fjármálastefna 2018--2022.

Virðulegi forseti. Fjármálastefna ríkisstjórnar Sjálfstæðisflokksins, Framsóknarflokksins og Vinstri grænna er ekki mikið frábrugðin fjármálastefnu Sjálfstæðisflokks, Viðreisnar og Bjartrar framtíðar. Þó er þessi fjármálastefna óábyrgari. Þar sem fallið er frá tekjuöflunarleiðum og gengið á nauðsynlegan afgang í uppsveiflu.

Fjármálaráð bendir á að nauðsynlegt sé að fjármálastefna ríkisstjórnarinnar og peningamálastefna Seðlabankans leggist á sveif með því að tryggja stöðugleika í efnahagslífinu og þau geri það með sama hætti. Í stefnu fyrri ríkisstjórnar hafi verið meiri áhersla lögð á mikilvægi þessa en í þeirri stefnu sem við ræðum nú.

Fjármálastefna hverrar ríkisstjórnar er lögð fram aðeins einu sinni á hverju kjörtímabili og gildir í fimm ár eða þar til ný ríkisstjórn setur fram nýja stefnu. Fjármálastefnan er eitt mikilvægasta þingskjal kjörtímabilsins. Í henni felst mikil skuldbinding um hvernig haga eigi skatta- og útgjaldastefnu stjórnvalda.

Stjórnvöld þurfa að fylgja henni eftir en ströng skilyrði eru fyrir endurskoðun hennar. Samkvæmt 10. gr. laga um opinber fjármál má aðeins endurskoða fjármálastefnuna ef grundvallarforsendur hennar bresta eða fyrirsjáanlegt er að þær muni bresta vegna efnahagsáfalla, þjóðarvár eða annarra aðstæðna sem ógerlegt er að bregðast við með tiltækum úrræðum. Það er ekki nóg að stjórnvöld langi til að breyta stefnunni eða einhverjir veikleikar hafi komið fram við stjórn ríkisfjármála sem þau vilja helst kippa í lag. Ef ekkert stórkostlegt gerist sem veldur því að grundvallarforsendur stefnunnar bresta, þá eiga stjórnvöld að grípa til aðgerða í fjármálaáætlun sem leiða til þess að markmiðum fjármálastefnunnar verði náð hvort sem er á tekjuhlið, gjaldahlið eða með niðurgreiðslu skulda.

Fjármálastefnan er grundvöllur stefnumörkunar í opinberum fjármálum og um hagrænar forsendur hennar er fjallað sérstaklega í 8. gr. laga um opinber fjármál. Í þeirri grein segir að stefnumörkun skuli byggjast á traustum forsendum og gögnum, sem unnin eru hlutlægt og kerfisbundið, og opinberum hagtölum og þjóðhagsspám. Sérstaklega er tekið fram að stefnumörkunin skuli taka mið af fjárhagslegum og efnahagslegum áhrifum af áformum stjórnvalda. Þannig er dagljóst að framsetning fjármálastefnu á að taka mið af fjárhagslegum og efnahagslegum áhrifum af áformum stjórnvalda og rík krafa er gerð um gagnsæi svo ljóst sé hvernig áhrif áforma stjórnvalda birtast. Grunngildi laga um opinber fjármál eru auk gagnsæis, sjálfbærni, varfærni, stöðugleiki og festa.

Gagnsæi sem grunngildi gerir þær kröfur að sett séu auðsæ og mælanleg markmið. Því gagnrýni ég sérstaklega ákvæði sem merkt er III í fjármálastefnunni og hljóðar, svo með leyfi forseta:

„Heildarútgjöld hins opinbera vaxa á árinu 2018 um 0,6% af vergri landsframleiðslu frá fyrra ári. Þróun á umfangi starfsemi hins opinbera út tímabilið verði með þeim hætti að það stuðli að efnahagslegum stöðugleika.“

Herra forseti. Hvernig ætla stjórnvöld að gera þetta? Með því að láta Seðlabankann rétta af kúrsinn þegar hæstv. ríkisstjórn hefur dregið vagninn í öfuga átt? Þetta þarf að skýra betur og ég vænti þess að hv. stjórnarþingmenn sem tala hér í dag geti útskýrt þetta ákvæði betur en hv. formaður fjárlaganefndar gerði fyrr í umræðunni.

