breyting á ýmsum lögum vegna afnáms ákvæða um uppreist æru.
Virðulegur forseti. Ég mæli fyrir frumvarpi til laga um breytingu á ýmsum lögum vegna afnáms ákvæða um uppreist æru.
Síðastliðið haust voru samþykkt lög um breytingu á almennum hegningarlögum þar sem felld var niður heimild forseta Íslands til að veita uppreist æru. Það ákvæði var í hegningarlögunum. Aðdragandinn að þessu máli, svo að ég fari í örstuttu máli yfir hann og rifji upp, hefur verið mikið til umfjöllunar, en frá mínum bæjardyrum séð hefur þetta mál um uppreist æru reyndar verið áhugavert og ég hef fylgst með slíkum málum í áratugi og á veitingu uppreistar æru, en það hefur verið löng venja í stjórnsýslunni að veita uppreist æru þeim sem um hana sækja til dómsmálaráðuneytisins.
Ég tók við embætti dómsmálaráðherra árið 2017 og fljótlega eftir að ég kom inn í embættið barst mér fljótlega ein slík umsókn og óskað var eftir því að ég skrifaði undir hana. Það vildi þannig til að í því máli var um að ræða einstakling sem hafði afplánað dóm, refsidóm vegna brota á hegningarlögum, nánar tiltekið vegna brota gegn barni, kynferðisbrots gegn barni. Mér kom það nú ansi spánskt fyrir sjónir hvernig afgreiðsla þessara mála var í ráðuneytinu. Hún var með þeim hætti að fyrir mig var lagt minnisblað sérfræðinga þar sem reifað var stuttlega nafn og kennitala á viðkomandi manni, vísað var til þess lagaákvæðis sem um ræddi en þó ekki reifaður dómurinn eða annað útskýrt. Látið var við það sitja að vísa til umrædds lagaákvæðis. Og undir lok minnisblaðsins var það tillaga til ráðherra að hann skrifaði undir þessa umsókn um uppreist æru, legði hana fyrir ríkisstjórn og hún yrði síðan send forseta Íslands til staðfestingar.
Ég gerði athugasemd við þessa framkvæmd og þá var mér tjáð að forverar mínir tveir í embætti hefðu einnig gert slíkar athugasemdir og farið hefði fram vinna í ráðuneytinu við að skoða hvort hægt væri að haga þessum málum öðruvísi en jafnan var komist að þeirri niðurstöðu að þarna væri um að ræða stjórnsýsluvenju og -hefð sem væri komin á og sem ráðherra væri bundinn af.
Auðvitað stangaðist það á við skýrt lagaákvæðið eins og það kom fyrir í hegningarlögum sem er ótvírætt heimildarákvæði þar sem ráðherra er veitt heimild til að veita uppreist æru.
En allt að einu var það mat sérfræðinga að í ljósi langrar stjórnsýsluvenju væri ráðherra ekki stætt á öðru en að rita undir slíkar óskir.
Það fór þó ekki þannig að ég veitti þessum einstaklingi uppreist æru, en nokkru síðar varð uppi mikil umræða um veitingu uppreist æru í öðru máli, máli einstaklings sem hafði fengið uppreist æru nokkru áður, ekki í minni tíð. Ég vil þó nota tækifærið og geta þess að sá ráðherra sem veitti þá uppreist æru hafði lagst mjög gegn því og legið á þeirri ákvörðun mjög lengi en þurfti undan að láta, hvað á maður að segja, stjórnsýslublæti sérfræðinganna.
Um sumarið 2017 spunnust miklar umræður um veitingu uppreistar æru í tilviki fyrrverandi lögmanns sem hafði verið dæmdur fyrir kynferðisbrot gegn börnum og verið sviptur lögmannsréttindum í kjölfarið. Viðkomandi hafði fengið uppreist æru og fékk svo í kjölfarið lögmannsréttindi sín aftur með dómi, fyrst héraðsdóms og svo Hæstaréttar. Það kann reyndar að vera málum blandið hvort dómstóllinn hefði haft einhver tök á að veita lögmannsréttindin ekki aftur, en það er kannski ekki til umfjöllunar hér.
