fjármálastefna 2018--2022.
Herra forseti. Það er sannarlega mjög stórt mál sem hér er á dagskrá, fjármálastefna ríkisstjórnarinnar til fimm ára. Ég á aðild að minnihlutaáliti og framsögumaður þess, hv. þm. Björn Leví Gunnarsson, hefur gert ítarlega grein fyrir því. Ég get því látið mér nægja að drepa niður hér og hvar í þessu stóra og víðfeðma máli.
Ég vil gjarnan geta þess að það er margt ágætlega sagt í áliti meiri hlutans og ég þakka formanni fjárlaganefndar forystu hans um vandaða málsmeðferð á vettvangi fjárlaganefndar.
Hin mikilvægu lög sem mynda núna umgjörð utan um ríkisfjármálin, lög um opinber fjármál sem lögfest voru 2015, kveða ítarlega á um fjármálastefnuna. Hún skal skiptast í þætti, þ.e. tölusett markmið um afkomu og efnahag, þ.e. nánar tiltekið stefnu um umfang, afkomu og þróun eigna, skulda og langtímaskuldbindinga opinbera í heild og hins opinbera til eigi skemmri tíma en fimm ára. Í annan stað er í sömu grein, 4. gr. laga um opinber fjármál, kveðið á um að hluti af fjármálastefnunni skuli vera greinargerð um hvernig tilteknum grunngildum, sem nánar eru rakin í 6. gr. laganna, verði fylgt. Þessi greinargerð skal vera bæði um stefnumörkun, um þróun gjalda og skattstefnu og aðra tekjuöflun hins opinbera.
Nú er það svo, herra forseti, að það hefur verið gerð nokkur leit í fyrirliggjandi fjármálastefnu, þingsályktunartillögunni, en þessi greinargerð sýnist vera vandfundin. Það er látið við það sitja að telja upp grunngildin sem eru ein sex að tölu, þar á meðal eru sjálfbærni og varfærni og gagnsæi og fleira gott og þessi greinargerð, ef hún rís undir því nafni, felur það í sér að telja upp þessi grunngildi og leggja út af merkingu þessara hugtaka. Það skortir alveg á að því sé lýst eða gerð grein fyrir hvernig þessum grunngildum verði fylgt hvað varðar stefnumörkun um þróun gjalda og skattstefnu og aðra tekjuöflun hins opinbera.
Grundvöllur þessarar stefnu eru fyrirliggjandi spár um þróun efnahagsmála á komandi tímum. Það er mjög nákvæmlega tilgreint í lögum um opinber fjármál hvernig staðið skuli að því að leggja niður fyrir sér hinar hagrænu forsendur stefnumörkunar sem skulu byggjast á traustum forsendum og gögnum og þau skulu unnin hlutlægt og kerfisbundið o.s.frv., getið er um opinberar hagtölur og þjóðhagsspár, og þar sem tekið skal mið af fjárhagslegum og efnahagslegum áformum stjórnvalda.
Hér eru uppi að minnsta kosti tvö atriði, herra forseti, annars vegar er þess að geta að fyrirliggjandi spár verða í ýmsu tilliti að teljast í bjartsýnna lagi og um það held ég að mér sé óhætt að segja að umsagnir sem hafa borist um málið séu samdóma og sömuleiðis þeir gestir sem sótt hafa fjárlaganefnd heim í tilefni af þessu máli.
Þessi bjartsýni, sem þarna gætir, kallar á að til hliðar eða sömuleiðis verði gerð grein fyrir því hvernig landið lægi ef tekið væri mið af forsendum sem væru þá síður bjartsýnar en þær sem lagt er upp með í þessu mikilvæga skjali. Það er alsiða í þessum iðnaði að beita því sem kallað er fráviksspár við stefnumörkun og sýnist ekki eiga síður við í þessu sambandi en víða annars staðar.
Ríkisendurskoðun í sinni umsögn talar um næmnigreiningu, að bera saman niðurstöður miðað við ólíkar forsendur en ekki bara eina forsendu og það tiltölulega bjartsýna forsendu. Varfærni er eitt af grunngildunum og er dyggð, herra forseti, ekki síst þegar kemur að spám um framvindu efnahagsmála og ekki síst þegar það á við um tiltölulega langan tíma eins og hér um ræðir, þ.e. fimm ár fram í tímann. Þessi vinnubrögð eru gjarnan kennd við svokallaðar sviðsmyndagreiningar sem er alsiða að beita og hefði verið nauðsynlegt við undirbúning þeirrar fjármálastefnu sem hér liggur fyrir.
