fjármálastefna 2018--2022.

Virðulegi forseti. Hér verður flutt nefndarálit um tillögu til þingsályktunar um fjármálastefnu fyrir árin 2018–2022 frá 2. minni hluta fjárlaganefndar. Fjárlaganefnd fékk fjármálastefnu ríkisstjórnarinnar til yfirferðar 23. janúar. Sendar voru út 28 umsagnarbeiðnir og bárust nefndinni 13 umsagnir frá ýmsum aðilum. Einnig fékk nefndin afhent álit fjármálaráðs um fjármálastefnuna, en lögum samkvæmt er það hlutverk fjármálaráðs að leggja mat á hvort fjármálastefnan uppfylli grunngildi laga um opinber fjármál.

Fjármálastefnan var á dagskrá fjárlaganefndar á 11 fundum. Þar komu gestir sem fengu mismikinn tíma. Samtals tóku gestakomur rétt um tíu klukkutíma. Ekki fór mikill tími þar fyrir utan í umræðu innan nefndarinnar um fjármálastefnuna.

En aðeins um fjármálastefnuna. Skýrt kom í ljós í desember á fyrra ári að lögin um framlagningu fjármálastefnu eru gölluð. Þau gera ráð fyrir stöðugleika í pólitísku og efnahagslegu umhverfi og kosningum með reglulegu millibili, helst á vorin. Því má gera ráð fyrir því að stefnan hafi verið sett saman á tiltölulega styttri tíma og af þó nokkuð minni gaumgæfni en hægt væri ef um eðlilegan undirbúning væri að ræða. Ríkisstjórn skal þó móta fjármálastefnu sem lögð er fram á Alþingi svo fljótt sem auðið er en gefið er svigrúm fram að framlagningu næsta frumvarps til fjárlaga. Í desember á fyrra ári stóð svo á að endurskoða þurfti bæði fjárlagafrumvarp og fjármálastefnu á mjög stuttum tíma. Bæði fjárlagafrumvarpið og fjármálastefnan bera þess augljós merki. Að auki er ekki komin næg reynsla á framkvæmd fjárlaga um opinber fjármál hvað varðar uppsetningu og framsetningu fjármálastefnu, þrátt fyrir að nú hafi þrjár fjármálastefnur verið lagðar fram á jafn mörgum árum.

Samkvæmt lögum um opinber fjármál er fjármálastefnu ætlað afmarkað hlutverk, að stjórnvöld setji fram stefnu um umfang, afkomu og þróun eigna, skulda og langtímaskuldbindinga opinberra aðila í heild og hins opinbera, til eigi skemmri tíma en fimm ára. Einnig skal fylgja greinargerð með fjármálastefnunni þar sem útskýrt er hvernig grunngildum laga um opinber fjármál verði fylgt, bæði hvað varðar stefnumörkun um þróun gjalda, skattstefnu og aðra tekjuöflun hins opinbera.

Fjármálastefnan hefur ákveðin skilyrði. Þau eru tilgreind í 7. gr. laga um opinber fjármál og þar er kveðið á um að markmið fjármálastefnu skuli samræmast skilyrðum um að heildarjöfnuður á fimm ára tímabili skuli ávallt vera jákvæður ásamt því að neðri mörk eru sett á árlegan halla. Einnig eru sett efri mörk upp á 30% af vergri landsframleiðslu á heildarskuldir að frádregnum lífeyrisskuldbindingum og nokkrum öðrum atriðum. Síðasta skilyrðið er síðan skuldalækkunarregla, hvernig skuldir skulu lækka ef þær eru yfir skuldaþakinu. Þessi skilyrði setja stjórnvöldum lögbundinn ramma, ekki aðeins fyrir fjármálastefnu heldur einnig fjármálaáætlun og fjárlög.

Til viðbótar eru síðan grunngildi. Grunngildi laga um opinber fjármál eru þær forsendur sem stjórnvöld eiga að rökstyðja fjármálastefnuna með. Ég ítreka þetta. Því er mikilvægt að það sé skýrt um hvað þau grunngildi snúast þegar fjármálastefnan er skoðuð. Í lögum um opinber fjármál eru grunngildin fimm skilgreind á eftirfarandi hátt.