Af þeirri umræðu sem fór fram í kjölfarið held ég að enginn hafi verið ósnortinn. Hún var mikil og gagnleg. Ég boðaði það um sumarið 2017, í júní að mig minnir, að ég hygðist taka þessa löggjöf til endurskoðunar því að þótt ég teldi að þetta væri ótvírætt heimildarákvæði fyrir ráðherra, þ.e. ákvörðun um að veita uppreist æru, taldi ég auðvitað meiri brag á því að löggjafinn sjálfur tæki til í þessari löggjöf og skýrði það með ótvíræðum hætti. Ég lýsti strax yfir og hef verið þeirrar skoðunar um langt skeið að fyrirbærið „uppreist æra“ væri nokkuð úrelt og komið til ára sinna og sannfærðist enn frekar þegar menn fóru að skoða fyrirkomulagið á Norðurlöndunum og réttarþróun almennt.
Ég hugðist leggja fram frumvarp til breytinga á hegningarlögum í því skyni að breyta fyrirkomulaginu um uppreist æru á þingvetrinum sem hófst haustið 2017. En eins og menn þekkja gekk einn samstarfsflokkurinn úr ríkisstjórn þá og þar með dagaði uppi mörg þau góðu mál þeirrar ríkisstjórnar sem voru áform um að leggja fram á þingi.
Þingið hafði hins vegar mikinn áhuga á því að breyta þessu fyrirkomulagi þá þegar. Það kom fram. Ég skynjaði þá ekki annað á öllum þingheimi en að menn væru mjög áfram um að fram næðust lagabreytingar í því tilviki, í þeim aðstæðum, og ég sótti þó nokkra fundi með hv. stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd og hv. allsherjar- og menntamálanefnd um sumarið 2017 til að ræða þessi mál. Ég skynjaði ekki annað en mikinn vilja þingsins þá til að hrinda einhverjum verulegum breytingum í framkvæmd. Ég lýsti mínum tillögum til slíkra lagabreytinga á þeim tíma og nefndi að ef ætti að fella þessa heimild ráðherra úr almennum hegningarlögum væri óhjákvæmilegt að breyta um leið öllum þeim lagaákvæðum sem eru í ýmsum lagabálkum og kveða á um óflekkað mannorð sem skilyrði fyrir embættisveitingu eða starfsveitingum af ýmsum toga.
Hins vegar var Alþingi á þeim tíma mjög upptekið af því að afnema þá þegar heimildir ráðherra til að veita uppreist æru. Það varð úr að allir formenn þeirra flokka sem sátu þá á þingi vildu leggja fram slíkt frumvarp haustið 2017. Þeir fengu í þeim tilgangi afnot af þeirri vinnu sem hafði farið fram í dómsmálaráðuneytinu og lögðu fram frumvarp um afnám heimildar til uppreistar æru í almennum hegningarlögum.
Ég nefndi þá í umræðu um það mál að mér hefði fundist meiri bragur á því að leggja þá líka fram breytingar á öllum þeim lögum sem ég hef nefnt sem kveða á um óflekkað mannorð. En þingið var hins vegar mjög áfram um að afnema þessa heimild í almennum hegningarlögum. Það var þó gert með þeim hætti að það ákvæði lifnar aftur við 1. janúar 2019 ef ekki er búið að samþykkja breytingar á öðrum lögum. Réttarástandið eins og það er í dag er þannig að dæmdir menn geta ekki óskað uppreistar æru og eru þar af leiðandi ekki með óflekkað mannorð sem hefur það í för með sér að þeir eru t.d. ekki kjörgengir í kosningum. Mér fannst það miður við síðustu sveitarstjórnarkosningar að það hafi verið þannig að menn hafi ekki verið kjörgengir. Það er auðvitað ástand sem er algjörlega ólíðandi.
Hitt er líka að menn geta ekki uppfyllt þessi lagaákvæði í öllum þeim lagabálkum sem kveða á um óflekkað mannorð til hinna ýmsu starfa.
En það lá auðvitað fyrir að það yrði að hafa víðtækt samráð við mjög marga aðila til að gera þetta frumvarp sem best úr garði. Það hefði aldrei orðið þannig, eins og ég kynnti þinginu sumarið 2017, að frumvarp sem þetta yrði hrist fram úr erminni. En eins og þingheimur þekkir fór þingið í að afnema þetta úr hegningarlögum.
Þá erum við komin að því frumvarpi sem ég legg fram sem er þá seinna skrefið, nauðsynlegt og alveg óhjákvæmilegt skref, í því að loka þessari réttarframkvæmd hvað uppreist æru varðar, umfangsmikið frumvarp til laga um breytingu á mörgum lögum. Þetta eru lagabálkar sem fæstir kannski heyra undir dómsmálaráðherra en að höfðu samráði við öll ráðuneytin, ýmis hagsmunasamtök, er farin sú leið sem hér er lögð til. Það kom mér reyndar á óvart, miðað við umræðuna miklu sem varð hér um uppreist æru á sínum tíma og þær tilfinningar sem menn sýndu þá í því máli og einarða afstöðu sína til fyrirbærisins uppreist æra og þeirra stjórnvaldsákvarðana sem hún byggir á, að það komu engar efnislegar tillögur um hvernig lögunum ætti að vera háttað.