Ljóst er að „skattalækkun ein og sér á tímum mikillar framleiðsluspennu getur vart talist framlag til stöðugleika …“ — svo vitnað sé beint í álitsgerð fjármálaráðs um fjármálastefnuna.

Það eru sérstök vonbrigði að í tillögu ríkisstjórnarinnar og meiri hluta fjárlaganefndar er í engu brugðist við skýrum athugasemdum fjármálaráðs um ýmis atriði sem skipta verulegu máli að tekið sé tillit til í stefnumörkun sem á að standast tímans tönn.

Fjármálaráði er ætlað samkvæmt lögum að leggja mat á stefnuna og athugasemdir ráðsins lúta m.a. að því að marka þurfi ferðaþjónustunni skýrari ramma og að afla þurfi frekari tekna frá hinum sívaxandi ferðamannafjölda. Erfitt sé að rökstyðja skattalega ívilnun ferðaþjónustunnar umfram aðrar greinar og slíkt sé ekki til þess fallið að auka fjölbreytni í atvinnulífinu. Fjármálaráð bendir á að í greinargerð fjármálastefnunnar sé vikið að launahækkunum undanfarið og þær hafi ekki leitt til aukinnar verðbólgu vegna hagfelldra ytri aðstæðna. Þar er einnig fjallað um þá áskorun að raunlaun megi ekki hækka umfram framleiðnivöxt, það sé nauðsynlegt að tryggja stöðugleika. Aukin framleiðni er grundvöllur þess að hægt sé að bæta kjörin til lengri tíma litið og um leið að tryggja sjálfbærni. Enda munu líffræðilegar breytingar, þá sérstaklega öldrun þjóðarinnar, hafa tilhneigingu til að draga úr hagvexti. Vöxtur framleiðni hérlendis hefur löngum verið slakur. Í fjármálastefnunni er ekki að finna umfjöllun um hvernig stuðla megi að aukinni framleiðni og kunnugt er að ferðaþjónustan eykur hana ekki. Þannig að vöxtur hennar leysir ekki framleiðnivandann.

Þá gerir fjármálaráð einnig alvarlegar athugasemdir við að áætlunin tekur ekki mið af hagsveifluleiðréttingu. Væri það gert er ljóst að áætlaður afgangur af opinberum fjármálum ætti að vera meiri en stefnan gerir ráð fyrir. Af umsögn fjármálaráðsins er ljóst að afla þarf aukinna tekna svo velferðarkerfið verði ekki fórnarlamb niðurskurðar ef aðstæður breytast í hagkerfinu og stjórnvöld geti lent í spennitreyju fjármálastefnunnar.

Vegna þess hversu mikilvæg fjármálastefnan er og hversu erfitt er að breyta henni er nauðsynlegt að framsetning hennar sé skýr og gagnsæ. Afkomumarkmið og skuldaviðmið fjármálastefnunnar eru sett sem hlutfall af vergri landsframleiðslu eins og lög um opinber fjármál gera ráð fyrir. Skýrari framsetning er æskileg, svo sem með áætlun um heildarútgjöld og tekjur með og án fjármagnsliða, þ.e. heildarjöfnuð og frumjöfnuð fyrir hvert ár sem áætlunin tekur til.