Í fyrsta lagi: Sjálfbærni sem felst í því að opinberar skuldbindingar séu viðráðanlegar til skemmri og lengri tíma og leggi ekki ósanngjarnar byrðar á komandi kynslóðir.

Í öðru lagi: Varfærni sem miðar að hæfilegu jafnvægi milli tekna og gjalda og að ekki séu teknar ákvarðanir eða aðstæður skapaðar sem geti haft ófyrirséðar og neikvæðar afleiðingar.

Í þriðja lagi: Stöðugleiki sem felst í að stefna í opinberum fjármálum stuðli að jafnvægi í efnahagsmálum.

Í fjórða lagi: Festa sem felst í því að forðast óvæntar eða fyrirvaralitlar breytingar frá gildandi stefnu og áætlunum um þróun opinberra fjármála.

Í fimmta lagi og síðast en ekki síst: Gagnsæi sem felst í því að sett séu auðsæ og mælanleg markmið til meðallangs tíma um þróun opinberra fjármála í samræmi við grunngildi. Birta skal reglulega samanburð á markmiðum og árangri með skýrum mælikvörðum.

Samkvæmt lögum um opinber fjármál á að staðfesta að fjármálastefnan sé samkvæmt þeim grunngildum sem talin eru upp hér að framan en í þeirri tillögu sem liggur fyrir Alþingi um fjármálastefnu er talað um að Alþingi staðfesti að fjármálastefnan sé samkvæm þeim grunngildum og skilyrðum sem kveðið er á um í lögum um opinber fjármál.

Þetta var nokkurn veginn bein tilvitnun. Ég sleppti málsgrein með upptalningu. En þessi texti er hluti af tillögunni og ef Alþingi staðfestir tillöguna uppfyllir þessi staðfesting sjálfa sig. Það hlýtur því að vera hlutverk Alþingis að greina fjármálastefnuna út frá grunngildum laga um opinber fjármál eins og það er hlutverk ríkisstjórnarinnar að rökstyðja hvernig stefnan er grunngildamiðuð og fjármálaráðs síðan að leggja faglegt mat á það hvort fjármálastefnan uppfylli þau skilyrði sem sett eru með grunngildunum og rökstuðning ríkisstjórnarinnar fyrir þeim. Ef þingmenn samþykkja þingsályktunartillöguna um fjármálastefnu staðfesta þeir einnig að það sé sannfæring þeirra og að stefnan sé grunngildamiðuð og uppfylli öll þau skilyrði sem sett eru fram í lögum um opinber fjármál, nánar tiltekið í 6. gr. og 7. gr. laganna þar sem grunngildin ásamt skilyrðum um heildarjöfnuð, heildarskuldir og skuldahlutfall er að finna.

Fjármálastefnan er samþykkt af Alþingi til fimm ára. Enda þótt það sé hlutverk ríkisstjórnarinnar að leggja fram fjármálastefnu og rökstyðja að stefnumörkunin sem sett er fram standist skoðun þá er það Alþingis að fara yfir rök málsins og sinna ákveðnu gæðaeftirliti. Spurningin hvort fjármálastefnan sé grunngildamiðuð og rökstudd sem slík hlýtur að vera aðalspurningin sem þingið þarf að svara.

Mig langar að víkja aðeins að áliti fjármálaráðs sem barst nefndinni, geyma aðeins umsagnir sem bárust nefndinni. Í fjármálaráði sitja þrír aðalmenn og þrír varamenn. Þegar álitið um fjármálastefnu áranna 2018–2022 var unnið hafði einn aðalmaður sagt sig úr ráðinu. Það var enginn ágreiningur eða neitt svoleiðis, það var af illri nauðsyn, gert í fullkominni sátt. Í áliti fjármálaráðs er tekið fram að allir ráðsmenn, bæði aðalmenn og varamenn, hafi unnið jafnt að álitsgerð ráðsins. Í fyrri álitum hafa einnig allir ráðsmenn komið jafnt að vinnunni og verður að íhuga að fjölga aðalmönnum í ráðinu til þess að endurspegla vinnuframlagið sem þarf til þess að skila af sér jafn góðu áliti og fjármálaráð hefur unnið. Það er undarlegt að varamenn séu að sinna starfi aðalmanna. Það væri eðlilegt að aðalmönnum væri einfaldlega fjölgað. Varamenn væru til taks þegar einhver þarf að segja af sér eins og gerðist í þessu tilviki. Hér ber að hafa í huga að lög um opinber fjármál kveða á um að fjármálaráð hafi einungis tvær vikur til þess að skila áliti sínu frá því að fjármálastefnan eða fjármálaáætlun er lögð fram. Að þessu sinni var fjármálastefnan lögð fram 14. desember og skilaði fjármálaráð áliti sínu 29. desember. Ef fólk skoðar dagsetningarnar má sjá að það er ákveðið afrek út af fyrir sig.

