fjárlög 2019.

Virðulegi forseti. Byrjum aðeins á leiðindaatviki í fjárlaganefnd í gær. Í gær var afgreitt nefndarálit meiri hlutans úr nefnd sem var upp á 16 bls. en þegar ég kem inn í morgun og dreg upp nefndarálit meiri hlutans er það upp á 42 bls. Þar er búið að bæta við ansi miklu af texta sem ég hafði ekki þegar ég var að gera mitt nefndarálit í gær.

Þetta er einstaklega óheppilegt og að ég tel ekki góð vinnubrögð fyrir þingið yfirleitt. Það er alla jafna eðlilegt að nefndarálitið fái kannski stafsetningarleiðréttingar eða eitthvað því um líkt, en ekki að köflum eða blaðsíðum sé bætt við nefndarálit eftir að búið er að taka það úr nefnd. Ég vil gera alvarlega athugasemd við þetta.

Einnig stendur sérstaklega í starfsreglum fastanefnda að það eigi að jafnaði að gefa eigi þeim sem skila minnihlutaálitum frest, eigi skemmri en tvo daga, til þess að klára þau og skila þeim. Það var ekki svo í þetta sinn. Ég bókaði það á fundi fjárlaganefndar í gær eða fyrradag. Í gær, held ég að það hafi verið, þessir dagar renna saman,(Gripið fram í.) ég veit ekki hvort ég svaf mikið.

Mikill hluti fjárlagavinnunnar komst í uppnám rétt áður en frumvarp til fjárlaga var tekið út úr fjárlaganefnd. Fram kom ný þjóðhagsspá sem breytti ýmsum forsendum frumvarps til fjárlaga og útgjaldaáætlunum ríkisstjórnarinnar. Margar umsagnir, sem og spurningar og svör sem nefndarmenn fengu frá gestum fjárlaganefndar, eru einfaldlega orðnar úreltar. Maður spurði um fjárframlög til hinna og þessara málaflokka, fékk svör frá gestum. Nú eru þau útgjöld orðin allt önnur. Hvað á maður að gera við svoleiðis aðstæður?

Breytingarnar voru gerðar á ýmsum sviðum sem áður var lögð mikil áhersla á, svo sem málefnasviði velferðarmála. Svokölluð stórsókn í samgöngumálum minnkaði og miðað við umsögn og gögn Samtaka iðnaðarins, sem hafa tekið saman viðamikla skýrslu um innviði á Íslandi, var framlagið langt frá því að vera einhver stórsókn. Vissulega hefur framlag til samgöngumála verið að aukast á undanförnum árum en framlagið er langt undir meðaltali miðað við verga landsframleiðslu undanfarinna tveggja áratuga. Það vantar a.m.k. 8,5 milljarða til að ná meðaltali fyrri ára, jafnvel þótt hrunárin séu tekin með í útreikning á meðaltali, þau draga meðaltalið niður.

Einna verst er þó farið með loforð um 4 milljarða króna aukningu í kerfisbreytingar á framfærslukerfi á málefnasviði fatlaðs fólks og öryrkja. Þar er gildistíma kerfisbreytinga seinkað um heilan ársfjórðung í það sem verður að kallast sparnaðaraðgerð því að stjórnvöld gætu alveg tekið loforðið um 4 milljarða króna til hliðar og þegar loksins hefði verið ákveðið hvaða kerfisbreytingar ætti að gera væru þær einfaldlega gerðar afturvirkar frá 1. janúar, eins og þingmenn t.d. njóta oft afturvirkra launabreytinga. Þannig myndu allir 4 milljarðarnir sem var lofað ganga út. Það kemur líka í veg fyrir að stjórnvöld freistist til að seinka kerfisbreytingum til að fjárlög ársins komi pínulítið betur út, á kostnað fatlaðs fólks og öryrkja, á kostnað þeirra sem þurfa að þola krónu á móti krónu skerðingar fyrir það að reyna að auka tekjur sínar, á kostnað fólks sem lifir í fátæktargildru skerðinga.

Lög um opinber fjármál voru samþykkt á 145. löggjafarþingi í desember 2015. Síðan þá hefur formleg framkvæmd laganna verið dálítið brokkgeng. Fyrst var lögð fram fjármálastefna 2017–2021 í apríl 2016, þá samhliða fyrstu fjármálaáætlun. Þá var vitað að boðað yrði til kosninga á hausti. Starfsstjórn lagði þá fram fjárlög byggð á þeirri fjármálastefnu og fjármálaáætlun sem lagðar voru fram um vorið en það er erfitt að rökstyðja að stefnu eða áætlun hafi verið fylgt í þeim fjárlögum. Ný ríkisstjórn lagði fram aðra fjármálastefnu fyrir árin 2017–2021 í janúar 2017, fjármálaáætlun sem byggði á þeirri stefnu um vorið og svo fjárlög í upphafi 147. þings. Þá var enn og aftur boðað til kosninga að hausti og enn ein ríkisstjórnin lagði fram fjármálastefnu fyrir næstu fimm árin í desember 2017, þá fyrir árin 2018–2022. Svo kom ný fjármálaáætlun sl. vor og nú hefur Alþingi til meðferðar frumvarp til fjárlaga sem byggir á fjármálastefnu og fjármálaáætlun núverandi ríkisstjórnar.

