fjármálaáætlun 2019--2023.

Hæstv. forseti. Ég mæli fyrir nefndaráliti meiri hluta fjárlaganefndar um ríkisfjármálaáætlun fyrir árin 2019–2023. Nefndin hefur fjallað um málið á fjölmörgum fundum allt frá því að það kom til nefndarinnar 13. apríl sl. Tillagan byggir á 5. gr. laga nr. 123/2015, um opinber fjármál. Þar kemur fram að ráðherra skuli leggja fyrir Alþingi tillögu til þingsályktunar um fjármálaáætlun til næstu fimm ára hið skemmsta. Áætlunin er byggð á fjármálastefnu sem Alþingi samþykkti sem þingsályktun 22. mars sl. og er sett fram í byrjun kjörtímabils og er ekki endurskoðuð nema brýna nauðsyn beri til. Fjármálaáætlunin er hins vegar endurskoðuð árlega, að vori, og gildir til fimm ára í senn.

Þannig fyrirkomulag var haft á umfjöllun Alþingis að haldnir voru sameiginlegir fundir fjárlaganefndar og annarra fastanefnda þingsins og þeir nýttir til að einstakir ráðherrar gætu kynnt helstu markmið og áherslur sem fram koma í áætluninni. Fyrirkomulagið er í samræmi við hugmyndafræði laga um opinber fjármál þar sem ætlunin er að tvinna saman starfsáætlanir og fjárhagsáætlanir með skipulagðari hætti en tíðkast hefur fram til þessa, bæði á vettvangi Stjórnarráðsins og Alþingis. Fastanefndir fengu til umsagnar kafla um stefnumótun þeirra 34 málefnasviða sem falla undir viðkomandi nefndir og efnahags- og viðskiptanefnd fjallaði sérstaklega um tekjuhluta áætlunarinnar. Nefndir kölluðu til gesti sem sumir hverjir komu bæði á fund fjárlaganefndar og þeirrar nefndar sem fer með viðkomandi málefnasvið. Nefndirnar skiluðu svo umsögnum til fjárlaganefndar og þær eru birtar með álitinu sem fylgiskjöl.

Auk ráðherranna og starfsmanna allra ráðuneyta fékk nefndin á sinn fund fulltrúa því sem næst allra umsagnaraðila, en þeir komu frá fjármálaráði, Sambandi íslenskra sveitarfélaga, félaginu Femínískum fjármálum, Öryrkjabandalagi Íslands, Ríkisendurskoðun, Samtökum iðnaðarins, Bandalagi íslenskra listamanna, Landspítalanum, Bandalagi starfsmanna ríkis og sveitarfélaga, Samtökum fyrirtækja í fjármálaþjónustu, Samtökum ferðaþjónustunnar, Skógrækt ríkisins, Landssambandi skógareigenda, Skógræktarfélagi Íslands, Hafrannsóknastofnun, Kennarasambandi Íslands, Reykjavíkurborg, Viðskiptaráði Íslands, Samtökum atvinnulífsins, Alþýðusambandi Íslands, Samtökum sveitarfélaga á Norðurlandi vestra, Bandalagi háskólamanna, Samtökum fyrirtækja í velferðarþjónustu og Samtökum sveitarfélaga á Austurlandi.

Meginþættirnir sem teknir eru fyrir í áætluninni eru fjármál opinberra aðila í heild, þ.e. ríkis og sveitarfélaga sem og fyrirtækja hins opinbera. Ef fyrirtæki hins opinbera eru undanskilin nema umsvif ríkisins rúmum 70% af hinu opinbera í heild en umsvif sveitarfélaganna tæplega 30%. Þrátt fyrir meiri umsvif ríkisins er það sameiginleg ábyrgð ríkis og sveitarfélaga að tryggja að ákvarðanir séu í samræmi við markmið hagstjórnar.

Meginfjárhæðir sem fram koma í áætluninni er að finna í töflu á bls. 1 í nefndaráliti.

Tillagan sjálf er sett fram í sex töflum og með henni fylgir ítarleg greinargerð. Fyrsta taflan sem er birt hér sýnir lykiltölur um afkomu og efnahag opinberra aðila. Hinar töflurnar sýna fjárstreymisyfirlit fyrir hið opinbera í heild, skiptingu í A-hluta ríkissjóðs og A-hluta sveitarfélaga, heildarútgjöld málefnasviða ríkissjóðs og útgjaldaramma sviðanna. Nokkrir útgjaldaliðir falla ekki inn í rammasetninguna. Þeir eru vaxtagjöld ríkissjóðs, ríkisábyrgðir, lífeyrisskuldbindingar, Atvinnuleysistryggingasjóður og framlög til Jöfnunarsjóðs sveitarfélaga. Heildarútgjöld síðustu töflunnar eru því lægri en heildarútgjöld ríkissjóðs sem nemur framlögum til þessara liða.