Helstu ábendingar fjármálaráðs eru að meta eigi áhrif stefnumörkunarinnar á efnahagslífið. Annars er eins og fjármálastefnan hafi engin þjóðhagsleg áhrif. Miðað er við þá þjóðhagsspá sem er lögð fram, stefnan er miðuð við hana, en ef áhrif fjármálastefnunnar eru engin á þjóðhagsspána hefur stefnan ekki nein áhrif. Þá er hún bara núll. Hún fylgir þjóðhagsspánni. Einnig getur núverandi fyrirkomulag stefnumótunar sett stjórnvöld í ákveðna spennitreyju eigin stefnu og hentugra væri að setja fram markmið á ákveðnu bili en ekki bara með einni fastri tölu. Fjármálaráð hefur áhyggjur af því að þjóðhagslíkön séu mjög einsleit hér á Íslandi. Það leiðir til þess að þjóðhagsspár mismunandi aðila eru mjög svipaðar og leiða til einsleitari umræðu ásamt því að hætta er á að allir geri sömu mistök við spágerðina.

Þó nokkur umræða varð um ítrekaða ábendingu fjármálaráðs um að sett væri fram hagsveifluleiðrétt afkoma. Fjármála- og efnahagsráðuneytið sagði að slík framsetning væri flókin og háð ýmsum fyrirvörum, að hagsveifluleiðrétting væri aldrei nákvæm fyrr en fram liðu stundir, t.d. þegar vissa væri um hver hagvöxturinn hefði verið. En þetta ætti þó ekki að koma í veg fyrir birtingu hagsveifluleiðréttrar afkomu. Slíkur háttur krefst einungis agaðrar umræðu sem byggist á forsendum slíkrar framsetningar. Fjármálaráð lagði áherslu á að notkun á hagsveifluleiðréttri afkomu væri nauðsynleg í ljósi grunngildis um stöðugleika en vegna þess að ráðuneytið hefði sagt að til væru greiningar á hagsveifluleiðréttum frumjöfnuði mætti einnig færa rök fyrir því að grunngildið um gagnsæi væri ekki uppfyllt nema með birtingu þeirra upplýsinga. Og ráðuneytið hefur þær upplýsingar undir höndum en lætur þingið ekki fá þær.

Fjármálaráð gagnrýnir að gert sé ráð fyrir mjúkri lendingu efnahagskerfisins, og það gerðu mun fleiri umsagnaraðilar, bæði vegna fyrri reynslu og vegna þess að skortur er á sviðsmyndagreiningum sem myndu auka trúverðugleika stefnumörkunarinnar í fjármálastefnunni og renna stoðum undir fullyrðingar um mjúka lendingu.

Fjármálaráð hefur áður gert athugasemdir vegna skorts á greiningu á framleiðniáhrifum af fjárfestingum. Ómögulegt er að spá fyrir um það hvort boðuð viðbót í innviðafjárfestingum leiði til óhóflegrar eftirspurnar og fer það algerlega eftir því hvort innviðafjárfestingarnar leiði til aukinnar framleiðni. Fjármálaráð telur að samráð við sveitarfélögin sé lykilatriði þegar forgangsraða skal verkefnum þar sem mikilvægur hluti framkvæmda hvíli á herðum sveitarfélaga.

