirliti um að kenna á framkvæmdastigi verkefna. Oft blasir við að það er skortur á hæfni og þekkingu, skýrar reglur eru ekki fyrir hendi og síðast en ekki síst ríkir oft óhófleg bjartsýni um framgang verkefna. Þar á nú pólitíkin einhverja sök líka. Menn eru óhóflega bjartsýnir þegar menn leggja af stað og halda að það sé hægt að drífa verkefni með litlum undirbúningi hratt og vel af stað og að þau uppfylli þær þarfir sem að er stefnt. Allt er þetta gert í góðri meiningu en fer oft úrskeiðis. Þetta gildir auðvitað almennt um fjárfestingarverkefni en er sýnu alvarlegra þegar farið er með opinbert fé.
Því fer víðs fjarri að vandamál sem ég hef rakið hér og nefnt dæmi um séu bundin við Ísland. Þessi vandamál eru alþjóðleg ef svo má segja. Ég vil líka taka fram að því fer víðs fjarri að íslensk stjórnvöld og þeir sem koma að opinberum fjárfestingarverkefnum hér á landi geri ekki margt vel og ekki sé að finna regluverk og ferla. Alls ekki. En það er alltaf hægt að gera betur og það er eftir miklu að slægjast ef vel tekst til við að gera enn betur. Ég held að þetta gildi ekki síst um undirbúningsferli verkefna, þ.e. að menn vandi sig meira þegar þeir eru að taka ákvarðanir um að ráðast í verkefni, hvaða verkefni og með hvaða hætti. Þetta sýnir reynsla annarra þjóða glöggt.
Ég vil nefna að sá lagarammi sem við höfum á Íslandi byggist á lögum nr. 84/2001, um skipan opinberra framkvæmda. Lögunum er skipt í nokkra kafla og þau fjalla um frumathugun, áætlanagerð, verklega framkvæmd og skilamat. Þau eru frá árinu 2001, eins og kom fram í númeri þeirra, en ekki hafa verið gerðar neinar efnisbreytingar á þeim 17 árum sem liðin eru síðan þau tóku gildi. Meðal þess sem núverandi lög ná ekki til eru margs konar fjárfestingar aðrar en framkvæmdir, svo sem meiri háttar eignakaup, stórt húsnæði, þyrlur og skip.
Mörg lönd hafa tekið þessi mál föstum tökum og greinilegur árangur hefur komið í ljós. Ég nefni Noreg sérstaklega þar sem ég þekki það einna best. Þar hafa verið settar um þetta reglur. Þar get ég vísað til regluverks sem norska fjármálaráðuneytið hefur gefið út sem heitir upp á norsku, með leyfi forseta, Ordning for kvalitetssikring av store statlige investeringer. Og síðan samstarfsverkefnið Concept sem er rekið af Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet.
Það eru um 16 ár frá því að Norðmenn hófu sína vinnu við að gera úrbætur hjá sér á þessum vettvangi. Þar benda rannsóknir til þess að af 40 meiri háttar fjárfestingarverkefnum sem ráðist hefur verið í í Noregi þar sem þessari aðferðafræði hefur verið beitt hafi um 80% verkefna staðist ytri ramma kostnaðar- og tímaáætlana. Enn fremur hafi þessum verkefnum verið skilað með um 7% lægri meðaltilkostnaði en áætlað var. Þaðan hef ég þessa tölu, 26 milljarða, sem ég nefndi í upphafi ef sami árangur gæti náðst hér. Norðmenn meta það svo að hið nýja fyrirkomulag hafi valdið algjörum viðsnúningi þar í landi. Nú sé ekki lengur meginregla að verkefni fari úr böndum.
Skýrslan sem ég gerði að umtalsefni áðan, sem var gefin út af Félagi ráðgjafarverkfræðinga og Samtökum iðnaðarins um fjárfestingarþörf í innviðum, var einmitt sótt til Noregs, aðferðafræði sem Norðmenn beita þegar þeir meta framtíðarþörf fyrir fjárfestingar í innviðum og fjárfestingarverkefnum. Þess vegna held ég að væri ekki úr vegi að við litum líka í smiðju til Norðmanna um efni þessarar þingsályktunartillögu.