Greinargerðin fjallar um alla helstu liði opinberra fjármála, svo sem efnahagsforsendur áætlunarinnar og heildaryfirlit um opinber fjármál. Fjallað er um ríkisfjármálin og fjármál sveitarfélaga í sérstökum köflum. Efnismesti kaflinn fjallar um stefnumótun ráðuneyta fyrir þau málefnasvið sem undir þau heyra. Í þeirri umfjöllun er farið yfir umfang sviðanna, starfsemi og helstu áskoranir, framtíðarsýn, markmið, mælikvarða, aðgerðir og fjármögnun.

Efnisuppbygging greinargerðarinnar er svipuð og fyrri fjármálaáætlunar en nokkrar breytingar koma engu að síður fram. Við framsetningu eldri áætlunar var gagnrýnt að tölugrunnur áætlunarinnar væri rýr, þ.e. að ekki væri greint á milli fjárfestingarútgjalda og rekstrargjalda. Nú er bætt úr þessu með töfluviðauka sem fram kemur á heimasíðu ráðuneytisins en er ekki að finna í áætluninni sjálfri. Nefndin hefur nýtt sér þessar upplýsingar og nánari umfjöllun um fjárfestingar er að finna í sérstökum kafla álitsins. Þá telur meiri hlutinn að alla jafna séu markmið og mælikvarðar, með aukinni reynslu, betur ígrunduð en í fyrri áætlunum. Á móti vegur reyndar að nú eru ekki birtar áætlaðar kostnaðartölur við einstakar aðgerðir eins og byrjað var að gera í fyrri áætlun. Fjármála- og efnahagsráðuneytið hefur gefið þá skýringu að stofnanir halda ekki samræmt kostnaðarbókhald, og verklagsreglur í tengslum við það liggja ekki fyrir. Þar af leiðandi getur slíkt kostnaðarmat gefið villandi upplýsingar. Ráðuneytið vinnur að úrbótum á þessu.

Meiri hlutinn telur að innleiða beri samræmt kostnaðarbókhald. Með því gefst t.d. færi á að leggja betur mat á hversu raunhæfar einstakar aðgerðir eru sem ætlunin er að grípa til á næstu árum til að uppfylla markmiðin. Það gefur líka stjórnendum betri sýn á framgang aðgerða og sýnir hlutfallslegt vægi á milli aðgerðanna.

Greinargerðin er betrumbætt frá fyrri áætlunum með sérstakri umfjöllun, rammagreinum, um málefni sem hafa verið töluvert í umræðunni. Ekki er þó um að ræða sviðsmyndagreiningar eins og ýmsir umsagnaraðilar hafa lagt til.

Rammagreinarnar fjalla um:

1. Breytta samsetningu atvinnulífsins.

2. Hagsveifluleiðrétta afkomu.

3. Tekjuskatts- og bótakerfi.

4. Betra tekjuskattskerfi.

5. Brottfarargjald í nágrannalöndum.

6. Breytingu á rammasettum útgjöldum 2017 og 2018.

7. Skuldastýringu og lánsfjáröflun.

8. Markvissa stýringu erlendra lána.

9. Fjármálareglur sveitarfélaga.

Áætlunin skal byggjast á fjármálastefnu 2018–2022 sem samþykkt var á Alþingi 22. mars sl. og skal staðfest að hún sé í samræmi við stefnuna. Fjármálaráð hefur borið helstu niðurstöður áætlunarinnar saman við það sem lagt var upp með í stefnunni.

Fram kemur þar að hlutfall heildarafkomu af vergri landsframleiðslu er hið sama og gert var ráð fyrir í stefnunni en nær ekkert má út af bregða til að afkoma yfirstandandi árs fari niður fyrir stefnumið um 1,4% afgang.