Fjármálaráð bendir á í umsögn sinni að miðað við hversu mikla óvissu framtíðin ber í skauti sér sé ekki ráðlegt að niðurnjörva alla liði fjármálastefnunnar. Ráðið telur að ein prósentutala um afkomumarkmið sé of mikil nákvæmni og bendir á að lögin um opinber fjármál útiloki ekki að setja megi markmiðin fram með margvíslegum hætti, t.d. með punktmati, einhliða- eða tvíhliða bilum, með eða án skilyrða. Ríkisstjórnin og meiri hluti fjárlaganefndar hunsa þessar athugasemdir fjármálaráðsins eins og aðrar. Í umsögn sem hv. efnahags- og viðskiptanefnd sendi hv. fjárlaganefnd um fjármálastefnuna var einmitt fjallað um þetta atriði og hv. efnahags- og viðskiptanefnd talaði um það í umsögn sinni að æskilegt væri að hv. fjárlaganefnd myndi gera þarna breytingar í takt við það sem fjármálaráð leggur til, en ekki var farið eftir því. Frekar vilja menn halda sér í spennitreyjunni.

Æskilegt er að tryggja skulda- og fjármálalegt svigrúm til að vega á móti niðursveiflu í hagsveiflum síðar meir. Afkoma og skuldastaða hins opinbera þarf að veita færi til að beita fjármunum hins opinbera í sveiflujöfnunarskyni. Hagstjórnarverkefnið fram undan beinist einkum að sveiflujöfnun við hagstæð efnahagsskilyrði. En það er ekki gert. Ríkisfjármálin eru ekki notuð í þeim tilgangi. Í stað þess er gert ráð fyrir að raunvextir tekna og gjalda verði áþekkir hagvexti tímabilsins. Þarna er mikið ósamræmi á ferð vegna þess einfaldlega að sjálfvirk sveiflujöfnun í ríkisfjármálum gerir hreint ekki ráð fyrir að tekjur og gjöld vaxi til jafns. Þar með er sveiflujöfnun tekin úr sambandi. Fjármálaráð bendir á að ákjósanlegast væri að aðhaldið kæmi ekki fram í sértækum aðgerðum í útgjöldum eða á tekjuhlið heldur myndi hin innbyggða sveiflujöfnun ráða för. Það er hins vegar ekki stefna stjórnvalda sem hunsa einnig þessar ábendingar fjármálaráðs sem settar eru fram nú, sem og við fyrri fjármálastefnur annarra ríkisstjórna.

Skattkerfið virkar þannig að hlutfall skatta af tekjum eykst þegar vel árar og á sama tíma dregur úr útgjöldum í velferðarkerfinu, svo sem vegna atvinnuleysisbóta og tekjutengdra jöfnunartækja. Sjálfvirka sveiflujöfnunin hefur verið veikt með skattalækkunum á toppi hagsveiflunnar undanfarin góðærisár og halda á áfram á þeirri braut. Skatttekjur aukast því ekki jafn mikið með almennum launahækkunum og annars hefði verið. Þetta er vandamálið sem við blasir og nauðsynlegt er að draga betur fram. Stjórnvöld draga úr tekjuöflun m.a. með þeim rökum að einfaldara skattkerfi sé betra en réttlátt skattkerfi og munu sennilega segja við almenning að því miður séu ekki til nægir fjármunir til að fara í nauðsynlegar og aðkallandi aðgerðir sem varða samgöngukerfi og velferðarkerfið vegna þess að gæta þurfi að efnahagslegum stöðugleika.

Tekjustofnar ríkisins hafa á undanförnum árum verið veiktir sem dregur úr aðhaldi ríkisfjármálanna og minnkar verulega svigrúm til nauðsynlegra velferðarumbóta. Margar brýnar aðgerðir til úrbóta í heilbrigðiskerfi, menntakerfi, samgöngum og almannatryggingum eru aðkallandi. Þar sem ekki á að styðjast við sjálfvirka sveiflujöfnun í hagstjórninni byggist aðhaldið í fjármálastefnunni á því að nota velferðarkerfið sem helsta hagstjórnartækið. Það er gert með aðhaldi í gegnum ófjármagnaðar, brýnar velferðarúrbætur og innviðaframkvæmdir ásamt veikingu á barna- og vaxtabótakerfunum. Það sem blasir við er að þegar dregur úr umsvifum mun verða skorið niður í velferðarkerfinu eða skattar hækkaðir þvert á hagsveifluna. Það er framtíðarsýn sem er óásættanleg og stefna sem samræmist ekki grunngildum laga um opinber fjármál, um sjálfbærni, varfærni, stöðugleika og festu og er algjörlega á skjön við stefnu jafnaðarmanna um réttlæti, velferð og jöfnuð. Grunngildi laga um opinber fjármál eru fimm, eins og ég sagði fyrr í ræðu minni, og við skulum ekki gleyma því að grunngildin og fjármálareglurnar skipa jafn háan sess í lögum um opinber fjármál.