Ég tek sem dæmi lög um endurskoðendur. Við óskuðum eftir afstöðu endurskoðenda og atvinnuvegaráðuneytisins um hvort menn sæju fyrir sér einhverja útlistun á því hvaða skilyrði menn þyrftu að uppfylla til að geta orðið endurskoðendur. Það kom engin tillaga í því og ég skynjaði það þannig að menn vildu bara að dómsmálaráðuneytið hefði forgöngu um að breyta þessum ákvæðum og gæta samræmis. Og það er það sem við höfum gert. Við höfum breytt þessum ákvæðum og reynt að gæta samræmis í þessu öllu saman. Það verður fróðlegt að heyra hvort hinir ýmsu aðilar sem hér er komið inn á, málefnasvið ýmissa aðila, hafi einhverjar skoðanir á þessu.
Ég vil nefna, fyrst ég nefni endurskoðendur bara af handahófi, að Lögmannafélag Íslands lét sig hins vegar málið varða, enda voru störf lögmanna sérstaklega til umfjöllunar í umræðunni um uppreist æru, enda er það líka félag sem dómsmálaráðuneytið á í nánu og góðu sambandi við. Við fengum líka gagnlegar athugasemdir frá Lögmannafélaginu í þessu. Þar með held ég að það sé upp talið, þær umsagnir sem bárust um málið, bæði í vinnslu þess og eftir að það lá inni á samráðsgáttinni.
En ég vil þá ítreka að lögin sem Alþingi setti haustið 2017, um afnám ákvæða um uppreist æru úr almennum hegningarlögum, falla úr gildi 1. janúar næstkomandi og þess vegna er mjög brýnt að fyrir þann tíma verði gerðar varanlegar breytingar á þessu fyrirkomulagi sem fólst í ákvæðum um uppreist æru.
Með þessu frumvarpi er lagt til að horfið verði varanlega frá því að uppreist æra verði veitt með stjórnvaldsákvörðun og jafnframt að horfið sé frá því að gert sé að skilyrði fyrir starfi eða embætti að viðkomandi hafi óflekkað mannorð eða hafi ekki gerst sekur um refsivert athæfi sem telja megi svívirðilegt að almenningsáliti.
Það eru nokkur hugtök sem skipta máli að menn hafi á takteinum þegar þeir eru að reyna að skilja þetta fyrirbæri, uppreist æra. Það er ekki nóg að líta til eins lagabálks eða bara fyrirbærisins eða lögfræðihugtaksins uppreist æra, heldur þarf að líta til ýmissa annarra þátta til að ná utan um það fyrirbæri. Þessi skilyrði eru tilvísun til 5. gr. laga um kosningar til Alþingis þar sem óflekkað mannorð er skilgreint með vísan til dóms fyrir verk sem er svívirðilegt að almenningsáliti. Samkvæmt lögunum eru verk talin svívirðileg að almenningsáliti ef þau eru refsiverð og dómur hefur fallið vegna þeirra þar sem dæmd refsing er fjögurra mánaða óskilorðsbundið fangelsi hið minnsta eða öryggisgæsla og ef viðkomandi var 18 ára eða eldri þegar brotið var framið. Þetta gildir þar til fimm ár hafa liðið frá því að afplánun er lokið að fullu.
Áður en ég lýsi efni frumvarpsins nánar, virðulegur forseti, ætla ég að útskýra þau réttaráhrif sem uppreist æra hafði í för með sér. Ef einstaklingur hefur framið brot og hlotið dóm sem lýst er í 5. gr. laga um kosningar til Alþingis telst hann hafa framið brot sem þykir svívirðilegt að almenningsáliti og hefur því ekki óflekkað mannorð. Hann uppfyllir því ekki þau hæfisskilyrði í lögum sem kveða á um óflekkað mannorð þar til fimm ár hafa liðið frá því að afplánun var lokið að fullu eða þar til hann hefur hlotið uppreist æru. Með uppreist æru uppfyllir hann þau hæfisskilyrði að nýju að gera kröfu um óflekkað mannorð. Þetta hafði þó ekki áhrif á sakaskrá viðkomandi þar sem sakaferill manna kom þar alltaf óbreyttur fram og jafnframt var tekið fram á sakaskrá ef menn höfðu fengið uppreist æru. Það mátti greina svolítið í umræðu um uppreist æru að einhverjir fengu það á tilfinninguna að með uppreist æru hefði viðkomandi einhvern veginn ekki lengur gerst sekur um glæpinn, en það var auðvitað ekki þannig.