Umfangsmesta umsögnin um áætlunina er álit fjármálaráðs. Samkvæmt 13. gr. laga um opinber fjármál er hlutverk ráðsins að leggja mat á hvort fjármálaáætlun fylgi grunngildum laganna og álitsgerðir ráðsins skal birta opinberlega. Ráðið gegnir mikilvægu hlutverki og er álit þess veigamikill þáttur við faglegt mat á áætluninni. Meiri hlutinn tekur undir ýmislegt sem ráðið bendir á en meðal þess er eftirfarandi:

1. Nefndin tók fyrir það sem varðaði umgjörð, framsetningu og verklag. Umfjöllunin er ítarlegri en áður að mati nefndarinnar, en ýmislegt má bæta, svo sem tengja umfjöllun enn betur við grunngildin samkvæmt 6. gr. laganna, en þau eru sjálfbærni, varfærni, stöðugleiki, festa og gagnsæi.

2. Svokallað grunndæmi var útbúið sem sýnir framreikning gjalda og tekna miðað við gildandi lög og reglur og felur í sér útgjöld og tekjur óháð ákvörðunum stjórnvalda, svo sem áherslur úr stjórnarsáttmála og áhrif væntanlegra lagabreytinga.

3. Ráðið hefur ítrekað bent á að mikilvægt sé að hagsveifluleiðrétt afkoma verði höfð til hliðsjónar við mat á aðhaldsstigi opinberra fjármála þrátt fyrir að slíkur mælikvarði sé hvorki hafinn yfir gagnrýni né að auðvelt sé að reikna hann út.

4. Bent er á að fjármálareglur og grunngildi geta rekist á þegar um samdrátt er að ræða í hagkerfinu. Afkomuregla og skuldaregla gætu gengið gegn grunngildi um stöðugleika og óljóst er hvernig beita á opinberum fjármálum til aukins stöðugleika við slíkar aðstæður.

Þá tók nefndin fyrir það sem varðar efnahagsforsendur og afkomu. Áætlanir um heildarafkomu eru í samræmi við samþykkta fjármálastefnu en afkoma yfirstandandi árs gæti orðið lakari en markmið um 1,4% af vergri landsframleiðslu. Nær allt áætlunartímabilið er gert ráð fyrir að afkoman verði í gólfum stefnunnar þannig að ekki má mikið út af bera.

Eðli máls samkvæmt ríkir nokkur óvissa um efnahagsforsendur og notkun fleiri sviðsmynda og meiri sveigjanleiki í framsetningu tölusettra stefnumiða væri til bóta.

Bæta má áætlanir varðandi fjárfestingar opinberra aðila, sérstaklega til lengri tíma litið. Fjárfestingar falla að mestu til á fyrri hluta áætlunartímabilsins sem fellur ekki vel að markmiðum um sveiflujöfnun og stöðugleika. Tímasetningar áforma um aukin útgjöld og skattalækkanir þarf að skoða í samhengi við hagsveifluna.

Árangur hefur náðst í að greiða niður skuldir ríkisins. Sú þróun skýrist aðallega af einskiptistekjum og auknum hagvexti frekar en góðri afkomu.

Þá er bent á að grunngildin vísa til efnahagslegra atriða fremur en rekstrarlegra álitamála og úrlausnarefna í stefnumótun málefnasviða. Ráðið fjallar því ekki nema mjög takmarkað um stefnumótun málefnasviða.

Nefndin var meðvituð um að fjármálaráð myndi ekki fjalla ítarlega um stefnumótun einstakra málefnasviða og hefur bæði fjárlaganefnd sem og aðrar fastanefndir fjallað um sviðin og er gerð grein fyrir þeirri vinnu í sérstökum kafla í álitinu.

Meiri hlutinn tekur að miklu leyti undir ábendingar fjármálaráðs og hefur fylgt þeim eftir gagnvart fjármála- og efnahagsráðuneytinu. Eðli máls samkvæmt hafa sumar ábendingar komið fram í fyrri álitum ráðsins. Í kjölfar ríkisfjármálaáætlunar 2017 tók ráðuneytið þær fyrir með skipulögðum hætti og útbjó úrbótaáætlun. Staða mála hjá ráðuneytinu er í stuttu máli eftirfarandi:

Ráðuneytið hefur látið gera greiningu á nauðsynlegum úrbótum sem lúta að grunngildamiðuðum vinnubrögðum og áætlunin ber þess nokkur merki. Þá er búið að skilgreina hlutverk grunngilda í skilningi fjármálareglna og samhengi grunngilda og tímalengdar áætlunarinnar.

Hagsveifluleiðrétt afkoma hefur mikið verið í umræðunni og í umfjöllun og ábendingum fjármálaráðs. Ráðuneytið er hins vegar ósammála ráðinu um mikilvægi hagsveifluleiðréttrar afkomumælingar eins og fram kom í umfjöllun um fjármálastefnu 2018–2022 sem samþykkt var sem þingsályktun í marsmánuði sl. Engu síður hefur ráðuneytið aflað sér frekari gagna um aðferðafræði og útreikninga á þessu sviði hjá alþjóðastofnunum eins og OECD og IMF.