Fjármálastefna ríkisstjórnarinnar er gagnsæ að því leyti að við vitum hvert hún leiðir okkur. Farin er gamalkunn leið sem hægri stjórnir hafa farið með íslenskt samfélag aftur og aftur. Ljóst er að ef tekjuöflunarmöguleikar verða ekki nýttir til að fjármagna nauðsynleg útgjöld í velferðar- og samgöngukerfinu verður ekki farið í aðkallandi úrbætur á gildistíma fjármálastefnunnar. Efnahagslegur stöðugleiki er vissulega mikilvægur en það er félagslegur stöðugleiki einnig. Þetta tvennt verður að fara saman. Ef ekki er séð til þess mun friður ekki verða á vinnumarkaði eða í íslensku samfélagi sem mun leiða til þess að aðstæður skapast sem engum verður til gagns.

Vöxtur ferðaþjónustunnar hefur víðtæk áhrif og kallar á frekari innviðauppbyggingu ásamt því að hafa stórkostleg áhrif á húsnæðismarkaðinn. Fjöldinn allur af íbúðum er í útleigu til ferðamanna í staðinn fyrir að hýsa fjölskyldur í húsnæðisvanda. Hvort tveggja hefur áhrif á efnahagslífið en ekki síður á velferðina í landinu og möguleika fólks á að eignast heimili.

Í umsögn frá Alþýðusambandi Íslands um fjármálastefnuna er talað sérstaklega um búsetuþróun og húsnæðismarkaðinn og ég vil lesa það sem fram kemur í umsögninni, með leyfi forseta:

„ASÍ saknar þess að ekki sé fjallað um hvernig mæta eigi húsnæðisvanda vegna hækkunar fasteignaverðs sem og húsnæðisskorti sem við blasir á höfuðborgarsvæðinu og víða á landsbyggðinni. Stjórnvöld ættu að nýta almenna íbúðakerfið til að mæta húsnæðisvanda ungs fólks og lágtekjufólks, sem fyrir liggur að verður verst úti við aðstæður sem þessar. Stofnframlög til almennra íbúða auka framboð af niðurgreiddu húsnæði og vinna gegn hækkun húsnæðisverðs ólíkt mörgum þeirra aðgerða sem stjórnvöld hafa gripið til í húsnæðismálum á undanförnum árum sem miðað hafa að því að ýta undir eftirspurn og verðhækkanir. Umtalsverð fjölgun almennra íbúða er skynsamleg efnahagsstjórn og brýnt velferðarmál. ASÍ telur þörfina að lágmarki 1.000 íbúðir á ári næstu fimm árin.“

Ég vil minna á þingmál Samfylkingarinnar um einmitt þetta sem bíður núna afgreiðslu í velferðarnefnd.

Fjármálaráð hefur vakið athygli á því að framvindan í ferðaþjónustunni geti haft veruleg áhrif á stöðugleika efnahagslífsins á næstu árum. Afleiðing vaxtar greinarinnar undanfarin ár hafi birst í hærra raungengi, versnandi samkeppnisstöðu útflutningsgreina og ruðningsáhrifum sem bitna á almenningi. Á sama tíma sé ekki vitað hvort eða hvenær hækkandi raungengi fer að veikja samkeppnisstöðu ferðaþjónustunnar sjálfrar. Fyrirliggjandi áhætta gæti birst í formi skyndilegrar stöðnunar eða samdráttar með tilheyrandi áhrifum á gengi, stöðugleika og efnahagsframvindu. Þessa áhættu verður að meta en það er ekki gert. Það er ekki ráðlegt í þessari stöðu að veita ferðaþjónustunni þá skattastyrki sem greinin nýtur umfram aðrar atvinnugreinar og augljós er aðkallandi þörfin fyrir innviðauppbyggingu vegna álags.