Það hefur þrisvar verið gerð tilraun til að hefja það ferli sem lög um opinber fjármál gera ráð fyrir að sé grundvöllurinn fyrir stöðugleika og festu í opinberum fjármálum, að það eigi að skipuleggja til fimm ára í senn með fjármálastefnu sem eigi helst ekki að taka neinum breytingum og fjármálaáætlun sem tekur ekki tilfinnanlegum breytingum í árlegri endurskoðun. Þrisvar hefur þetta verið reynt og enn ekki tekist að klára fyrsta ár ferlisins þar sem ríkisstjórnin hefur viðunandi tíma til að setja sér stefnu, undirbúa áætlun og framfylgja svo áætlun í fjárlögum. Eitthvað hefur alltaf farið úrskeiðis. Fjármálastefna, fjármálaáætlun eða fjárlög hafa verið lögð fram eftir of lítinn undirbúning eða ekki fengið viðunandi tíma í þinglegri meðferð. Núverandi ríkisstjórn býr t.d. við fjármálastefnu sem hún fékk ekki mikinn tíma til að undirbúa. Venjulega væri það þannig að ríkisstjórn tæki við í upphafi sumars, hefði allt sumarið til að undirbúa fjármálastefnu og leggja hana síðan fram á sama tíma og hún legði fram fjárlagafrumvarp fyrir næsta ár, ekki sama ár og fjárlögin kæmu.

Lög um opinber fjármál breyttu ýmsu varðandi form og ferli fjárlagagerðar. Ein helsta gagnrýnin sem hefur komið fram vegna nýja fyrirkomulagsins er hvers konar áhrif nýju lögin hafa á fjárveitingavald Alþingis. Þar þarf að hafa eftirfarandi atriði í huga: Fyrra atriðið er 41. gr. stjórnarskrárinnar en þar segir að ekkert gjald megi greiða af hendi nema heimild sé til þess í fjárlögum eða fjáraukalögum. Þetta stjórnarskrárákvæði setur fjárveitingavaldið, eða kannski fjárheimildavaldið, í hendur Alþingis, eins og verður kannski aðeins skýrara hérna seinna. Seinna atriðið er að finna í greinargerð laga um opinber fjármál þar sem er líka fjallað um frumvarp til fjárlaga. Þar segir, með leyfi forseta:

„Skipting fjárheimilda í fjárveitingar verður á ábyrgð hlutaðeigandi ráðherra og ráðherra fjármála. Samhliða breytingum á framsetningu fjárlaga felst í kaflanum nýmæli um að hlutaðeigandi ráðherra skuli leggja fram stefnumótun fyrir málefnasvið og málaflokka.“

Með öðrum orðum: Alþingi samþykkir nú fjárheimildir til málefnasviða og málaflokka en ekki fjárheimildir til stofnana eða sérstakra verkefna. Þess í stað ræður ráðherra úthlutun fjárveitinga sem samkvæmt orðanna hljóðan virðist benda til þess að ráðherra geti gert hvað sem hann vilji við þær fjárheimildir sem honum eru veittar innan þess málaflokks sem fjárheimildin á við. En ráðherra er þó gert, samkvæmt 19. gr. laga um opinber fjármál, að sundurliða fjárheimildir nánar niður á ríkisaðila í fylgiriti fjárlaga til þriggja ára í senn. Þar má segja sem svo að ráðherra sé gert að sýna á spilin, hvernig hann hyggist nota þær fjárheimildir sem Alþingi veitir honum. Aðeins meira um þetta seinna.

Helsta breytingin sem lög um opinber fjármál gerðu á fjárlagaferlinu var að gera alla fjárlagavinnuna stefnumiðaða og markmiðadrifna. Ríkisstjórnin á að leggja fram stefnu í öllum málefnasviðum og grundvalla þá stefnu með mælanlegum markmiðum og aðgerðum. Það verður að teljast grundvallarskilyrði fyrir því að ríkisstjórnin uppfylli lög um opinber fjármál að markmið og aðgerðir ríkisstjórnarinnar séu kostnaðarmetin. Það er ekki nóg að leggja fram tillögu að fjárheimild fyrir málefnasvið í fjármálaáætlun án þess að breytingar á fjármagni málefnasviðsins vegna stefnu stjórnvalda séu rökstuddar með kostnaðarmati. Alþingi getur ekki tekið ákvörðun um fjárheimildir fyrir málefnasvið án þessa rökstuðnings. Fjárheimildir til málaflokka í fjárlögum virka eins. Alþingi fer ekki með fjárveitingavaldið ef ráðuneytin kostnaðarmeta ekki þær aðgerðir sem ráðherrar leggja til heldur leggja bara fram eina heildarupphæð, án sundurliðunar, vegna einstakra stefnumála.

Ef ráðherra segist þurfa milljarð aukalega í einhvern málaflokk en útskýrir ekki í hvað sá milljarður á að fara, á Alþingi ekki að láta ráðherra fá þann milljarð. Ef barnið manns biður um þúsund krónur til að fara út í búð hlýtur maður að vilja vita af hverju og í hvað sá þúsundkall á að fara. Ráðherrar eru nefnilega dálítið eins og börn þingmanna. Þingmenn verða að fá að vita hvað ráðherrar ætli að gera áður en þeir gera það. Það kallast eftirlit með framkvæmdarvaldinu eða í þessu tilviki eftirlit með framkvæmd fjárlaga. Ef ráðherra segir ekki hvað hann ætlar að gera með peninginn sem þingið lætur hann fá er ómögulegt að fylgjast með framkvæmd fjárlaga. Fjárlagagerðin er nefnilega markmiðadrifin núna. Hún á ekki að vera drifin áfram af geðþótta ráðherra, þrátt fyrir að ráðherra hafi vissulega meira svigrúm til fjárveitinga en áður. Það svigrúm takmarkast við markmiðadrifna aðgerðaáætlun stjórnvalda þar sem liggja fyrir skýrar ástæður fyrir því hvað ráðherra fer fram á auknar fjárheimildir, ástæður sem má finna í kostnaðarmetnum aðgerðum sem eiga að leiða til þess að við náum markmiðum samkvæmt þeim mælikvörðum sem settir eru fram.

