skógar og skógrækt.
Frú forseti. Við ræðum hér frumvarp til laga um skóga og skógrækt. Er þessari nýju löggjöf ætlað að leysa af hólmi yfir 60 ára gömul lög um skógrækt. Ég vil byrja á því að segja að margt er mjög gott í þessu frumvarpi og ég er mjög hlynntur því uppleggi sem lagt er upp með og efa ekki að það sé full ástæða til þess og þörf á því að uppfæra lögin í takt við þá þróun sem hefur verið í þjóðfélaginu síðastliðna áratugi, sérstaklega með hliðsjón af auknu vægi umhverfisverndar- og náttúruverndarlöggjafar.
Meginatriði þessa frumvarps snúa eðli máls samkvæmt að fyrirkomulagi stjórnsýslunnar í skógræktarmálefnum, áætlunargerð og samstarfi opinberra aðila og einkaaðila til þess að ná þeim markmiðum sem að er stefnt með frumvarpinu eins og þeim er lýst í 1. gr. þess.
Frú forseti. Að mínu mati er ekki tilefni til að gera þau atriði hér að sérstöku umræðuefni. Ég vil þó taka sérstaklega fram og hrósa hæstv. ráðherra fyrir að búið er að gera ýmsar breytingar að teknu tilliti til ýmissa athugasemda sem fram komu þegar sambærilegt frumvarp var lagt fram á 146. löggjafarþingi og er það vel. En djöfullinn er hins vegar í smáatriðunum, eins og sagt er, og aðeins á þeim nótum þá vil ég staldra við einkum tvennt í þessu frumvarpi sem ég tel ástæðu til að reifa hér, meginsjónarmiðin, og á það við þetta frumvarp sem og önnur frumvörp á þessum nótum.
Frú forseti. Þetta er annars vegar sú áleitna spurning sem alltaf kemur upp þegar við ræðum frumvarp þessarar gerðar hvort of langt sé gengið í að skerða eignarrétt einstaklinga, landeiganda, til að mynda með því ákvæði sem er að finna í 18. gr. frumvarpsins, sem kveður á um að óheimilt sé að fella skóga eða hluta þeirra nema með leyfi Skógræktarinnar. Það er að sjá að í einhverjum atriðum sé gengið lengra en ákvæði í 6. gr. núgildandi laga, nr. 3/1955, a.m.k. eru uppi sömu álitaefni hvað þetta atriði varðar.
Hitt atriðið sem ég vildi koma aðeins inn á er hið sígilda álitaefni hvort með frumvarpinu sé verið að fela framkvæmdarvaldshöfum eða stjórnsýslunni of víðtækt vald eða óhefta ákvörðun sem gæti leitt til röskunar á eignarrétti og/eða atvinnuréttindum borgaranna eftir atvikum.
Frú forseti. Að mínu mati þjónar fátt umhverfisvernd betur en virðing fyrir eignarréttinum. Það er varla lengur um það deilt að einstaklingar fara betur með eignir sínar en annarra. Það á líka við um náttúruna þegar skýrri og ótvíræðri eignarréttarheimild er til að dreifa. Þetta segi ég til að draga fram mikilvægi eignarréttarákvæðis stjórnarskrárinnar sem er að finna í 1. mgr. 72. gr. hennar, sem kveður á um að eignarrétturinn sé friðhelgur, að engan megi skylda til að láta af hendi eign sína nema almenningsþörf krefji, enda þurfa lagafyrirmæli og fullt verð að koma fyrir.
Auðvitað er það svo, frú forseti, að það er almennt talið viðurkennt í íslenskum stjórnskipunarrétti að þrátt fyrir þessi fyrirmæli í 72. gr. stjórnarskrárinnar geti löggjafinn sett eignarrétti ýmis konar takmarkanir án þess að til bótaréttar stofnist. Það að skilja á milli þess hvenær um er að ræða almennar takmarkanir án þess að til bótaréttar komi annars vegar og svo eignarnáms hins vegar, hreins eignarnáms, er mjög vandasamt úrlausnarefni og að mínu mati alveg ástæða til, einnar messu virði, að fara aðeins yfir meginsjónarmið í þeim efnum. Skattar eða einhvers konar févíti sem lagt er á menn er sígilt dæmi þegar við ræðum þetta og auðvitað koma líka fleiri atriði til skoðunar. Þá má spyrja sig hvort eignaskerðing hafi í för með sér yfirfærslu eignarheimilda meira eða minna, hvort hún hafi mikla eða litla fjárhagslega þýðingu fyrir þann sem fyrir henni verður, hvort hún komi niður á mörgum aðilum eða einhverjum tilteknum hópi eða einum tiltekum aðila. Þá verður líka að horfa til þjóðfélagsaðstæðna hverju sinni.