Í umsögn fjármálaráðs er vakin athygli á því að boðað sé að tekjur og útgjöld hins opinbera eigi að vaxa í takt við nafnvöxt vergrar landsframleiðslu. Þetta þýðir að ef viðhalda á aðhaldsstigi við aðstæður þar sem gætir mikils uppgangs kallar það á frekari tekjuöflun hins opinbera, niðurskurð annarra útgjalda eða einhverja blöndu beggja þessa. Með öðrum orðum: Ef auka á útgjöld til innviðauppbyggingar á meðan tekju- og útgjaldaaukning fylgir nafnvexti vergrar landsframleiðslu hlýtur það að koma niður á öðrum verkefnum hins opinbera. Í álitinu segir fjármálaráð að ef stefnan sé sú útgjaldaaukning sem boðuð er í fjármálastefnunni hljóti það að þýða að ábyrgðinni sé velt yfir á stjórn peningamála ef ekki komi til aukinnar tekjuöflunar eða niðurskurðar annarra verkefna.

Ég er með smásýnidæmi upp á það að gera. Hérna er ég með tvær krónur. Önnur er gömul flotkróna frá 1973 og hin er núgildandi króna frá 1991. Árið 1991 þegar núgildandi króna var slegin hefði ég þurft 25 þúsund svona flotkrónur á móti sömu krónu. Núna er krónan frá 1991 enn í gildi en ég þyrfti 70 þúsund litlar flotkrónur til að vera jafn gildar og núgildandi króna. Það eru 70 metrar af svona litlum krónum sem nær næstum því hæð Hallgrímskirkjuturns. Mjög áhugavert að pæla í því. Mjög skemmtilegar þessar flotkrónur og mjög áhugavert að finna þær og pæla aðeins í því hvernig peningastefnan og peningamálin hafa verið á Íslandi undanfarna áratugi, ekki bara síðustu 15 ár eins og var sagt í umsögn Samtaka iðnaðarins.

Stóra spurningin er: Er fjármálastefnan grunngjaldamiðuð? Í áliti fjármálaráðs er fjallað um hlutverk grunngildanna í lögum um opinber fjármál. Ítarlega þurfi að fjalla um hvað hvert og eitt þeirra feli í sér. Þá er bent á að það skorti á formlega festu í umfjöllun um grunngildin og stundum sé umfjöllun um þau í rangri röð. Byrjað sé á því að túlka og draga ályktanir í stað þess að útskýra grunngildin. Dæmi er tekið um túlkun stjórnvalda á stöðugleika. Í álitinu segir að stjórnvöld túlki grunngildi um stöðugleika með tilliti til framleiðsluþátta út frá sjónarmiði efnahagsstöðugleika, en stöðugleiki samkvæmt lögum um opinber fjármál snúist í meginatriðum ekki um það. Stöðugleiki felist í því að stefna í opinberum fjármálum stuðli að jafnvægi í efnahagsmálum. Þannig verði opinber fjármál að huga að samspili framleiðslugetu annars vegar og eftirspurnar- og framboðsþátta hins vegar. Það verður að huga að hvoru tveggja.

Þegar greinargerð fjármálastefnunnar er skoðuð koma í ljós nokkur vandamál með tilliti til grunngildamiðaðrar stefnumörkunar. Til dæmis er það sagt uppfylla grunngildi um festu að leggja fram fjármálastefnu. Stjórnvöldum er bara skylt að leggja fram fjármálastefnu, og því getur sú aðgerð, að leggja stefnuna fram, ekki talist uppfylla neitt grunngildi. Það mun ávallt vera háð innihaldi fjármálastefnunnar, því hvaða stefnu stjórnvöld taka, hvort grunngildum er fullnægt eða ekki. Það þarf að útskýra innihaldið með grunngildum til að sýna fram á að þeim gildum sé fullnægt. Til að mynda er ekki mikil festa í stefnu um heildarafkomu upp á 0–10% af vergri landsframleiðslu. Það myndi brjóta það að það væri festa að leggja fram fjármálastefnuna, ef hún innihéldi slíkt. Það getur því ekki bæði verið að uppfylla grunngildin um festu með framlagningu stefnunnar og stefnumörkuninni um slíka heildarafkomu, þ.e. að fjármálastefnan sé lögð fram séu einu rökin fyrir því að fjármálastefnan uppfylli grunngildið um festu. Það er hvergi annars staðar reynt að útskýra það að fjármálastefnan uppfylli gildið um festu.