Í frumvarpi til fjárlaga er alvarlegur skortur á gagnsæi fjárheimilda. Það er svo til ómögulegt að komast að því af hverju bundin útgjöld eða útgjaldasvigrúm, eða hvað sem þetta heitir, aukast um þær fjárhæðir sem tilgreindar eru í hverju málefnasviði. Einhverjar undantekningar má finna en það er þá aðallega af því að það er ekkert útgjaldasvigrúm í málefnasviðinu. Það þarf ekki útskýra neitt ef ekkert breytist. (Gripið fram í.)

Til að skýra betur hvað býr að baki hinum ýmsu fjárheimildum eru fjárlaganefnd veittar viðbótarupplýsingar frá ráðuneytum ríkisstjórnarinnar. Þó að það fyrirkomulag geti verið til þess að skýra óljósa liði í fjárlögum er það þó gagnrýnisvert af ýmsum ástæðum. Af hverju ættu upplýsingar um sundurliðun bundinna útgjalda og útgjaldasvigrúms ekki að birtast í frumvarpinu sjálfu?

Sem dæmi má nefna að fjárlaganefnd fékk sundurliðun á útgjaldasvigrúmi innan málefnasviðs 4, sem fjallar um utanríkismál. Þar eru 725 millj. kr. útgjaldasvigrúm útskýrt með fjölgun fulltrúa fagráðuneyta í sendiráðinu í Brussel um 162 millj. kr. og hækkun á framlagi til þróunarsamvinnu í 0,28% af vergum þjóðartekjum árið 2019 um 563 millj. kr. Þessi framsetning er til fyrirmyndar. Þetta er sundurliðun á útgjaldasvigrúminu upp á milljón. En því miður er hún undantekningin frá reglunni. Mjög fá ráðuneyti kynntu fjárlaganefnd slíka sundurliðun á heimildum sem fram komu í frumvarpi til fjárlaga. Af því tilefni bað 2. minni hluti, það er ég, um slíka sundurliðun frá öllum ráðuneytum. Mjög fá svör bárust. Í raun bara eitt.

Með fyrirliggjandi sundurliðanir ráðuneyta á fjárheimildum tók 2. minni hluti þær útskýringar til skoðunar og gerði samanburð á fjárheimildum og stefnu stjórnvalda. Slíkt verk var aðeins mögulegt að hluta til þar sem aðeins hluti fjárheimilda var sundurliðaður að fullu. Sá samanburður leiddi ýmislegt áhugavert í ljós.

Sem dæmi má nefna að stefna stjórnvalda í utanríkismálum samkvæmt fjármálaáætlun, er, með leyfi forseta, að „standa betur vörð um grunngildi utanríkisstefnu Íslands, lýðræði og virðingu fyrir réttarríkinu og alþjóðalögum, mannúð og verndun mannréttinda, jafnrétti allra, sjálfbæra þróun, afvopnun og friðsamlega lausn deilumála“. Fínt markmið. Ein aðgerð sem stjórnvöld ætla að fara í til að ná þessu markmiði er, með leyfi forseta, að „staðið verði vel að setu Íslands í mannréttindaráðinu á árinu 2019 og unnið að áherslum sem lúta m.a. að jafnréttismálum, réttindum hinsegin fólks og umbótum innan ráðsins“.

Aftur: Fín aðgerð. En fyrsta spurningin sem þingmenn í fjárlagavinnu ættu að spyrja er hvaðan fjármagnið fyrir þessu mun koma. Hversu mikið mun þessi aðgerð kosta? Er þetta hluti af bundnu útgjöldunum, sem við höfum þegar skuldbundið okkur til að sinna, eða eru þetta ný útgjöld og ættu því að koma fram undir útgjaldasvigrúminu? Eða er þetta eitthvað sem er fjármagnað innan ramma? Alls konar skemmtilegir möguleikar. En það eina sem er augljóst er að þetta getur ekki verið fjármagnað samkvæmt forgangsröðun innan ramma. Þetta er sérstök aðgerð sem var lögð til vegna nýtilkominnar setu okkar í mannréttindaráði Sameinuðu þjóðanna. Það gerðist ekki fyrr en 13. júlí 2018, eftir að gildandi fjármálaáætlun var samþykkt. Aðild Íslands að mannréttindaráðinu varð ekki möguleg fyrr en Bandaríkin sögðu sig úr mannréttindaráðinu, þann 19. júní, sem er líka eftir að gildandi fjármálaáætlun var samþykkt.

Sú aðgerð stjórnvalda að staðið verði vel að setu Íslands í mannréttindaráði er því ný. Henni hlýtur því að fylgja nýtt fjármagn sem þýðir að það þarf að leita í sundurliðun útgjaldasvigrúms málefnasviðsins. Í gögnum ráðuneytisins er útgjaldasvigrúmið sundurliðað í þessi tvö atriði, annars vegar fjölgun fulltrúa í Brussel og hins vegar hækkun á framlagi til þróunarsamvinnu. Það er augljóslega ekki hægt að fjármagna setu Íslands í mannréttindaráði Sameinuðu þjóðanna með fjölgun fulltrúa í Brussel. Þá hlýtur að vera að fjármögnunin komi úr hækkun á framlagi til þróunarsamvinnu. En það er ómögulegt að sjá hversu mikið af þeirri hækkun fer til setu Íslands í mannréttindaráði því það vantar kostnaðarmat á þessa aðgerð eins og allar aðrar aðgerðir stjórnvalda. Þingmenn geta ómögulega rakið peningaslóðina frá aðgerðum til fjárheimilda eða frá umfangi aðgerða til árangurs með tilliti til mælanlegra markmiða sem stjórnvöld setja sér. Það gerir ársskýrslur ráðherra gersamlega gagnslausar.