Samspil þjóðhagsspár og áætlanagerðar er í vinnslu. Ráðuneytið hefur gert samkomulag við Hagstofu Íslands um samstarf um upplýsingaöflun í aðdraganda spágerðar og sviðsmyndagreiningar. Þá er unnið að gerð nýs þjóðhagslíkans sem tæki meira tillit til hagstjórnar hins opinbera.

Ráðuneytið tekur undir ábendingar varðandi sviðsmyndir og næmnigreiningar og er aukið samstarf við Hagstofuna hugsað sem liður í því að bæta vinnubrögð fyrir næstu fjármálaáætlun.

Ráðið bendir á að ekki megi mikið út af bera þegar afkoman er áætluð í gólfi stefnunnar öll árin. Ráðuneytið bendir á að með árlegu endurmati fjármálaáætlunar gefist svigrúm fyrir stjórnvöld til að grípa til ráðstafana ef afkoman stefnir í að verða lakari en áætlað var í fjármálastefnunni.

Ráðið hefur í tvígang bent á að nokkuð skorti upp á ítarlega umfjöllun um þróun eigna. Ráðuneytið telur sig ekki geta brugðist við þessu fyrr en nýr stofnefnahagsreikningur ríkissjóðs liggur fyrir sem er unninn í samræmi við alþjóðlega reikningsskilastaðla. Hann mun liggja fyrir með ríkisreikningi 2017 sem væntanlega verður gefinn út í sumar.

Ráðið bendir á að bæta megi áætlanagerð varðandi fjárfestingar hins opinbera og ráðuneytið tekur að miklu leyti undir þær ábendingar. Í því sambandi kemur til greina að endurskoða lög um skipan opinberra framkvæmda, nr. 84/2001, í því skyni að koma á samræmdu áhrifamati, þar á meðal kostnaðar- og ábatagreiningu að hætti annarra þjóða. Einnig þarf að draga betur fram forgangsröðun um ákvarðanatöku varðandi veigamestu fjárfestingarverkefnin sem fram koma í áætluninni. Fjármálaráð hefur kallað eftir því að efla þurfi samráð ríkis og sveitarfélaga um fjárfestingar. Ráðuneytið metur það svo að töluverðar breytingar þurfi að gera á ýmsum sviðum til að bæta úr ábendingum af þessum toga.

Nefndin mun fylgja eftir framangreindum málum og væntir góðs samstarfs við fjármála- og efnahagsráðuneytið, Hagstofu Íslands og fleiri aðila sem að málum koma til að ná markmiðum um að bæta og efla alla greiningarvinnu og upplýsingagjöf sem liggur að baki uppfærðri fjármálaáætlun á hverju ári.

Nefndin fór í nokkra greiningarvinnu og kallaði eftir tölulegum greiningum til viðbótar við það sem birt er í áætluninni og átti fundi með fulltrúum fjármála- og efnahagsráðuneytisins til að afla frekari skýringa á einstökum fjárhæðum. Í vinnu sinni leitaðist nefndin við að draga fram þróun gjalda og tekna. Til að fá fram sem skýrastan samanburð voru í fyrsta lagi fjárhæðir settar fram á föstu verðlagi, í öðru lagi byggt á grunndæmi og í þriðja lagi byggt á útgjaldaþróun án fjárfestinga.

Í fylgiskjali I við nefndarálit má finna yfirlit sem sýnir gjalda- og tekjuþróun á föstu verðlagi allt frá árinu 2010. Það yfirlit á að geta nýst vel til að gera grein fyrir breytingum á ríkisfjármálum þar sem fjárhæðir áætlunarinnar eru bornar saman við raunútgjöld fyrri ára.

Svokallað grunndæmi var eins konar aðferð sem ráðuneytið beitti til að sjá hver yrði líkleg gjalda- og tekjuþróun byggð á fyrirliggjandi skuldbindingum, lögum og reglugerðum án allra ráðstafana, þar með talið aðhaldsráðstafana og ákvarðana um ný og aukin útgjöld. Samkvæmt grunndæminu hækka rammasett útgjöld málefnasviða um samtals 31 milljarð kr. frá árinu 2018 til ársins 2023, þ.e. um 4%. Áætlunin sjálf hækkar hins vegar um 109 milljarða kr., þ.e. 16% á tímabilinu. Mestu munar um ákvarðanir um uppbyggingu Landspítalans, styrkingu heilsugæslunnar, auknar framkvæmdir í samgöngumálum og þyrlukaup, auk viðbótargjalda til örorkumálefna, byggingar hjúkrunarheimila og aukningar til fjölskyldumálefna. Þannig má sjá að nýjar ákvarðanir leiða til 78 milljarða kr. hækkunar.