Stöðugleiki er algengt orð í fjármálastefnunni og er notað 19 sinnum. Útskýringar á því hvernig fjármálastefnan tryggir stöðugleika eru hins vegar engar. Orðið stöðugleiki er einungis notað sem markmið, þ.e. tilgangur fjármálastefnu er stöðugleiki, með tilvísun í stöðugleika fyrri ára, að það sé mikilvægt markmið að viðhalda efnahagslegum stöðugleika. Það má deila mjög um það að við höfum haft efnahagslegan stöðugleika á undanförnum áratugum. Ég vísa í dæmið um krónurnar hér áðan.

Sjálfbærni er ekki alveg eins vinsæl og stöðugleikinn. Sem dæmi um hvernig fjallað er um að fjármálastefnan sé sjálfbær má vitna í eftirfarandi setningu úr fjármálastefnunni, með leyfi forseta:

„Stefna skal að stöðugleika í efnahagsmálum með hagstjórn sem styður við peningastefnuna og stuðlar að sjálfbærni, fjölbreyttri atvinnustarfsemi og almennri velferð.“

Þarna er verið að snúa markmiðum grunngildanna á hvolf. Það á að setja stefnuna og útskýra svo af hverju stefnan er sjálfbær, ekki segja bara að stefna eigi að sjálfbærni. Það segir nákvæmlega ekkert um það hver stefnan er. Það eru margar leiðir að sjálfbærni í ýmsum málum eins og fjölbreytni í atvinnustarfsemi. Hvaða leið á að leggja áherslu á? Hver er stefnan? Jú, það á víst að stöðva skammtímaávinning á nýtingu náttúrugæða. Það er eitt sem er nefnt. Það hljómar mjög rökrétt, en segir samt ekkert um hvaða náttúrugæði er verið að nýta á þann hátt, ef einhver, eða hvort sú nýting gangi á náttúrugæðin eða ekki. Þetta er frekar gagnslaus stefna ef það er ekkert sem þarf að stöðva. Ef það er eitthvað sem þarf að stöðva þá væri mjög gott að vita hvað það er.

Haldbærustu stefnuna um sjálfbærni er að finna í markmiðum um að lækka skuldir og uppbyggingu þjóðarsjóðs. Staða hins opinbera er hins vegar þannig að það verður að lækka skuldir til þess að komast undir skuldaviðmiðið í lögum um opinber fjármál svo að sú stefna er ekkert afrek út af fyrir sig. Samkvæmt umsögnum lánamála segir að það þurfi að viðhalda ákveðinni skuldaútgáfu á vegum ríkissjóðs til að halda mörkuðum opnum og því um líkt. Þannig að það væri ekki merki um að grunngildi um sjálfbærni væri uppfyllt að við værum komin undir ásættanlegt viðmið þar. Það verður að útskýra af hverju skuldalækkunin leiðir til stöðugleika. Sumum finnst það kannski augljóst og öðrum ekki en það er skylda ríkisstjórnarinnar að útskýra það. Uppbygging þjóðarsjóðs sem verður fjármagnaður með reglulegum arðgreiðslum félaga í ríkiseign getur vel verið sjálfbær aðgerð en það er ekkert útskýrt hvernig og bara sagt að það nái markmiðum um sjálfbærni. Aftur engin útskýring.

Varfærni er álíka óalgengt orð í fjármálastefnunni og festa. Það er bara sagt að stefnan sé varfærin af því að staða ríkissjóðs er traustari en verið hefur í langan tíma og markmiðið sé að styrkja innviði og minnka skuldir. Skilgreining fjármálastefnunnar á varfærni er hins vegar að ákvarðanir þurfi að vera vel ígrundaðar og studdar af heildstæðri áhættugreiningu og mati á áhrifum til lengri og skemmri tíma. Hér mætti segja að það að leggja fram fjármálastefnuna með eins skömmum fyrirvara og raunin var gangi einmitt gegn grunngildinu um varfærni sem byggist á vel ígrundaðri og heildstæðri áhættugreiningu. Ef rökin eru þau að það sýni festu að leggja fram fjármálastefnu, hlýtur það að þurfa að gerast án þess að gengið sé gegn öðrum grunngildum á sama tíma, eins og varfærni.