Svarið kemur hins vegar í tillögum ríkisstjórnarinnar þar sem nýjum fjárheimildum er bætt við rétt áður en fjárlaganefnd lýkur vinnu sinni. Seta Íslands í mannréttindaráði Sameinuðu þjóðanna kostar 65 milljónir aukalega. Einhverra hluta vegna var hægt að setja inn setu í mannréttindaráði sem aðgerð í frumvarpi til fjárlaga en ekki hægt að setja fjármagn í þá aðgerð á sama tíma.

Þetta og svo margt annað gerir frumvarpið afar torskilið því samtölur í hinum ýmsum málefnasviðum ganga einfaldlega ekki upp. 2. minni hluti gat ekki með nokkru móti vitað að það væri ekki búið að fjármagna þessa aðgerð. Réttast væri að hún væri þá ekki birt í frumvarpinu eða þá útskýrt að hún væri ófjármögnuð. Í staðinn fór fram leit að fjárheimildinni sem finnst svo hvergi. Það gerir að verkum að tölur stemma ekki og allt lítur út fyrir að vera rangt, því það er rangt.

Önnur dæmi má finna í málefnasviði 29, um fjölskyldumál. Þar fékk fjárlaganefnd greinargóða kynningu þar sem öll bundin útgjöld og útgjaldasvigrúm var sundurliðað og útskýrt. Mjög vel gert. Ég mæli með þeirri kynningu, hún er í fylgiskjölum. En síðan kom forsætisráðuneytið og tilkynnti að 25 milljónir færu aukalega til umboðsmanns barna, sem er frábært, og er á sama málefnasviði og var kynnt áður, fjölskyldumál. Þá allt í einu munar 25 milljónum. Þá er málefnasviðið 25 milljónir í mínus, það vantar þær einhvers staðar. Tölurnar stemmdu í fyrri kynningunni en svo var bætt við 25 milljónum. Þá stemmir þetta ekki lengur.

Á málefnasviði menningar, lista, íþrótta- og æskulýðsmála vantar 373 millj. kr. miðað við kynningu ráðuneytisins, líklega af því að eitthvað af upphæðunum koma úr fjárhagsramma fyrra árs. En það er ekki útskýrt. Ég mæli með að fólk skoði fylgiskjalið við þetta nefndarálit til að sjá hversu mismunandi kynningar ráðuneytanna eru og hversu misnákvæmar þær eru.

Frumvarp til fjárlaga 2019 er fyrsta fjárlagafrumvarp í þrjú ár sem fær eðlilega málsmeðferð í þinginu. Það eru því mikil vonbrigði að frumvarpið er einstaklega ógagnsætt þar sem ekki er nokkur leið að skilja hvaða áhrif stefna ríkisstjórnarinnar hefur á fjármál ríkisins. Það er ekkert mat á fjárhagslegu umfangi stefnu ríkisstjórnarinnar, ekkert kostnaðarmat á þeim aðgerðum sem ríkisstjórnin leggur fram til að ná þeim markmiðum sem hún setur fram í stjórnarsáttmála sínum og ekkert mat á ávinningi af stefnu stjórnvalda til framtíðar.

Ríkisendurskoðun hefur gefið út yfirlýsingu um að hún ætli ekki að gefa álit þegar frumvarpið kemur á ríkisreikningi, eins og segir í ríkisreikningi fyrir árið 2017, með leyfi forseta:

„Þar sem fullri innleiðingu á nýjum reikningsskilareglum er ekki lokið og lýkur ekki fyrr en í árslok 2019 lætur ríkisendurskoðandi ekki í ljós álit á ríkisreikningnum. Ríkisendurskoðandi mun gera ítarlegri grein fyrir endurskoðun ríkisreiknings ársins 2017 í sérstakri skýrslu sem send verður Alþingi.“

Að auki segir í kaflanum um ábyrgð ráðherra og fjársýslustjóra á ríkisreikningum, með leyfi forseta:

„Fjármála- og efnahagsráðherra og fjársýslustjóri eru ábyrgir fyrir gerð og framsetningu ríkisreikningsins í samræmi við lög og reglur sem gilda um reikningsskil ríkisins og aðrar upplýsingar sem nauðsynlegar eru til glöggvunar á afkomu og stöðu ríkissjóðs. Ábyrgð þeirra nær einnig til þess að viðeigandi innra eftirliti sé viðhaldið við gerð og framsetningu ríkisreiknings þannig að hann sé í meginatriðum án verulegra annmarka, hvort sem er vegna sviksemi eða mistaka.“

Þetta eru engin smáræðis orð sem koma fram í áliti ríkisendurskoðanda. Af þessu má draga þá ályktun að skýrsla ríkisendurskoðanda til Alþingis vegna ríkisreiknings verði mjög áhugaverð, áhugaverðari en mér datt nokkurn tímann í hug að eitthvað sem tengdist endurskoðun gæti orðið.

Það má minnast á að í andsvari mínu við formann fjárlaganefndar áðan þar sem ég spurði hvort það væri verið að fylgja lögum um opinber fjármál og svarið var afdráttarlaust já, þá virðist það ekki vera miðað við svör ríkisendurskoðanda.

Mikið hefur verið rætt um fjárveitingavald Alþingis og hvort lög um opinber fjármál feli einhvern veginn í sér afsal þess valds til ráðherra. Rökin eru tvíþætt og snúa annars vegar að fjármálastefnu og fjármálaáætlun og svo hins vegar af fjárlögum.