Þá hefur nefndin greint útgjaldaþróun án fjárfestinga og er sú tafla birt í heild sinni í sérstökum kafla um stefnumótun málefnasviða. Þessar fjárhæðir gefa oft betri mynd af undirliggjandi þróun mála yfir langt tímabil en áætlunin sjálf þar sem á nokkrum málefnasviðum koma fram miklar sveiflur á einstökum árum í samræmi við ákvarðanir um fjárfestingar. Fjallað er um fjárfestingar í sérstökum kafla álitsins. Meiri hlutinn telur að þrátt fyrir faglega gagnrýni fjármálaráðs og nokkurra annarra umsagnaraðila sé fjármálaáætlunin trúverðug um áform stjórnvalda eins og þau birtast og á þeim forsendum sem hún byggist á. Vissulega þarf að bæta spágerð og sviðsmyndir en engu að síður byggist áætlunin á traustum grunni og meginforsenda hennar er þjóðhagsspá Hagstofu Íslands. Áframhaldandi hagvöxtur er þar grunnforsenda þó að heldur dragi úr honum á spátímabilinu. Mestu máli skiptir að byggja undir og festa stöðugleika í sessi. Með því tekst að tryggja þann kaupmátt sem náðst hefur á undanförnum árum og koma í veg fyrir að verðbólga aukist.

Vísbendingar um þróun efnahagsmála á þessu ári benda til þess að dregið hafi úr líkum á ofhitnun hagkerfisins og þar með hafi jafnframt aukist líkurnar á svokallaðri mjúkri lendingu. Að undanförnu hefur einkaneysla drifið áfram hagvöxtinn en það þarf ekki að vera neikvætt því að á sama tíma hafa heimilin nýtt uppsveifluna til að lækka skuldir sínar. Við gerð kjarasamninga á næstu misserum er því mikilvægt að halda áfram á sömu braut og horfa til þess að tryggja kaupmátt og koma í veg fyrir að verðbólga aukist að nýju.

Fjármálaáætlunin sýnir heildarútgjöld og útgjaldaramma málefnasviða. Í nefndarálitinu er gerð grein fyrir þeim hluta áætlunarinnar sem tengist meiri háttar fjárfestingarákvörðunum og sett fram í töflu ásamt samanburði við fjárlög áranna 2017 og 2018. Þar eru allar fjárhæðirnar á verðlagi ársins 2018.

Í samræmi við efni sáttmála ríkisstjórnarinnar er í tillögu að fjármálaáætlun lýst áformum um verulega uppbyggingu innviða samfélagsins. Með því er átt við samgöngu- og tæknikerfi sem þjóna atvinnulífi og almenningi og velferðar-, mennta-, heilbrigðis- og réttarkerfi sem eiga það sameiginlegt að vera undirstaða efnahags- og félagslegs velfarnaðar, vera almannaeign og krefjast langtímafjárfestingar.

Þar kemur jafnframt fram að fjárfesting A-hluta ríkisins er stóraukin frá því sem var í fjárlögum 2017. Sem dæmi má nefna að áætlað er að árið 2021 verði heildarfjárfesting rúmum 29 milljörðum kr. hærri en 2017, þ.e. 76 milljarðar kr. sem er hækkun um 63%. Reyndar er síðan gert ráð fyrir að fjárfesting lækki í 61 milljarð kr. árið 2023. Veigamesta skýringin er sú að gert er ráð fyrir því að árið 2021 verði fjárfesting í nýju hátæknisjúkrahúsi Landspítala í hámarki. Einnig koma fram verulegar hækkanir vegna vegaframkvæmda, kaupa á þyrlum fyrir Landhelgisgæsluna og vegna byggingar hjúkrunarheimila. Aðrar framkvæmdir vega minna.