Hitt atriðið varðandi hinar hagrænu forsendur er að það ber að taka mið, eins og segir í lagatextanum, af fjárhagslegum og efnahagslegum áhrifum af áformum stjórnvalda. Þetta sýnist naumast gert með fullnægjandi hætti í fyrirliggjandi þingsályktunartillögu eins og er t.d. glögglega rakið í umsögn frá Samtökum fjármálafyrirtækja og þar segir, með leyfi forseta:
„Ekkert er fjallað í þingsályktunartillögunni um áhrif fjármálastefnunnar á hagkerfið, þ.e.a.s. hvaða áhrif ætlast er til að ríkisfjármálin hafi á efnahagsframvinduna.“
Það má t.d. spyrja hvort að sú afkoma sem að er stefnt stuðli að því að áfram verði afgangur í viðskiptum við útlönd eða afgangur hins opinbera sé nægjanlegur til þess að afstýra því að spenna, eins og mætti kalla, myndist á vinnumarkaði. Það er ekki mikið um það og raunar engin tilraun gerð til að svara slíkum spurningum.
Næst er að drepa niður varðandi orðalag í 4. gr. um opinber fjármál, að markmið skuli sett fram sem hlutföll af vergri landsframleiðslu. Þetta orðalag sýnist ekki girða fyrir að markmiðin séu sett fram sem töluleg bil sem hlutföll af landsframleiðslu. Það sýnist jafnvel eðlileg varkárni að hafa þennan hátt á, ekki síst þegar stefnan er mörkuð til jafn langs tíma og hér á við og í ljósi þeirrar óvissu sem jafnan ríkir um framvindu efnahagsmála. Það hefur, herra forseti, á sér sérkennilegan óraunveruleikablæ að setja fram tölur af þessu tagi með einum aukastaf eins og það sé hægt að ætlast á með slíkri nákvæmni um hluti sem hér er fengist við og það heil fimm ár fram í tímann.
Fjármálaráð starfar að gerð umsagna um þau skjöl sem fram koma við undirbúning í fjármálum ríkisins og er lögbundinn aðili að þessu leyti þannig að álit fjármálaráðs, sú umsögn hefur auðvitað sérstakt vægi við umfjöllun um þær tvær þingsályktunartillögur sem hér um ræðir. Í ályktun sinni um síðustu fjármálaáætlun benti fjármálaráð á að til þess að mæta þörfum samfélagsins á skilvirkan hátt, eins og komist er að orði, þá skuli m.a. styðjast við svokallaða kostnaðar- og ábatagreiningu þegar kemur að ákvörðunum um fjárfestingar hins opinbera og fjármögnun þeirra. Þessi aðferð er víða notuð kerfisbundið, t.d. um ákvarðanir um fjárfestingu í innviðum og flestar meiri háttar ákvarðanir í opinberum rekstri. Arðsemismat væri vel til þess fallið að styðja við ákvarðanatöku, styðja við grunngildið um sjálfbærni og auka framleiðni og framleiðslugetu efnahagslífsins til langs tíma litið.
Það skal tekið undir með fjármálaráði að forgangsröðun verkefna þarf að endurspegla arðsemi þeirra. Það skal sömuleiðis tekið undir með fjármálaráði að mikilvægt er að huga að samspili skulda og eignahliðar efnahagsreiknings hins opinbera í heild. Áhersla á skuldalækkun má ekki valda rýrnun á gæðum eigna. Samkvæmt fjármálastefnunni verður ráðist í innviðauppbyggingu og viðhald eigna, en í henni er þó ekkert skýrt hvernig þeirri innviðauppbyggingu verður háttað og því ekki hægt að meta hvort þær fjárfestingar séu fullnægjandi til að koma í veg fyrir rýrnun eigna. Grunngildið um sjálfbærni kallar á, segir í áliti fjármálaráðs, að slík greining sé framkvæmd.
Það er ákvæði um að stefnan taki til langtímaskuldbindinga opinberra aðila í heild. Þetta ákvæði, eins og Ríkisendurskoðun bendir á, kallar á að glögg grein sé gerð fyrir lífeyrisskuldbindingum sem varða vitaskuld miklu fyrir fjárhag ríkissjóðs. Sömuleiðis má taka undir með Ríkisendurskoðun, sem má telja að hafi sérstakt vægi í umfjöllun um fjármálastefnuna, að það gæfi gleggri mynd að tilgreina í fjármálastefnu tekjur og gjöld en ekki aðeins afkomuna. Þá verður að taka undir með fjármálaráði þegar það, herra forseti, ítrekar ábendingar sínar sem komið hafa fram í fyrri álitsgerðum um að afgangur af rekstri hins opinbera endurspegli ekki endilega aðhaldsstig opinberra fjármála. Ábendingin er sú að þótt afgangur af rekstri hins opinbera aukist getur verið að aðhaldsstigið eins og það heitir slakni á sama tíma. Af hverju er þetta? Jú, ástæðan er sú að sveiflur í þjóðarbúskapnum geta skekkt myndina. Innbyggðir þættir í tekju- og gjaldaliðum hins opinbera auka tekjur og draga úr útgjöldum í uppsveiflu og öfugt í niðursveiflu. Með þessu myndast það sem kallast sjálfvirk sveiflujöfnun sem dregur úr samdráttar- og uppsveifluáhrifum hagsveiflunnar. Þess vegna þarf að taka mið af þessum þáttum til að meta hvert hið undirliggjandi aðhaldsstig opinberra fjármála eiginlega er.