Í fjármálastefnu og fjármálaáætlun eru settir fram rammar um ríkisfjármálin, takmörkun á þeim, hver útgjöld málefnasviða eiga að vera og viðmið um afkomu hins opinbera og ýmislegt annað. Vafinn um fjárveitingavaldið snýst þá um hvort breytingartillögur þingmanna megi fara út fyrir viðmið stefnu og áætlunar. Þegar allt kemur til alls hefur hver og einn þingmaður sjálfstæðan rétt til að leggja fram breytingartillögu við þingmál og hver og einn þingmaður hefur sjálfstæðan rétt til að greiða atkvæði samkvæmt eigin sannfæringu um hverja breytingartillögu. Það þýðir að þingmenn geta gengið gegn samþykktri fjármálastefnu eða fjármálaáætlun ef þeir kjósa svo. Ríkisstjórnin og ráðherrar hennar eru hins vegar bundnir af römmum fjármálastefnunnar og fjármálaáætlunarinnar. Það er þeirra að framfylgja samþykktum Alþingis og fylgja lögum um opinber fjármál. Á sama tíma og þetta er óhjákvæmileg niðurstaða af rétti og sannfæringu þingmanns býður það upp á að þingmenn geti raskað þeim grunngildum sem lög um opinber fjármál kveða á um. Það er augljóslega ekki mikil festa, stöðugleiki, sjálfbærni, varfærni eða gagnsæi í því að þingmenn geri bara hvaða breytingartillögur sem þeim dettur í hug við fjárlagafrumvarp.

Breytingartillögur eru nefnilega oft pólitískur sýndarleikur. Það er ódýrt fyrir minni hlutann að leggja fram hinar ýmsu tillögur sem vitað er að meiri hlutinn muni ekki samþykkja. Það er ódýrt fyrir minni hlutann að leggja fram tillögur sem er stefna einhverra flokka innan meiri hlutans og knýja þannig fram að sá flokkur hafni breytingum sem eru í átt að hans stefnu. Það er ódýrt af því að minni hlutinn verður aldrei rukkaður um ábyrgð á þeim tillögum en getur samt montað sig af því að hafa lagt þær fram. Þetta er eitthvað sem meiri hlutinn getur illa sagt en ég í minni hluta get hins vegar sagt, og ég vil segja það fyrir hönd meiri hlutans, á vissan hátt. (Gripið fram í.) Verði þér að góðu.

Grunngildi laga um opinber fjármál leggja fram ákveðna kröfu og þingmönnum ber auðvitað að fara eftir lögum. Sjálfstæður réttur þingmanns er hins vegar ekki takmarkaður með fjármálastefnu og fjármálaáætlun því það eru þingsályktunartillögur til ríkisstjórnarinnar. Núverandi meiri hluti fetar þann mjóa stíg þar sem ríkisstjórnin gerði breytingar sem voru innan markmiða fjármálastefnu en þingmenn meiri hluta fjárlaganefndar eru að leggja til breytingar sem brjóta afkomumarkmið stefnunnar. Ef niðurstaðan í ríkisreikningi verður að afkomuviðmið stenst ekki verður það þinginu, nánar tiltekið þingmönnum ríkisstjórnarflokkanna, að kenna, ekki ríkisstjórninni. Að því sögðu munu ráðherrar ríkisstjórnarinnar væntanlega samþykkja breytingar meiri hluta fjárlaganefndar en með því mun ríkisstjórnin samþykkja að brjóta afkomuviðmið fjármálastefnunnar.

Hinn hluti rökstuðningsins fyrir því að þingið sé að glata fjárveitingavaldinu snýr að heimild ráðherra til þess að skipta fjárheimildum upp í fjárveitingar, að þingið samþykki bara ákveðnar almennar heimildir til málefnasviða og málaflokka en ráðherra geti svo gert það sem honum sýnist innan hvers málaflokks. Sú gagnrýni er hins vegar ekki alveg réttmæt með öllu. Ráðherra verður að sýna fram á þróun fjárveitinga til ríkisaðila fyrir næstu þrjú árin í fylgiriti fjárlaga og verður að láta vita ef óeðlileg frávik verða frá þeirri áætlun. Einnig verður ráðherra að setja fram stefnu með mælanlegum viðmiðum fyrir hvert málefnasvið og leggja til aðgerðir til þess að ná þeim markmiðum. Hingað til hefur engin kostnaðaráætlun fylgt stefnu málefnasviða þrátt fyrir skyldu þar um, í fjármálaáætlun og fjárlögum. Annars er ómögulegt fyrir þingmenn að átta sig á því af hverju ráðherra þarf auknar fjárheimildir og ávinning þess að veita þær heimildir. Einnig verður ómögulegt að fylgjast með framkvæmd fjárlaga og með því hvort stjórnvöld nái settum markmiðum á hagkvæman hátt. Það skiptir máli hvort við náum markmiðinu með aðgerð sem kostar 10 milljónir eða 100 milljónir. Ef aðgerðirnar eru ekki kostnaðarmetnar er ómögulegt að gagnrýna hvernig ráðherra ráðstafar heimildum til aðgerðanna. Það er ekki hægt að segja að ráðherra hafi eytt umfram kostnaðaráætlun og krefja hann svara um af hverju. Það er heldur ekki hægt að hrósa honum fyrir að vera undir áætlun eða spyrja af hverju það var svona mikið ofmat á kostnaði. Að lokum verða ársskýrslur ráðherra nær gagnslausar því þeir geta montað sig af ýmiss konar afrekum sem þeir sögðust aldrei ætla að vinna og engin leið er að segja að hefðu ekki bara gerst sjálfkrafa, án afskipta ríkisstjórnarinnar. Ráðherrar geta auðveldlega skreytt sig með stolnum fjöðrum ef þeir eru ekki rukkaðir um loforðin fyrir fram.