Sérstakt átak verður gert til að styrkja innviði samgangna á árunum 2019–2021 með því að veita fjármuni til uppbyggingar og viðhalds samgöngumannvirkja. Átakið felur í sér að fjárfestingarframlög hækka um 4 milljarða kr. á ári næstu þrjú ár en árlega koma 5,5 milljarða kr. viðbótarframlög til samgöngumála fyrrgreind þrjú ár og áætlað er að fjárfesting á þessu málefnasviði verði rúmlega 21 milljarður kr. ár hvert. Ástæðan er brýn þörf fyrir aðgerðir í þessum málaflokki sem einkum stafar af því að umferð hefur aukist verulega á undanförnum árum. Viðbótarframlögunum verður varið til mikilvægra endurbóta á samgöngumannvirkjum sem ella hefðu þurft að bíða síðari tíma.

Nefndin hefur átt fundi með fulltrúum Isavia og Landsvirkjunar, m.a. í tengslum við áform um fjárfestingar. Vakin er athygli á því að fjárfestingar opinberra fyrirtækja vega mjög þungt í allri umræðu um fjárfestingarstig. Isavia áformar fjárfestingar fyrir um 30 milljarða kr. á ári næstu árin. Það lætur nærri að vera um helmingur af árlegri fjárfestingu alls A-hluta ríkissjóðs. Brýnt er að stjórnvöld hefji skipulagða upplýsingaöflun um fjárfestingar fyrirtækjanna og leggi jafnframt mat á umfang ýmissa fjárfestinga á einkamarkaði, svo sem í íbúðar- og atvinnuhúsnæði.

Nefndinni bárust ítarlegar umsagnir frá efnahags- og viðskiptanefnd um tekjuáætlun og að auki aflaði hún sér viðbótarupplýsinga frá fjármála- og efnahagsráðuneytinu. Áætlað er að tekjur ríkissjóðs hækki verulega á tímabilinu að krónutölu en lækki lítillega sem hlutfall af vergri landsframleiðslu á sama tíma. Miðað við fjárlög 2017 og fram til loka áætlunarinnar árið 2023 eru settar fram heildarbreytingar á tekjuáætlun.

Þróun efnahagslífsins skiptir auðvitað sköpum fyrir spár um tekjur ríkissjóðs næstu árin. Þjóðhagsspá Hagstofu Íslands frá því í febrúar sl. liggur til grundvallar tekjuspánni. Þó að hægt hafi á hagvexti á þessu ári og því sé spáð að hann minnki áfram á tímabilinu er samt sem áður gert ráð fyrir jákvæðri þróun. Gangi spáin eftir verður um 13 ára samfelldan hagvöxt að ræða sem er lengsta hagvaxtarskeið sem um getur í nútímahagsögu Íslands. Þeir þættir þjóðhagsspár sem skipta mestu máli fyrir skattstofna ríkissjóðs eru vinnuaflseftirspurn, laun, verðbólga, kaupmáttur, einkaneysla og neysla erlendra ferðamanna, önnur innlend eftirspurn og hagvöxtur.

Þróunin sem fram kemur í töflu um tekjuáætlun endurspeglar þjóðhagsspá um nokkuð stöðugan hagvöxt og auknar skatttekjur þrátt fyrir fyrirætlanir um lækkun tryggingagjalds um 0,25 prósentustig og frekari lækkun síðar á tímabilinu sem og um lækkun bankaskatts í fjórum skrefum frá 2020 til 2023, úr 0,376% í 0,145%. Fyrirhuguð er heildarendurskoðun tekjuskatts einstaklinga sem á að leiða til lækkunar skattbyrði sem væri ígildi 1 prósentustigs lækkunar á neðra þrepi. Það jafngildir um 14 milljörðum kr.

Helstu ábendingar efnahags- og viðskiptanefndar sem meiri hluti fjárlaganefndar tekur undir eru eftirfarandi:

1. Bent er á mikilvægi þess að fyrir liggi greining og mat á hugsanlegum áhrifum skattkerfisbreytinga á lykilstærðir þjóðarbúsins. Þá þarf einnig að meta hvort breytingar hafa áhrif á aðra skattstofna ríkissjóðs.

2. Boðuð heildarendurskoðun tekjuskattskerfisins er jákvætt skref samhliða endurskoðun bótakerfa og tekur nefndin undir það. Við endurskoðunina er mikilvægt og nauðsynlegt að gera kerfið skilvirkara og gegnsærra. Huga þarf að breytingum á persónuafslætti þannig að hann nýtist hinum launalægstu mest en fari lækkandi eftir því sem laun hækka. Breytingum af þessu tagi verður ekki komið á nema eftir víðtækt samráð og með stuðningi allra aðila vinnumarkaðarins.