Síðasta grunngildið, gagnsæi, er óvinsælasta grunngildið í fjármálastefnunni og er einungis notað þrisvar sinnum, einu sinni í upptalningu um grunngildin sem þarf að uppfylla, einu sinni sem tilvitnun í lög um opinber fjármál, að það þurfi á annað borð að gera þetta, og að lokum segir að það sé krafa að reikningshaldið sé sett fram á ákveðinn hátt og að það sé gagnsæi. Það er ekki einu sinni reynt að útskýra hvernig fjármálastefnan uppfyllir gagnsæisskilyrðið. Til viðbótar við það er gagnsæi einungis skilgreint á mjög þröngan hátt, að stefnan sé sett fram í samræmi við alþjóðlegan reikningsskilastaðal og að markmið stefnunnar séu auðskilin og einfalt sé að leggja mat á framvindu og framkvæmd stefnunnar með reglulegum samanburði við skýra mælikvarða. Þar er vísað í afkomureglu, skuldareglu og skuldalækkunarreglu sem ákveðið lágmark en síðan ekki söguna meir.

Þegar svara á spurningunni um hvort fjármálastefnan sé grunngjaldamiðuð er kannski hægt að segja sem svo að markmiðin sem lágu til grundvallar stefnunni voru kannski hugsuð með grunngildin til hliðsjónar. En það er ekki einu sinni gerð tilraun til þess að útskýra hvernig stefnan uppfyllir grunngildin. Rökstuðningurinn er hins vegar það sem skiptir höfuðmáli í framsetningu fjármálastefnunnar. Það á að vera hægt að lesa af hverju þjóðarsjóður tryggir sjálfbærni, af hverju það er varfærni að borga niður skuldir, af hverju það er festa að leggja fram stefnuna. Einhverjum gæti fundist svarið við einhverjum þessara atriða augljóst, að það þurfi ekki að giska. En svarið við stóru spurningunni er skýrt og klárt nei. Fjármálastefnan er ekki grunngildamiðuð. Sú staðhæfing í þingsályktunartillögunni að Alþingi staðfesti, með leyfi forseta, „að fjármálastefna þessi sé samkvæm þeim grunngildum og skilyrðum sem kveðið er á um í 2. mgr. 6. gr. og 7. gr. laga um opinber fjármál“ er því ekki sönn, jafnvel þótt Alþingi mundi greiða atkvæði með þessari tillögu.

Það er á þeim nótum sem við höfum lagt fram frávísunartillögu, það er til þess að ríkisstjórnin geti útvegað þessa greinargerð um hvernig fjármálastefnan uppfylli grunngildin til þess að Alþingi geti tekið afstöðu til þessa rökstuðnings. Þann rökstuðning vantar algerlega. Því er best lýst með því þegar sagt er: Stefnan sýnir festu af því að við létum ykkur fá hana. Sem er algerlega fáránlegt.

Hér að framan hefur verið farið yfir tilgang fjármálastefnunnar, umfjöllun nefndarinnar og þær umsagnir og álit sem bárust henni. Ég kem að því aftur í seinni ræðu örugglega því ég er með svolítið mikið efni eftir. Einnig hefur spurningu sem beinist að Alþingi verið svarað, þ.e. er fjármálastefnan grunngjaldamiðuð? Það ætti alla jafna að duga í svona áliti en nokkur önnur atriði væri gott að fara yfir.

Fjármálaráð gagnrýndi framsetningu fjármálastefnunnar og mælti með að stefnan væri sett fram á ákveðnu tölubili fyrir hvert atriði stefnunnar, ekki aðeins 1,4% heildarafkomu fyrir árið 2018 heldur kannski 1,3–1,5%. Vissulega má lesa svo í tölurnar að í þeirri tölu sem birtist í stefnunni hljóti að vera eðlileg vikmörk. Hins vegar má einnig gera ráð fyrir því að markmiðin sem eru sett fram hljóti að vera bæði það lágmark og hámark sem stjórnvöld ætla sér að ná, þ.e. að heildarafkoma muni ekki verða 1,6% árið 2018 af því að markmiðið er 1,4%.