Fjárveitingavaldið fer nefnilega ekki frá Alþingi nema þingmenn ákveði það. Ef þingmenn sætta sig við að ríkisstjórnin kostnaðarmeti ekki stefnu sína eru þeir að afsala sér fjárveitingavaldinu. Það eina sem þarf til þess að Alþingi haldi fjárveitingavaldinu er að þingmenn standi í lappirnar gagnvart ráðherrum, sinni eftirlitsskyldu sinni og dragi línu í sandinn þegar ráðherrar biðja um ávísun stílaða á handhafa. Eða á nútímamáli kannski að þingið væri að gefa ráðherra greiðslukort ásamt pin-númeri þegar fjárheimildir án útskýringa eru samþykktar. Gerðu svo vel, eyddu þessu eins og þú vilt.

Afgreiðsla Alþingis og fjárlaganefndar er mjög athyglisverður kafli. Frumvarpi til fjárlaga var dreift eftir hádegi þann 11. september 2018. 1. umr. hófst um morguninn tveimur dögum seinna. Sú umræða fékk tvo daga í þinginu þar sem fjármálaráðherra og talsmenn töluðu fyrri daginn og svo fengu aðrir ráðherrar afar takmarkaðan tíma seinni daginn til þess að kynna verkefni málefnasviða sinna. Engu skipti þótt einhver málefnasvið væru umfangsmeiri en önnur. Engu skipti hvort ráðherra gæti komið kynningu á málefnasviðum sínum á framfæri á þeim tíma sem var úthlutað eða ekki. Ráðherrar eiga skilið rýmri tíma. Þingmenn eiga skilið að ráðherrar geti komið öllu sem máli skiptir á framfæri í ræðustól þingsins og borgarar landsins eiga skilið að öll gögn fái að koma fram. Það er brýnt að gefa rýmri tíma í 1. umr. fjárlaga í framtíðinni, rýmri tíma frá því að fjárlagafrumvarp er lagt fram og þangað til 1. umr. hefst og rýmri tíma til þess að framsaga ráðherra geti rúmast innan þess tíma sem þeir fá úthlutað til kynningar á sínum málefnasviðum. Að auki mættu almennar umræður um fjárlög við 1. umr. fá rýmri tíma líka því í lögum um opinber fjármál er stefnumörkun stjórnvalda orðin mikilvægur hluti fjárlagagerðarinnar og tími til þess að rýna í og spyrja um einstakar aðgerðir eða markmið er ansi knappur.

Aðeins um vinnu fjárlaganefndar. Fjárlaganefnd fékk til sín góða gesti. Fjármála- og efnahagsráðuneytið mætti oft, eins skilja má. Taflan hér í álitinu sýnir fundartíma í klukkustundum og mínútum, námundað að næstu fimm mínútum eða svo. Þetta eru nokkrar blaðsíður. Gestir mættu í u.þ.b. 54 klukkustundir á móti 0 klukkustundum af innri greiningarvinnu fjárlaganefndar.

Þrátt fyrir að gestakomur séu mjög mikilvægar fyrir fjárlaganefnd og þingstörfin almennt mætti íhuga að gera þær skilvirkari á einhvern hátt, t.d. með því að auka samskipti í gegnum umsagnir, að spurningar nefndarmanna um umsagnir séu t.d. sendar á umsagnaraðila og svör fengin áður en ákvörðun er tekin um hvort nauðsynlegt sé að fá gestina á fund nefndarinnar. Ástæðan fyrir því er tvíþætt: Annars vegar er fundartími nefndarinnar takmarkaður, hann var 54 klukkutímar, og hins vegar koma oft fram upplýsingar í spurningum nefndarmanna og svörum gesta sem eru háðar minni og glósum nefndarmanna, upplýsingar sem mikilvægt er að hafa sem skýrastar og minnst háðar gloppóttu minni og túlkun þingmanna. Tilgangur þess að fá gesti á fund virðist oft frekar vera friðþæging og hluti af stimpilafgreiðslu þingsins, það þurfi að merkja við það box að hlustað hafi verið á umsagnaraðila. Gestakomur eru algjört lykilatriði í störfum þingnefnda. Vandamálið er að mikill hluti þess sem fram kemur á nefndarfundum skilar sér ekki á nægilega nákvæman hátt út úr nefndum. Það er ein ástæða þess að Píratar hafa talað fyrir því að almennt eigi nefndarfundir að vera opnir.

Mjög litlar umræður voru um efni frumvarps til fjárlaga á milli nefndarmanna á nefndarfundum. Nær allur tími nefndarinnar fór í samtöl við gesti. Lítill sem enginn tími var til þess að leggjast sameiginlega yfir umsagnir, hvorki áður en gestir kynntu umsagnir sínar né eftir það.

Upplýsingar sem 2. minni hluti, ég, bað um á fyrsta fundi fjárlaganefndar um sundurliðun aukinna útgjaldaheimilda hvers ráðuneytis, bárust einungis frá samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytinu. Nokkur önnur ráðuneyti útskýrðu sundurliðun sína í kynningu sinni fyrir nefndinni en meiri hluti ráðuneyta svaraði aldrei upplýsingabeiðninni. Ástæðan fyrir því að beiðnin var lögð fram var að tölurnar sem gefnar eru upp í frumvarpi til fjárlaga stemma oft ekki við beiðni um auknar fjárheimildir. Þetta dæmi, um upplýsingabeiðni sem er ekki svarað, er lýsandi fyrir afgreiðslu Alþingis á frumvarpi til fjárlaga. Það er mikið af óþægilegum mótsögnum eða skorti á upplýsingum í frumvarpinu sem enginn áhugi virðist vera á að svara fyrir. Afleiðingin verður sú að Alþingi afsalar sér fjárveitingavaldinu með öllu. Ekkert sem ríkisstjórnin kemur til með að gera með fjárheimildirnar verður hægt að rekja til ábyrgðar ráðherra og ekki verður hægt að meta hvort vel hafi verið farið með almannafé, hvort það fjármagn sem sett var í tiltekið verkefni hafi skilað sér í ábata fyrir samfélagið eða annað. Ráðherrum kann að þykja þægilegast að geta haft sem mest svigrúm til þess að geta hliðrað til eftir geðþótta en þingið á ekki að sætta sig við að ráðherrar hafi slíkt svigrúm. Krafa þingsins á að vera skýr og kostnaðarmetin stefna sem hægt er að fylgjast með í framkvæmd til þess að hægt sé að réttlæta að skattheimta sé réttlát og hagkvæm öllum.