Á síðustu árum hefur aukinn gaumur verið gefinn að svonefndri stjórnskipulegri meðalhófsreglu, m.a. fyrir áhrif frá Mannréttindadómstóli Evrópu. Það þýðir að við takmarkanir á eignarrétti af hálfu hins opinbera skuli ekki gengið lengra en nauðsyn ber til. Á sú regla bæði við þegar beitt er úrræðum á borð við eignarnám og þegar metið er hvort takmörkun á eignarrétti teljist almenns eðlis eða ekki. Ég tel að öll rök standi til þess að sambærileg meðalhófsregla leiði af 72. gr. stjórnarskrárinnar eins og það er skýrt til samræmis við mannréttindasáttmála Evrópu.
Ég nefni þetta hér, frú forseti, því ég velti fyrir mér hvort 18. gr. frumvarpsins taki nægilega vel tillit til þeirrar stjórnskipunarmeginreglu sem um er að ræða. Bannið við fellingu skóga eða hluta þeirra nema með leyfi Skógræktarinna er í raun og veru fortakslaust. Þannig er gert ráð fyrir því að sérhver skógareigandi sem telur þörf á að fella jafnvel þó væri ekki nema lítinn hluta af skógi sínum, þurfi að sækja um leyfi til slíkrar ráðstöfunar á eign sinni. Þá skiptir engu máli hvort eigandinn hafi fyllilega réttmæta ástæðu til þess að fella skóg á afmörkuðum skika. Það getur verið mögulega vegna þess að hann hyggst nýta landareign sína með skynsamlegri hætti, ef svo mætti segja. Það getur verið þörf á að reisa frekari girðingar til að vernda enn stærri hagsmuni. Hann gæti viljað stækka ræktarland sitt o.s.frv., eða haft einfaldlega í hyggju að rækta upp skóg á öðru svæði. Það virðist ekki neinu máli skipta í þessu ákvæði hvort felling á hluta skógar á tiltekinni landareign sé mögulega einungis brotabrot af heildarskógarþekju á þeirri sömu landspildu, kannski bara örlítið brot. Bannið í 18. gr. frumvarpsins er fortakslaust.
Þá velti ég því fyrir mér hvort þarna sé að nauðsynjalausu gengið mögulega of langt. Ég tel að vafalaust sé hægt að ná markmiðum þeim sem stefnt er að í frumvarpinu, og ég geri engar athugasemdir við og er sammála öðrum leiðum, með mögulega vægari hætti. Ein hugmyndin gæti verið sú að í 18. gr. séu sett inn einhver tilhlýðileg stærðarmörk eða viðmið eftir flatarmáli skógar sem til stendur að fella. Með öðrum orðum: Sé þörf á að fella skóg af tiltekinni stærð, þá beri að sækja um slíkt leyfi til Skógræktarinnar.
Tiltekin stærðarmörk eða einhvers konar efnislegt inntak þar sem gætt er meðalhófs er ekki einungis til þess fallið að standast þessa meðalhófsreglu stjórnskipunarlaga heldur er það enn fremur að mínu mati nauðsynlegt til þess að hægt sé að færa sannfærandi rök fyrir því að almenningsþörf krefjist þess að settar séu viðlíka takmarkanir á eignarrétt einstaklinga. Það verður að skýra það hvernig almenningsþörfin eigi hér hlut að máli.
Ég er þeirrar skoðunar að það sé til að mynda engin aðkallandi almenningsþörf á því að takmarka rétt skógareigenda til að fella lítinn hluta af skógi sínum. Það er engin almenningsþörf. Málið horfir að sjálfsögðu allt öðruvísi við ef um er að ræða mjög víðfeðmt og stórt landsvæði þakið skógi sem einhver landeigandi hyggst fella algerlega að tilefnislausu. Það er þetta jafnvægi á milli almenningsþarfar og eignarréttar borgaranna sem ég er að kalla eftir að við gefum frekari gaum.