Sama mætti segja um skuldirnar, markmiðið hjá A-hluta ríkissjóðs fyrir árið 2019 er 25%. Það þýðir að skuldahlutfallið árið 2019 verður ekki 23%. Það verður 25%. Það eru engin vikmörk á þessum tölum. Það er ekkert tölubil þarna. Þetta hlýtur að þýða í fjármálastefnunni að stjórnvöld ætli að ná 25% skuldahlutfalli árið 2019 en ekki 23. Ekki 26, ekki 19 heldur 25. Ekkert annað. Ástæðan fyrir því er að slík frávik hljóta að hafa ruðningsáhrif á efnahaginn og afkomu efnahagsins til framtíðar. Ákvörðun um slíkar breytingar hlýtur að stríða gegn grunngildinu um festu og varfærni. Rökin fyrir því að bregða út frá fjármálastefnunni þurfa að vera haldgóð svo ekki sé meira sagt. Það má íhuga hvort ákvörðun um slíkar breytingar frá gildandi fjármálastefnu þýði í raun endurskoðun fjármálastefnu samkvæmt 10. gr. laga um opinber fjármál. Ef svo er þyrfti umsögn fjármálaráðs um slíka tillögu, þ.e. ef stjórnvöld ætla að niðurgreiða skuldir umfram það sem er sett fram í fjármálastefnu eru þau að víkja frá fjármálastefnunni. Og það má ekkert víkja frá henni eða breyta henni nema eitthvað stórkostlegt komi upp á og þá þarf álit fjármálaráðs til. Það er ástæðan fyrir því að það ætti að íhuga að setja fram tölubil en ekki bara eina tölu.

Í fjármálastefnunni kemur fram að stjórnvöld hyggist ráðast í aukið viðhald og uppbyggingu innviða. Sérstök áhersla verði einnig lögð á að efla heilbrigðis- og menntakerfi landsmanna. Á sama tíma er gert ráð fyrir skattalækkun neðra tekjuskattsþrepsins og að tryggingagjaldið verði lækkað. Þá er einnig gert ráð fyrir að tekjur hins opinbera aukist að miklu leyti í takt við nafnvöxt vergrar landsframleiðslu og verði svipað hlutfall af vergri landsframleiðslu og 2018 út tímabilið. Síðasti hlutinn í yfirlitinu er skuldalækkun sem leiðir til minni vaxtakostnaðar. En ef tekjur eiga að haldast nær óbreyttar, þrátt fyrir skattalækkanir, er verið að gera ráð fyrir framleiðniaukningu til þess að standa undir auknum tekjum. Það er óljóst hver ávinningur hins opinbera er af auknum tekjum af þessum atriðum og hversu mikið vaxtakostnaðurinn minnkar. Þetta er rökstuðningur sem ætti að koma fram í fjármálastefnunni, alla vega einhver ágiskun. Þó er nefnt að það þurfi að hækka framlög til langtímaskuldbindinga vegna lífeyris sem kæmi þá að einhverju leyti á móti. Það var t.d. talað um að það þyrfti að auka um 2 milljarða á ári inn í langtímaskuldbindingar. Hér er hins vegar verið að lækka heildarafkomu hins opinbera á sama tíma þar sem hvert 0,1% er um 3 milljarðar kr. Útkoman úr þessu dæmi, minni tekjur út af skattalækkun, hærri tekjur vegna framleiðniaukningar, að tekjur hækki meira en hagvöxtur, það verður að vera þannig, minni vaxtakostnaður og að lokum lægri afkomukrafa, gefur þá upphæð sem hægt verður að nota í viðhald og uppbyggingu innviða og eflingu heilbrigðis- og menntakerfis. Engin greining er til sem segir hver sú upphæð getur verið, hvorki bjartsýnisspá né svartsýnisspá. 2. minni hluta tekur undir það markmið að setja aukinn kraft í viðhald og uppbyggingu innviða sem og eflingu heilbrigðis- og menntakerfis. Fram hafa komið ýmsar tillögur, t.d. við afgreiðslu fjárlaga 2018, í þá átt. Texti fjármálastefnunnar er hins vegar óljós hvað varðar það umfang sem hið opinbera getur lagt í þessar mikilvægu framkvæmdir.