Þess má geta að í núgildandi löggjöf er víða að finna hæfisskilyrði án þess að þar sé vísað til skilgreiningar laga um kosningar til Alþingis um óflekkað mannorð eða refsivert athæfi sem telja má svívirðilegt að almenningsáliti. Uppreist æra hefur því engu breytt um það hvort einstaklingur sem hefur framið þau brot sem þar er getið uppfylli þau hæfisskilyrði.
Þá eru víðs vegar í löggjöfinni tilvísanir til óflekkaðs mannorðs taldar upp til viðbótar við önnur skilyrði um að viðkomandi megi ekki hafa framið tiltekin refsiverð brot.
Með frumvarpinu er lagt til að horfið verði frá því að vísa til laga um kosningar til Alþingis um óflekkað mannorð og í staðinn verði þau hæfisskilyrði sem gerð eru til ýmissa starfsstétta eða embætta skilgreind sérstaklega í viðeigandi lagabálkum. Þetta er til þess fallið að auka gagnsæi og skýrleika laganna. Með þessu er lagt til að fallið verði frá því að kveða almennt á um missi borgaralegra réttinda í lögum og eðlilegt tillit verði tekið til ólíkra hagsmuna sem eru í húfi varðandi mismunandi störf og réttindi. Það má halda því fram frá refsipólitísku sjónarhorni og að teknu tilliti til atvinnufrelsis einstaklinga sé æskilegt að þeir sem gerst hafa brotlegir við refsilög og missa þar með borgaraleg réttindi sín hljóti þau að nýju að einhverjum tíma liðnum nema mjög sérstök rök standi til annars. Það þarf að skoða í hverju tilviki fyrir sig hvaða skilyrði er rétt að setja fyrir því að einstaklingar séu kjörgengir eða sinni tilteknum störfum eða embættum.
Virðulegur forseti. Efni þessa frumvarps má skipta í fimm hluta. Ég ætla að víkja að því stuttlega. Í fyrsta lagi er lagt til að fest verði í sessi sú breyting sem varð á lögum síðastliðið haust að numið verði úr lögum heimild til að veita uppreist æru. Þessi heimild verði varanlega úr sögunni. Í annan stað verði áfram að finna skilgreiningu á óflekkuðu mannorði í lögum um kosningar til Alþingis. Ástæðan fyrir því er að í 34. gr. stjórnarskrárinnar er mælt fyrir um að óflekkað mannorð sé eitt skilyrði kjörgengis.
Með frumvarpinu er hins vegar lagt til að kjörgengisskilyrði í lögum um kosningar til Alþingis og lögum um kosningar til sveitarstjórna verði rýmkuð verulega og að eingöngu þeir sem hlotið hafa óskilorðsbundinn fangelsisdóm teljist hafa flekkað mannorðs frá því að héraðsdómur er kveðinn upp og þar til afplánun er að fullu lokið. Fyrir því eru einkum lýðræðisleg sjónarmið þannig að langflestum þjóðfélagsþegnum verði unnt að bjóða sig fram til kosninga og það falli í skaut stjórnmálahreyfinga, og auðvitað á endanum kjósenda, að velja fulltrúa sína til Alþingis eða sveitarstjórna. Ég tel að þetta samrýmist nútímahugmyndum í refsipólitík um að einstaklingur geti orðið virkur þjóðfélagsþegn og hafi gert upp skuld sína við samfélagið eftir að hafa tekið út refsingu sína.
Í þriðja lagi er lagt til að gerðar verði ríkari kröfur til hæfis þeirra sem gegna embættum sem í núgildandi löggjöf verða að uppfylla þau hæfisskilyrði að hafa ekki gerst sekir um brot sem teljast má svívirðilegt að almenningsáliti eða sýnt af sér háttsemi sem getur rýrt það traust sem einstaklingur í slíkri stöðu verður almennt að njóta. Þetta eru hæfisskilyrði í löggjöf sem heyra undir málefnasvið dómsmálaráðuneytisins og varða m.a. dómara, saksóknara, lögreglustjóra, lögreglumenn, sýslumenn og skiptastjóra. Þannig verði gert að skilyrði við skipan í þessi embætti að viðkomandi megi ekki hafa hlotið fangelsisrefsingu fyrir refsiverðan verknað ef hann var fullra 18 ára þegar brotið var framið, né megi hann hafa sýnt af sér háttsemi sem getur rýrt það traust sem einstaklingur í slíkri stöðu verður almennt að njóta.