Frú forseti. Það má því ljóst vera af því sem ég hef farið hér yfir að ég er ekki fyllilega sammála því mati sem fram kemur í greinargerð með frumvarpinu þar sem fjallað er um samræmi frumvarpsins við stjórnarskrána.
Eins vil ég líka geta þess að í texta greinargerðarinnar kann að vera óljóst til hvaða ákvæðis frumvarpið er talið vera hér undir af því að textinn í greinargerðinni ber með sér að verið sé að vísa til 75. gr. stjórnarskrárinnar sem fjallar um atvinnufrelsi. Það segir í greinargerðinni orðrétt, með leyfi forseta:
„Ákvæði þessa frumvarps er varða vernd skóga og fellingarleyfi eru af sama toga og aðrar almennar takmarkanir á eignarrétti, svo sem kröfur um framkvæmdaleyfi eða önnur ákvæði skipulagslaga, sem eru nauðsynlegar í þágu almannahagsmuna …“
Þetta er alveg ágætt og fínn texti, nema þarna er verið að vísa í rauninni að mínu mati beint til 75. gr. stjórnarskrárinnar, ekki 72. gr., enda taka leyfisveitingar sem þarna er kveðið á um frekar til takmörkunarinnar á atvinnufrelsi með almannahagsmuni í huga. Enda stendur ekki orðið almannahagsmunir í 72. gr. stjórnarskrárinnar. Þar er vísað til almenningsþarfar. Þetta eru vissulega keimlík hugtök sem bæði eru matskennd og vísað til félagslegra hagsmuna en þetta eru ekki alveg sömu atriðin.
Frú forseti. Hitt atriðið sem ég vildi nefna er sú spurning hvort líta megi svo á að ákvæði 18. gr. frumvarpsins feli mögulega í sér of víðtækt framsal á valdi til framkvæmdarvaldshafa þegar um er að ræða röskun á eignarráðum þess sem hlut á að máli. Fyrirmæli stjórnarskrárinnar í 72. gr. verða ekki túlkuð öðruvísi en svo að hinum almenna löggjafa sé óheimilt að fela stjórnsýslunni óhefta ákvörðun um mögulegt inntak og umfang þeirrar réttindaskerðingar sem talið er nauðsynlegt að sé heimiluð í lögum.
Með öðrum orðum: Löggjafinn verður að mæla fyrir um meginreglur sem kveða á um eitthvert inntak og umfang þeirrar réttindaskerðingar sem viðkomandi einstaklingar eiga að verða fyrir. Eina efnislega skilyrðið sem er að finna í 18. gr. er að Skógræktin þarf að meta hvort umsókn um fellingu sé í samræmi við viðmið um sjálfbæra nýtingu og til hennar er vísað í 2. mgr. 17. gr. Þar er kveðið á um að skógarnytjar skuli skila sem mestum hagrænum, félagslegum og umhverfislegum ávinningi. Þetta er allt mjög gott en hér er eingöngu um að ræða beina tilvísun í markmiðslýsingu með lögum. Þetta er afar haldlítið ákvæði þegar á að skoða eftir hvaða ramma stjórnvald í þessu tilviki á að starfa. Það er vafa undirorpið hvort slík uppsetning á löggjöfinni standist fyllilega þau skilyrði sem sett eru til að lagaákvæði með þessum hætti standist stjórnarskrána. Ég tel að það sé verkefni fyrir hv. umhverfis- og samgöngunefnd að huga vel að því í þinglegri meðferð þessa frumvarps.
Að lokum, frú forseti, vil ég rétt koma inn á, eins og hér hefur verið gert í andsvari, atriði sem snúa að þvingunarúrræðum og stjórnvaldssektum í 22. og 23. gr. Ég tel að það vanti betri rökstuðning í greinargerðinni fyrir fjárhæðum dagsekta. Fjárhæð dagsekta upp á 500.000 kr. er verulega íþyngjandi úrræði. Það þarf að koma einhver frekari rökstuðningur, a.m.k. skýrari rammi um það hvernig stjórnvald í þessu tilviki eigi að starfa svo meðalhófs og jafnræðis sé gætt.