3. Fyrirhuguð lækkun tryggingagjalds er í samræmi við stjórnarsáttmála ríkisstjórnarinnar og tekur meiri hlutinn undir hana og telur jafnframt þurfa að leggja fram tillögur um grunn tryggingagjaldsins og um fjármögnun atvinnuleysistrygginga og Fæðingarorlofssjóðs.

4. Meiri hlutinn er sammála því að leggja til hliðar hugmyndir um hækkun virðisaukaskatts af ferðaþjónustu og er jákvæður gagnvart því að gistináttagjald færist til sveitarfélaga og styður áform um að styrkja tekjustofna sveitarfélaga.

5. Boðað er að þak á endurgreiðslur vegna kostnaðar við rannsóknir og þróun verði fjarlægt og er það mjög jákvætt skref en bent á að huga verði að skattalegum hvötum að því er varðar stofnun og fjármögnun sprota- og nýsköpunarfyrirtækja.

6. Fram undan er veigamikið verkefni um heildarendurskoðun á skattlagningu ökutækja og eldsneytis með tvö meginmarkmið að leiðarljósi, annars vegar að afla skatttekna til almenns rekstrar ríkisins og hins vegar að vinna gegn neikvæðum áhrifum notkunar ökutækja. Markmiðið er m.a. að draga úr losun koltvísýrings og hvetja til orkuskipta í samgöngum almennt. Að auki bendir meiri hlutinn á nauðsyn þess að greina áhrif kolefnisskatta á íbúa landsbyggðarinnar sem og hugsanlegar mótvægisaðgerðir.

7. Fjármagnstekjuskattur var hækkaður í 22% í ársbyrjun en vinna á að endurskoðun á skattstofninum til að nálgast betur raunávöxtun. Meiri hlutinn bendir á að svo virðist sem að óbreyttri álagningarprósentu sé einfaldara og skynsamlegra að hækka frítekjumark fremur en að innleiða flókna útreikninga raunávöxtunar.

8. Meiri hlutinn fjallar um gjaldtöku tengda ferðaþjónustu, þar á meðal um möguleika á komu- eða brottfarargjaldi. Bent er á að huga þurfi sérstaklega að stöðu innanlandsflugs ef til þess kemur. Til greina kemur að gjaldið verði mishátt eftir lengd flugs líkt og þekkist í nokkrum öðrum ríkjum. Þá er ítrekuð nauðsyn þess að greina og meta áhrif skattkerfis- og gjaldbreytinga á umsvif ferðaþjónustunnar og undir það fellur að setja skýran lagaramma um gjaldtöku á helstu ferðamannastöðum sem eru í opinberri eigu. Gjaldtaka á ferðamannastöðum getur orðið mikilvægt tæki til aðgangsstýringar og um leið hluti af náttúruvernd.

9. Meiri hlutinn bendir á að í tengslum við framsetningu áætlunarinnar er mikilvægt að með tekjukaflanum fylgi skýrt og samandregið yfirlit um áhrif þeirra breytinga á skattkerfinu sem boðaðar eru á gildistíma áætlunarinnar.

Að auki bendir meiri hlutinn á nauðsyn þess að lögfesta sem fyrst áform um breytingu á bankaskatti sem eru óbreytt frá fyrri fjármálaáætlun og gera ráð fyrir að skatthlutfallið lækki í fjórum jöfnum áföngum. Lögfesting þessara áforma dregur úr óvissu um verðmæti viðskiptabankanna, eykur áhuga fjárfesta á þeim og dregur væntanlega úr vaxtamun innlendra og erlendra banka.

Varðandi stefnumótun málefnasviða þá snýr meginefni greinargerðar með fjármálaáætlun að stefnumótun þeirra 34 málefnasviða sem eru undir í A-hluta ríkissjóðs. Frekari sundurliðun gjalda liggur ekki fyrir fyrr en með fjárlagafrumvarpi þar sem málefnasviðin eru sundurliðuð í um 100 málaflokka. Í fylgiriti með frumvarpi til fjárlaga koma síðan fram fjárveitingar til einstakra ríkisaðila og verkefnaliða sem eru um 400 talsins.

Fastanefndir þingsins hafa sent fjárlaganefnd umsagnir um þau málefnasvið sem undir þær heyra, auk efnahags- og viðskiptanefndar sem ég fjallaði sérstaklega um og fjallar um tekjuhliðina í heild sinni. Í mörgum þessara umsagna kemur fram að nefndirnar telja skorta á frekari sundurliðun útgjalda. Í því sambandi bendir meiri hlutinn á að ekki liggur enn fyrir endanleg útfærsla á tölugrunni málaflokka. Nefndin hefur aflað sér tölulegra gagna sem ekki koma fram í áætluninni sjálfri, samanber kaflann um greiningarvinnu nefndarinnar, og bendir á að aðrar fastanefndir geti framvegis nýtt sér þá vinnu við gerð umsagna um fjármálaáætlanir.