Til að bregða fyrir sig því tungutaki sem helst er notað á þessum vettvangi þá verður ekki hjá því komist, herra forseti, að geta hins hagsveifluleiðrétta frumjafnaðar. Hann er það tól sem menn helst reiða sig á í þessari vísindagrein og má taka undir með fjármálaráði þegar það segir að sá mælikvarði ætti að vera notaður þegar aðhaldsstig opinberra fjármála er metið. Í ljósi gagnsæis sem er eitt af grunngildunum væri sömuleiðis heppilegt að stjórnvöld bæði reiknuðu og birtu aðhaldsstigið sjálft sem þannig fengist, þannig að það sé unnt að leggja mat á stöðugleika í stefnunni og leggja þar til grundvallar þessa aðferð sem áður er getið og ég skal ekki taka mér í munn aftur til að þyngja ekki andrúmsloftið hér allt of mikið því að þetta er náttúrulega mjög svo tæknilegt tungutak.
Mig langar að lokum, herra forseti, að geta um atriði sem kannski ekki mjög margir hafa nefnt í þessari umræðu en það er vikið að því í fjármálastefnu sem kallað er þjóðarsjóður. Það er þarna fyrirsögn, „Styrkur efnahagur hins opinbera“, þar sem segir að það hafi mikla þýðingu hvernig opinberum fjármálum er hagað og tekið er fram að ríkissjóður þurfi að vera fær um að styðja við endurreisn efnahagslífsins ef hér verði veruleg áföll. Síðan segir, með leyfi forseta: „Í því skyni er augljóslega æskilegt að halda áfram að greiða niður skuldir,“ — ég tek undir það — „sérstaklega þegar vel árar.“ Einnig segir að gild rök séu fyrir því að byggja upp þjóðarsjóð, og hann er þarna tilgreindur á enskri tungu sömuleiðis sem ég ætla að leyfa mér að taka mér í munn þótt þingmálið sé íslenska, Sovereign Wealth Fund. Klykkt er út með því að segja að hvort tveggja skapi efnahagslegt öryggi til framtíðar litið.
Í umfjöllun um stefnumörkun hins opinbera í fjármálum segir að áfram verði gætt að því að halda áfram niðurgreiðslu skulda og síðan segir að uppbygging þjóðarsjóðs til að mæta ófyrirséðum áföllum sem fjármagnaður verður með reglulegum arðgreiðslum félaga í ríkiseigu miði að sama marki. Hér er sagt, herra forseti, að þjóðarsjóður styðjist við gild rök en það er ekki haft fyrir því, með leyfi að segja, að tilgreina nein af þeim rökum. Hvaða verkefni, má spyrja, á slíkur sjóður að hafa með höndum? Nánar tiltekið, umfram það sem sagt hefur verið um hverjar tekjurnar verði, hverjir gætu notið útgreiðslna úr sjóðnum og við hvaða skilyrði? Hverjir eiga að fara með stjórn hans, hvernig skarast verkefni hans við ríkissjóð og hver á að bera ábyrgð á málefnum slíks sjóðs?
Með leyfi að segja, herra forseti, hvaða vangaveltur eru þetta í fjármálastefnunni? Ég leyfi mér að kalla þetta vangaveltur vegna þess að hér skortir á mun ítarlegri umfjöllun eins og rakið er í umsögn fjármálaráðs um þennan þjóðarsjóð sem hefur það sér til ágætis svo sannarlega að orðið er gætt innrími sem hlýtur auðvitað að teljast vera kostur. Það segir að hálfu fjármálaráðuneytisins að það sé boðað í stjórnarsáttmála að þjóðarsjóðurinn verði fjármagnaður með arði af auðlindum landsins, hann hafi það hlutverk að byggja upp viðnám til að mæta fjárhagslegum áföllum, sömuleiðis verði þetta hlutverk að efla nýsköpun og styðja við vöxt og þroska sprotafyrirtækja, einnig verði hluti sjóðsins nýttur til átaks í uppbyggingu hjúkrunarrýma fyrir elstu kynslóðina o.s.frv., en hér falla ákveðin viðvörunarorð af hálfu fjármálaráðs, þar sem segir að slíkur sjóður geti skapa freistnivanda og því mikilvægt að huga að grunngildi um varfærni í því sambandi.
Ég leyfi mér, herra forseti, að lýsa undrun á að ófullburða vangaveltur af þessu tagi rati inn í fjármálastefnu.