Að lokum verður að minnast á meðferð fjárlaganefndar á beiðnum um fjárveitingar frá einstaka aðilum. Gert var staðlað svar þar sem beiðnum var vísað á viðeigandi ráðherra sem ber ábyrgð á stefnumörkun á því málefnasviði sem beiðnin varðaði. Þá var ráðherra einnig beðinn um að skila svari til fjárlaganefndar um viðbrögð ráðuneytis við hverri beiðni. Eins og kemur fram í áliti meiri hlutans voru svör ráðuneyta ekki alltaf viðunandi. 2. minni hluti tekur undir það og telur það jafnvel vera of vægt til orða tekið. Svör ráðuneyta voru ekki viðunandi í neinu tilfelli. Svar barst einungis frá fjórum ráðuneytum, dómsmálaráðuneyti um eina beiðni, samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneyti um eina beiðni, velferðarráðuneyti um 11 beiðnir og mennta- og menningarmálaráðuneyti um eina beiðni. Samtals bárust hins vegar fjárlaganefnd 49 beiðnir samkvæmt fjölda skjala sem eru skráð í skjalakerfi nefndasviðs.

Það sér hver sem vill sjá að sú vinna sem fjárlaganefnd leggur í að greina og glugga í frumvarp til fjárlaga er frekar samkvæmt hefðum og þeim vana að inn á gólf fjárlaganefndar komi fjöldinn allur af aðilum sem voru áður að biðja um fjárveitingar. Það vinnulag er enn við lýði þrátt fyrir áherslubreytingar í fjárlagaferlinu. Þrátt fyrir að grundvöllur fjárlaga eigi að vera markmiða- og árangursdrifinn og grunngildamiðaður heldur fjárlaganefnd áfram að raða gestum inn í gamla fjárheimildamiðaða ferlið. Það er að vissu leyti skiljanlegt. Erfitt er að bregða út af vananum og breyta vinnubrögðum. Ýmislegt getur farið úrskeiðis þegar einhverju er breytt. En það er ekki einu sinni reynt. Sú viðleitni sem er sýnd, t.d. í að beina fjárheimildabeiðnum til viðkomandi ráðherra, selst svo ódýrt þegar meiri hlutinn endar á því að dreifa klinki hingað og þangað um kjördæmin. Þau verkefni kunna að vera áhugaverð og mikilvæg en það liggja engin gögn fyrir um það hvort t.d. sé verið að tvífjármagna verkefni. Meiri hlutinn setur meira að segja aukna fjármuni í verkefni sem er með samning hjá ráðuneytinu eftir beiðni frá ráðherra sem er hvergi skráð meðal þeirra beiðna sem bárust fjárlaganefnd. Þessi vinnubrögð eru öll eftir gömlu bókinni og í lok dags vinnur meiri hluti þingsins eftir því sem framkvæmdarvaldið segir.

Nú gerir 2. minni hluti ýmsar breytingartillögur á frumvarpi til fjárlaga. Frumvarpið er unnið ofan á gallaða fjármálaáætlun sem hefði átt að vísa aftur til ríkisstjórnarinnar af því að þar vantaði kostnaðargreiningar á stefnu stjórnvalda í áætlunina og frumvarp til fjárlaga endurspeglar þann galla út í gegn. Það hefur áhrif á allar umsagnir um fjármálaáætlunina, allt frá hagrænum greiningum á breytingum stjórnvalda til eftirlits með framkvæmd fjárlaga. Umsagnir verða ómarkvissari og afurðin er óhjákvæmilega byggð á ágiskunum. Það gerir allar breytingartillögur við frumvarp til fjárlaga erfiðari því að áhrif þeirra á stóru myndina eru óskýrari. 2. minni hluti telur þó nokkrar breytingar vera óhjákvæmilegar eða í versta falli hlutlausar fyrir afkomu hins opinbera og borgara landsins.

Til að byrja með þarf að afturkalla allar þær heimildir sem ráðherrar biðja um og eru ekki útskýrðar. Það er í þskj. 471, 1. mál, en þar er gerð þessi tillaga: „Fjárheimildir eftirfarandi málefnasviða lækki vegna óútskýrða fjárheimildabeiðna“. Samanlagt eru það 8.193 millj. kr. vegna fjárheimildabeiðna sem ég eða félagar mínir gátum ómögulega fundið skýringar á í frumvarpi til fjárlaga eða í kynningu og gögnum þeim sem fjárlaganefnd fékk.

Á móti leggur 2. minni hluti til að fjárheimildir verði auknar í ákveðin verkefni eins og kemur fram á þskj. 460. Þar má m.a. að finna varanlega rekstrarhækkun til heilbrigðisstofnana, tímabundna hækkun til Landspítala – háskólasjúkrahúss út af mönnunarvanda og villu í launabótum vegna kjarasamninga, afnám krónu á móti krónu skerðinga frá 1. apríl 2019, það er upp á 7,6 milljarða, varanlegt framlag til sjúkraflutninga, varanlegt framlag til umboðsmanns Alþingis vegna OPCAT-verkefna, varanlegt rekstrarframlag til Landhelgisgæslunnar, varanlegt stöðugildisframlag til Samkeppniseftirlitsins til þess að efla eftirlit með samkeppnislögum, ríkisskattstjóra, lögreglunnar og Vinnumálastofnunar vegna eftirlits með vinnumansali, Persónuverndar vegna verkefna tengdra nýju persónuverndarlöggjöfinni, þjóðskrár til þess að geta skráð fleiri kyn en tvö í þjóðskrá, skattrannsóknarstjóra og ríkisskattstjóra til þess að efla eftirlit með skattundanskotum, tímabundið framlag til ríkisendurskoðanda vegna ofreiknaðra sértekna, tímabundið framlag til starfsendurhæfingarsjóðsins VIRK til þess að standa við gerða samninga, tímabundið afnám aðhaldskröfu Útlendingastofnunar, lengingu fæðingarorlofs í 12 mánuði, hækkun persónuafsláttar og lækkun veiðigjalda um 1 milljarð kr. til þess að styrkja litlar og meðalstórar útgerðir.