Ítreka verður áhyggjur margra umsagnaraðila og fjármálaráðs um skort á fráviksspám og sviðsmyndagreiningu. Í greinargerð fjármálastefnunnar kemur meira að segja fram að fjármála- og efnahagsráðuneytið hafi látið gera sérstaka fráviksspá þar sem miðað væri við varfærnari sviðsmynd en í hagspánni frá því í nóvember 2017. Þar var gert ráð fyrir minni þjónustuútflutningi og að atvinnuvegafjárfesting myndi dragast saman ásamt því að launahækkanir yrðu meiri og atvinnuleysi yrði meira. Samkvæmt þeirri spá yrði hagvöxtur rúmlega prósentustigi minni árið 2018 og áhrifin yrðu neikvæð og viðvarandi út tímabilið á tekjuöflun ríkissjóðs. Fráviksspá ráðuneytisins var svipuð og fráviksspá Seðlabankans frá sama tíma.

Það er athyglisvert að það skuli ekki vera fjallað nánar um áhrif þessarar fráviksspár á fjármálastefnuna, í raun er bara sagt að það hafi verið gerð fráviksspá án þess að sýna nánar forsendur, niðurstöður og framtíðaráhrif. Eðlilegt væri að sýna áhrif háspár og lágspár á fjármálastefnuna til þess að geta lagt mat á þolmörk hennar gagnvart efnahagsbreytingum. Nauðsynlegt er að fá nánari upplýsingar um þá áhættuþætti sem voru lagðir til grundvallar við gerð þessarar spár. Ekki er nægilegt að horfa einungis til kerfislægrar áhættu. Félagsleg áhætta er ekki síður mikilvæg. Félagsleg þolmörk ferðaþjónustunnar eru t.d. stór áhættuþáttur. Horfa verður til orðspors greinarinnar meðal Íslendinga og þeirrar staðreyndar að þol heimamanna gagnvart ferðamönnum fer minnkandi. Horfa verður til álags á náttúruna, sem víða er komin að þolmörkum. Auk þessa þarf að horfa til þess að ólögleg starfsemi innan ferðaþjónustunnar virðist fara vaxandi.

Ráðuneytið horfir í fráviksspánni sérstaklega til vaxtar í ferðaþjónustunni í samanburði við alþjóðlega þróun. Það er ágætt svo langt sem það nær. Hins vegar verður ekki séð að horft hafi verið til þess að blikur eru á lofti hjá mörgum ferðaþjónustufyrirtækjum hér á landi vegna mikillar hækkunar launakostnaðar. Í evrum hefur launakostnaðurinn hækkað um allt að 50%.

Meiri hlutinn bendir réttilega á að yfirgnæfandi fjöldi flugsæta sem er í boði til Íslands er á hendi tveggja flugfélaga og það auki áhættu í ferðaþjónustunni. Í ljósi þess að hér er um stóran áhættuþátt að ræða er nauðsynlegt að lagt sé mat á hann í fráviksspánni. Ekki verður séð að það hafi verið gert af hálfu ráðuneytisins.

Í forsendum fyrir fjármálastefnunni er ekki horft til gengisáhrifa og vísað til þess að ekki sé sérstaklega spáð fyrir um gengisþróun í þjóðhagsspá Hagstofunnar. Margir umsagnaraðilar lýstu yfir áhyggjum af sveiflum raungengis krónunnar. Það verður því að teljast mikill annmarki á fjármálastefnunni að ekki skuli vera teiknaðar upp mögulegar sviðsmyndir af sveiflum á gengi krónunnar sem er söguleg staðreynd. Við búum í litlu hagkerfi þar sem sveiflur hafa mikil áhrif og við verðum að geta undirbúið okkur undir þær sveiflur.

Ég mun fara aðeins nánar yfir fleiri atriði í þessu nefndaráliti síðar en undir nefndarálitið skrifuðu ég, Birgir Þórarinsson og Ólafur Ísleifsson. Þorsteinn Víglundsson sat fundi nefndarinnar sem áheyrnarfulltrúi og er samþykkur álitinu.