Ég tel réttlætanlegt að gerðar verði ríkar kröfur til handhafa þeirra valdheimilda sem þessum embættum fylgja.
Í fjórða lagi er lagt til að gerðar verði sambærilegar kröfur til þeirra sem sækja um lögmannsréttindi, þ.e. að þeir hafi ekki hlotið fangelsisdóm fyrir refsiverðan verknað eftir að þeir urðu 18 ára. Í ljósi sjónarmiða um atvinnufrelsi er þó lagt til að undanþáguákvæði verði að finna í lögum um lögmenn sem kveði á um að heimilt sé að veita lögmannsréttindi fimm árum eftir að afplánun lýkur að fullu að loknu heildstæðu mati á eðli og alvarleika brotsins og háttsemi umsækjenda frá því að afplánun lauk. Þá skuli leita umsagnar Lögmannafélags Íslands um umsókn um lögmannsréttindi á grundvelli undanþáguákvæðisins. Þá eru einnig lagðar til breytingar á ákvæðum laga um lögmenn vegna endurveitingar lögmannsréttinda þannig að sýslumanni verði skylt að leita umsagna Lögmannafélagsins áður en ákvörðun er tekin. Í núgildandi lögum um lögmenn er kveðið á um að sýslumaður geti tekið ákvörðun um endurveitingu lögmannsréttinda ef Lögmannafélag Íslands mælir með því og Lögmannafélag Íslands hefur þannig bindandi áhrif á ákvörðun stjórnvaldsins sem fer með veitingu þessara atvinnuréttinda.
Með frumvarpinu verður horfið frá því fyrirkomulagi og einvörðungu gert skylt að leita umsagnar félagsins en það getur ekki þar með bundið hendur stjórnvalds. Ég vek athygli hv. þingmanna á því, en ég veit að Lögmannafélagið hefur auðvitað sína skoðun á þessu máli. Það þarf kannski ekki að koma á óvart að félagið hallist frekar að því að Lögmannafélagið hafi þetta sjálfdæmi alfarið. Hér er hins vegar lagt til að það verði í höndum stjórnvalda að fenginni umsögn Lögmannafélagsins. Helsta viðbótin við þetta að þessu leyti er að í frumvarpinu eru nefnd þau atriði sem líta þurfi til þannig að það geti ekki verið handahófskennt til hvaða sjónarmiða menn ætla að líta þegar lagt er mat á hvort eðlilegt sé að menn fái aftur borgaraleg réttindi eða atvinnuréttindi sín.
Að lokum er í fimmta lagi lagt til að þeim ákvæðum í löggjöfinni þar sem í hæfisskilyrðum er gerð krafa um óflekkað mannorð verði breytt þannig að fram komi það skilyrði sem í dag má finna í lögum um kosningar til Alþingis sem skilgreiningu á óflekkuðu mannorði. Hér eru því ekki lagðar til neinar efnislegar breytingar heldur einungis þannig að skilyrði verði tilgreint sérstaklega í viðkomandi lagabálkum. Þetta er liður í því að einfalda og skýra betur löggjöfina á þessu sviði, eins og ég vék að áðan. Þannig komi fram í lagaákvæðinu að skilyrði sé að viðkomandi hafi ekki gerst sekur um refsiverðan verknað þar sem dæmd refsing er fjögurra mánaða óskilorðsbundið fangelsi hið minnsta eða öryggisgæsla ef viðkomandi var 18 ára þegar brotið var framið, nema fimm ár hafi liðið frá því að afplánun var lokið að fullu.
Þeir lagabálkar sem hér um ræðir heyra undir önnur ráðuneyti en dómsmálaráðuneytið og því er lagt til að staðan haldist að mestu efnislega óbreytt, þ.e. dómsmálaráðuneytið hefur ekki farið í það að breyta efnislega í raun þessum ákvæðum sem undir önnur ráðuneyti heyra. Það mun gefast tækifæri í framtíðinni til að endurskoða slík skilyrði í hlutaðeigandi ráðuneytum ef menn telja þörf á því og hafa fengið frekari ráðrúm til að skoða þessi mál í ljósi reynslunnar.
Virðulegur forseti. Ég hef þá gert grein fyrir helstu atriðum frumvarpsins og legg til að frumvarpinu verði að lokinni þessari umræðu vísað til hv. allsherjar- og menntamálanefndar Alþingis til þóknanlegrar meðferðar og 2. umr. að þeirri meðferð lokinni.