Ég ætla að fjalla aðeins um nefndarálit meiri hlutans. Því miður fékk ég ekki allt nefndarálit meiri hlutans þegar ég var að vinna mitt nefndarálit þannig að umfjöllun mín ber þess kannski merki. Í einum kafla nefndarálits meiri hlutans er fjallað um tölulega framsetningu gagna frumvarps til fjárlaga og fylgirits. Þar koma fram ábendingar nefndarinnar um framsetningu tölugrunns, ítarlegra fylgirit, minni endurtekningar og ítarlegri skýringar á svokallaði útgjaldabrú. 2. minni hluti tekur undir þessar ábendingar meiri hlutans og að auki vill 2. minni hluti bæta við að framsetning frumvarps og fylgirits verði staðlaðri með tilliti til framsetningar á tölulegum útskýringum, að framsetning kynninga ráðuneytanna verði samræmd. Eins og sést í fylgiskjölum þessa nefndarálits eru engar tvær kynningar eins. Einnig mætti bæta framsetningu á þeim gögnum þar sem gerður er samanburður við fyrri ár og nauðsynlegt er að vinna tölfræði lengra aftur í tímann til að hægt sé að sjá raunverulega og sanngjarna framsetningu á þróun tekna og gjalda vegna ýmissa atriða sem borin eru saman, svo sem samanburð á málefnasviðum, málaflokkum og einstaka málefnum eða verkefnum í gegnum árin. Að lokum þarf nauðsynlega að framfylgja þingsályktun nr. 51 frá 145. löggjafarþingi, um tölvutækt snið þingskjala. Ef einhvers staðar er þörf á tölvutækri framsetningu er það í fjárlögum og tengdum málum.

Ég ætla að geyma að fjalla sérstaklega um einstaka málefnasvið. Við komum til með að taka það í einstaka ræðum í 2. umr. Ræðutíminn styttist skemmtilega við það.

Að lokum smásamantekt. Ég viðurkenni að efnisleg gagnrýni þessa nefndarálits er að hluta til þeim atburðum að kenna sem gerðust rétt áður en frumvarp til fjárlaga var afgreitt úr fjárlaganefnd. Þeir atburðir höfðu mikil áhrif á afstöðu 2. minni hluta en næg tilefni voru til gagnrýni áður en breytingartillögur ríkisstjórnarinnar lágu fyrir. Helsta gagnrýni 2. minni hluta snýr að formi og málsmeðferð fjárlaga. Auðvitað er hægt að gagnrýna pólitík og ákvarðanir um fjármuni hingað og þangað. En þangað til að við erum búin að laga formið og framsetninguna og við vitum hvaða tölur eiga í raun heima hvar, er mun erfiðara að tala um hvaða fjárhæðir eru að fara hingað og þangað. Það er hægt að finna þær hér og þar en það er einhvern veginn alltaf hægt að snúa þeim við og breyta framsetningu á því hvenær eigi að byrja að telja og hvenær ekki og alls konar svoleiðis.

Verkefnið var tvímælalaust risavaxið, þ.e. að semja fjárlagafrumvarp, eins og ítrekað hefur verið farið yfir í aðdraganda kosninga á undanförnum árum. Fjársvelti hrunsáranna segir virkilega til sín í samgöngumálum, heilbrigðismálum, menntamálum og öðrum velferðarmálum. Viðhaldsskuldin hefur hrannast upp og vofir yfir okkur, engu minni en eiginleg lán gerðu í kjölfar hrunsins. Vandamálið er að við sjáum ekki vaxtakostnað þess að láta mikilvæga innviði grotna niður. Við sjáum hins vegar vaxtakostnað lánanna og okkur blöskrar, skiljanlega. Ef við myndum sjá vaxtakostnað viðhaldsþarfar innviða myndi okkur eflaust blöskra líka. Við myndum jafnvel forgangsraða viðhaldsskuldinni umfram skuldir vegna lána eða leggja fjárfestingar í mannauð. En af því að við vitum ekki hvað það kostar okkur að vanrækja sameignir okkar eða mannauð getum við ekki tekið upplýsta ákvörðun um hvert sé best að beina fjármagni úr okkar sameiginlegu sjóðum.

Komandi ár verður tvímælalaust áhugavert. Það er ekki beint hægt að segja að það séu bjartir tímar fram undan í kólnandi hagkerfi og komandi kjarasamningavetri. En þrátt fyrir gagnrýni þessa nefndarálits er ég þó jákvæður á framhaldið. Þrátt fyrir að ekki sé hægt að greina mikla þolinmæði fyrir stjórnvöldum í samfélaginu eru Íslendingar vanir að gera það sem þarf til að allt gangi betur. Ég treysti landsmönnum til að sýna ríkisstjórninni og Alþingi það aðhald sem þarf til að tryggja nauðsynlega framþróun þrátt fyrir það hliðarspor sem er tekið í þessu fjárlagafrumvarpi. Þegar útlitið er sem verst standa Íslendingar sig alltaf best.