Þess er líka að geta að menntun og rannsóknum á sviði verkefnastjórnunar og verkefnastjórnsýslu hefur vaxið mjög fiskur um hrygg á alþjóðavísu. Hérlendis er þegar nám á háskólastigi í verkefnastjórnun þótt það eigi sér frekar stutta sögu en slíkt nám er nú í boði við Háskólann í Reykjavík, þ.e. til MPM-gráðu, og við Háskóla Íslands til MS-gráðu. Það er mjög mikilvægt að við stuðlum að því og það er markmið tillögunnar að efla rannsóknir og miðla reynslu og þekkingu á þessu sviði til hagsbóta fyrir samfélagið allt.
Það er mjög mikilvægt þegar við ræðum efni þessarar þingsályktunartillögu að það sé alveg skýrt, að þó að hún yrði samþykkt og fram kæmu tillögur og á fót yrði settur starfshópur um framkvæmdaáætlanir til þriggja ára í senn, er þetta langhlaup. Þetta mun ekki skila 100% árangri undir eins því að það þarf að breyta viðhorfum og þetta er lærdómsferli. Eins og alltaf er þá er ekki hægt að taka alla hluti bara hráa upp og kaupa handbækur frá Noregi og halda að þar með sé málið leyst.
Eitt af því sem ég held að sé mikilvægast í öllu þessu samhengi, og það hafa Norðmenn t.d. gert, er að leggja mjög þunga áherslu á undirbúningsstig fjárfestinga og fjárfestingarverkefna. Norðmenn hafa sett upp kerfi sem þeir kalla „kvalitetssikring“. Það felst í því að þegar er verið að ákveða hvaða verkefni eigi að ráðast í þá byrja menn á því að segja: Hér er viðfangsefni, hér er vandi, við þurfum að tengja betur saman þessa og þessa byggð eða það þarf að reisa sjúkrahús eða eitthvað annað sem þarf að gera, og þá byrja menn á að velta fyrir sér hvaða möguleikar séu tækir í stöðunni með mjög vönduðum hætti. Síðan er þetta líkan tekið til framkvæmdarstigs og fjármögnunarstigs. Það sem þeir gera, sérstaklega við stærri verkefni, er að þá er sett þessi gæðatrygging og hún felst fyrst og fremst í því að ráðnir eru óháðir ráðgjafar til að leggja mat á hugmyndir og verkefni í tilteknum áföngum. Þeir eru nokkurs konar hliðverðir ef svo má segja. Þeir leggja mat á hugmyndirnar, verklagið, skipulagið o.s.frv. Það eru alltaf hlið, ef má orða það þannig, sem stjórnvöld á hverjum tíma þurfa að taka afstöðu til. Það eru lagðar til þessar og þessar leiðir, það kemur fram mat á þeim og þá er hægt að stöðva eða breyta á undirbúningsstigi tilteknum framkvæmdum. Þetta hefur gefist mjög vel.
Ef við getum bætt menningu okkar á þessu sviði og gert betur þá er eftir mjög miklu að slægjast. Þingsályktunartillagan felur í sér að fela efnahags- og fjármálaráðherra að gera tillögur um nauðsynlegar lagabreytingar og þá er hægt að horfa til annarra landa, en hinn þátturinn er sá að setja upp þennan vettvang til að stunda rannsóknir og miðla. Við getum hjálpast að við að læra og gera betur á þessu sviði.
Ég held að þetta sé umbótaverkefni sem íslenskt samfélag hefði mjög gott af að fara í gegnum. En ég vil samt að lokum ítreka það sem ég sagði áðan að með þessum tillöguflutningi er ég ekki að kasta rýrð á það sem vel hefur verið gert hingað til. Það hefur margt verið mjög vel gert. En það er hér eins og annars staðar að sums staðar má gera betur. Ég held líka að þetta skipti miklu máli þegar við erum að velja leiðir og aðferðir til að ná einhverjum markmiðum. Ég held að við séum ekki alveg nógu dugleg við að velta fyrir okkur ýmsum möguleikum. Okkur hættir til að segja: Hér er vandi og það er bara þessi lausn á þessum vanda. Við förum kannski ekki nógu djúpt í að skilgreina hvaða leiðir gætu verið færar að þessu markmiði. Þær geta oft verið margar.
En til að lengja nú ekki mál mitt meira, enda sé ég að ég er að verða búinn með minn ræðutíma, legg ég til að þessari þingsályktunartillögu verði vísað til hv. efnahags- og viðskiptanefndar til frekari meðferðar.