Í fjárlagafrumvarpi 2017 eru skattastyrkir til ferðaþjónustunnar í formi lægri virðisaukaskatts metnir á rúmlega 20 milljarða kr. Það skýtur skökku við að ein stærsta atvinnugreinin njóti slíkra skattastyrkja á sama tíma og vöxtur hennar kallar á aukin ríkisútgjöld og kvartað er hástöfum undan fjárskorti til að byggja upp nauðsynlega innviði til að bera vöxt greinarinnar. Innviðauppbyggingin er hins vegar nauðsynleg svo mögulegt sé að taka á móti fleiri ferðamönnum og til þess að auka líkur á að fjárfestingar í greininni borgi sig til framtíðar. Ef ekkert er gert mun almenningur bera kostnaðinn af hugsanlegum samdrætti í greininni og niðurskurður í velferðarkerfinu í kjölfar samdráttar mun bitna harðast á þeim sem þurfa á þjónustu þess að halda. Það vekur furðu andvaraleysi stjórnarmeirihlutans í þessu stóra máli.

Fjármálaráð bendir einnig á að þröng og ósveigjanleg fjármálaregla kunni að valda óþarfa búsifjum fyrir þjóðarbúið og að stjórnvöld geti lent í spennitreyju fjármálastefnu sinnar ef atburðarásin reynist önnur en efnahagsspáin gerir ráð fyrir. Það er því óskiljanlegt að hæstv. ríkisstjórn og meiri hluti fjárlaganefndar hafi virt ráðleggingar fjármálaráðs að vettugi og ekki með neinum hætti tekið tillit til vel rökstuddra ábendinga fjármálaráðs um hagsveifluleiðrétt markmið eða sveigjanlegri framsetningu aðhaldsmarkmiða.

Fjármálareglan sem sett er fram í 7. gr. laga um opinber fjármál er umdeild og um hana ríkti ekki eining í þingsal þegar lögin voru samþykkt. Í umræðu um hana var bent á að ef stjórnvöld vildu festa fjármálareglu í lög væru hagsveifluleiðrétt markmið eðlilegri framsetning, en í fjármálastefnunni eru markmiðin sett fram miðað við ósveifluleiðrétta afkomu. Með þeirri framsetningu á afkomumarkmiðum getur sú staða komið upp að framleiðsluspennan taki tekjuaukningu sem skilar sér í afkomu umfram ákvæði fjármálareglu sem gefur færi á að auka opinber útgjöld, sem auka aftur á framleiðnispennu og gera illt verra. Með sama hætti getur ósveigjanleg fjármálaregla magnað framleiðsluslaka og aukið atvinnuleysi, einnig getur ósveigjanleg regla um niðurgreiðslu skulda verið skaðleg samfélaginu.

Ég tel nauðsynlegt að breyta svo fljótt sem auðið er þeim greinum í lögum um opinber fjármál sem lúta að fjármálareglunum. Lög um opinber fjármál eru afskaplega mikilvæg lög og mjög mikilvægt er að við förum eftir þeim og við þróum verkferla sem halda og gerum betri áætlanir, stillum upp sviðsmyndum, reynum að taka skynsamlegar ákvarðanir til framtíðar og detta ekki í sama pyttinn og íslensk stjórnvöld hafa gert árum saman. Og það endað með hagstjórnarmistökum. Þess vegna vil ég segja enn og aftur, virðulegi forseti, að það er með ólíkindum að hv. fjárlaganefnd, meiri hluti hennar, hafi ekki með neinum hætti brugðist við athugasemdum fjármálaráðs sem eru alvarlegar, margar hverjar, og hefði verið auðveldlega hægt að gefa sér tíma til að laga stefnuna og gera hana betri þannig að hún stæðist tímans tönn.