Síðan eru settar fram í töflu breytingar á framlögum til rammasettra útgjalda. Til þess að setja áætlunina í samhengi og það á verðlagi ársins 2018 er miðað við upphafsárið 2017 og lokaár áætlunarinnar, 2023. Þannig eru framlög til stofnkostnaðar undanskilin í því skyni að draga fram frávik reglulegra útgjalda án sveiflna sem leiðir af einstökum stofnkostnaðarliðum. Í umfjöllun um einstök málefnasvið er stuðst við þessa töflu í samanburði á milli ára. Í einstaka tilfellum þegar slíkt er skoðað getur það þó gefið villandi mynd að miða við árið 2017 og er þess þá getið þar sem það á við í umfjölluninni.

Í töflunni er staðfest að ríkisstjórnin er mynduð um grundvallarbreytingar. Rekstrargjöldin hækka í heild um 117,5 milljarða kr., þ.e. 19%, á tímabilinu. Hér er um gífurlega útgjaldaaukningu að ræða og áframhaldandi stöðugleiki er forsenda þess að hún geti gengið upp. Útgjaldaaukning til velferðarmála er meiri en dæmi eru um hérlendis, sérstaklega í byrjun áætlunarinnar. Ef miðað er við árið 2017 verða rekstrarútgjöld til velferðarmála samtals um 85 milljörðum kr. hærri árið 2023 en í fjárlögum 2017. Það eru 78% af heildarhækkun allra málefnasviða og sýnir því glögglega forgangsröðun ríkisstjórnarinnar í þágu velferðarmála.

Síðan er hér í álitinu ágætissamantekt og upptalning á helstu málefnum. Til málefna aldraðra hækka framlög um 17,7 milljarða kr. og munar þar að langmestu leyti um hækkanir í fjárlögum 2018 þegar áhrifin af heildarendurskoðun bóta almannatrygginga komu fram. Gjöld vegna örorku og málefna fatlaðs fólks vega næstþyngst, um 17 milljarða kr., og heilbrigðisþjónusta utan sjúkrahúsa hækkar um 14,8 milljarða kr. Framlög til sjúkrahúsþjónustu hækka um 13,1 milljarð kr. þar sem er gert ráð fyrir hækkun rekstrarframlaga til spítala umfram verðlag.

Hlutfallslega er mesta hækkunin á lyfjakostnaði, 66%, sem kemur að langmestu leyti fram strax á fyrsta ári, þ.e. 2018, og skýrist af því að upphafleg áætlunargerð um raunkostnað 2017 og 2018 gekk engan veginn eftir. Hlutfallslega hækka framlög til umhverfismála næstmest, um 47%, og kemur hækkunin einkum fram á síðari hluta tímabilsins í samræmi við áherslur í stjórnarsáttmála ríkisstjórnarinnar. Heilbrigðisþjónusta utan sjúkrahúsa hækkar um 34% og er það þriðja mesta hækkunin, bæði í fjárhæðum og sem hlutfall af framlögum ársins 2017.

Virðulegi forseti. Er þetta tíminn sem …?

(Forseti (ÞórE): Er eftir.)

Vantar ekki tíu mínútur upp á? Eru þetta ekki 40 mínútur? (Gripið fram í.) Nú, það er ekkert annað. Munar tíu mínútum þannig að ég neyðist til þess að vísa í þetta ágæta nefndarálit sem ég er kominn svo langt með. Ég vil þó taka fram að aftast í því, ég ætla ekki að ræða um einstök málefnasvið, eru sameiginlegar ábendingar fjárlaganefndar. Ég vil að það komi fram að það var hugmynd runnin frá minni hluta nefndarinnar (Forseti hringir.)og hv. þm. Ágústi Ólafi Ágústssyni sem við tókum til umræðu í nefndinni og ég þakka sérstaklega fyrir það. Ég tel að það sé góður bragur á því og sá kafli er birtur í öllum álitum með þessari ríkisfjármálaáætlun.

Meiri hlutinn leggur til að tillagan verði samþykkt óbreytt og rita undir hana eftirtaldir hv. þingmenn: Willum Þór Þórsson, Haraldur Benediktsson, Bjarkey Olsen Gunnarsdóttir, Páll Magnússon og Njáll Trausti Friðbertsson.