fjáraukalög 2018.
Virðulegi forseti. Í lögum um opinber fjármál segir í 30. gr.:
„Útgjöld, sem eru umfram fjárheimild í árslok, skulu dragast frá fjárheimild næsta árs.“
Þrátt fyrir að ýmsir fjárlagaliðir séu umfram fjárheimildir eru lögð fram fjáraukalög og fjárheimildir almenna varasjóðsins nýttar í staðinn fyrir að láta 30. gr. laga um opinber fjármál virka. Skilyrði þess að grípa til almenna varasjóðsins eru mjög ströng og skýrt tekið fram að túlka eigi þau skilyrði þröngt. Skilyrðin eru að fjárútlátin séu tímabundin, ófyrirséð og óhjákvæmileg enda hafi ekki verið unnt að bregðast við þeim með úrræðum sem tilgreind eru í lögum um opinber fjármál, þar á meðal með því að virkja 30. gr. laganna þannig að umframfjárheimildir dragist einfaldlega frá fjárheimildum næsta árs. Það vekur athygli að þrátt fyrir tugmilljarðafjáraukalagafrumvarp og fjárveitingar úr almennum varasjóði er engin, ekki ein, fjárheimild skilin eftir og dregin frá fjárheimildum næsta árs.
Í umsögn Ríkisendurskoðunar er kvartað yfir skömmum tíma til þess að skila inn umsögn en þrátt fyrir það skilar Ríkisendurskoðun yfirgripsmikilli umsögn. Það er sorglegt að hugsa til þess hvers konar umsögn Alþingi hefði fengið ef tímamörkin hefðu verið eðlileg. Ríkisendurskoðun fer yfir þær heimildir sem lagt er til að breytist í frumvarpi til fjáraukalaga og metur sem svo að flestar þeirra séu millifærslur með nokkrum undantekningum, þá með leyfi forseta:
„Eftir sem áður er að finna dæmi um auknar fjárveitingar til að mæta útgjöldum sem vandséð er að séu tímabundin, ófyrirséð og óhjákvæmileg innan fjárlagaársins, og ekki hefði verið unnt að bregðast við þeim með öðrum úrræðum sem tilgreind eru í lögunum, svo sem varasjóðum og millifærslu fjárheimilda innan málaflokka. Dæmi um þetta er 83,3 millj. kr. hækkun á fjárheimild málefnasviðsins 04.10 Utanríkisþjónusta og stjórnsýsla utanríkismála; 29,7 millj. kr. vegna 10.30 Sýslumenn; 45,8 millj. kr. vegna tveggja verkefna undir 11.30 Stjórnsýsla samgönguráðuneytis; 469 millj. kr. vegna 24.30 Sjúkraþjálfun, iðjuþjálfun og talþjálfun; og 267,6 millj. kr. vegna 32.30 Stjórnsýsla velferðarmála.“
Þetta eru einungis dæmi, ekki fullútbúinn listi sem ég geri m.a. grein fyrir á eftir.
Miðað við lög um opinber fjármál er ferlið nokkurn veginn svona þegar farið er fram úr fjárheimildum: Ef tilefni framúrkeyrslunnar er ekki tímabundið, ekki ófyrirséð og ekki óhjákvæmilegt dregst framúrkeyrslan einfaldlega frá fjárheimildum næsta árs. Ráðherra getur brugðist við með tilfærslum og varasjóði málefnasviðs og eru þau skilyrði útskýrð mjög vel í lögunum. Ef öll skilyrði almenna varasjóðsins eru hins vegar uppfyllt má nota varasjóðinn til þess að bregðast við útgjöldunum, jafnvel þótt ekki sé um framúrkeyrslu að ræða en ætla mætti að útgjöldin leiddu til umframkeyrslu á fjárheimild í lok árs. þ.e. ef það koma óvænt útgjöld sem vissulega falla undir öll atriði varasjóðs og þau útgjöld myndu ekki leiða til þess að viðkomandi fjárheimild væri í mínus í lok árs þyrfti ekki að grípa til almenns varasjóðs þó að það væri hægt og réttlætanlegt samkvæmt lögunum. Ekki væri neitt tilefni til að grípa til varasjóðs þó að útgjöld væru óvænt, tímabundin og ófyrirséð ef allt héldist einmitt innan fjárheimilda. Það er svo ekki fyrr en almenni varasjóðurinn er uppurinn sem þarf að grípa til fjáraukalaga. Þau eru háð sömu ströngu takmörkununum og almenni varasjóðurinn þannig að útgjöld sem lögð eru til í frumvarpi til fjáraukalaga verða að uppfylla öll skilyrði þess að hægt sé að grípa til almenna varasjóðsins.
Fyrsti minni hluti bað um rökstuðning fyrir því að þær fjárheimildir sem fjallað er um í frumvarpi til fjáraukalaga stæðust þröng skilyrði sem lög um opinber fjármál setja. Nokkur svör bárust en rökin fyrir því að þær fjárheimildir sem beðið er um standist skilyrðin eru í besta falli þunn í flestum tilfellum. Það er mjög sorglegt að ekki sé hægt að leita til fagstofnunar Alþingis um óháð mat á því hvort farið sé að lögum um opinber fjármál en Ríkisendurskoðun segir einmitt í umsögn sinni, með leyfi forseta:
„Samkvæmt 24. gr. laga um opinber fjármál er það ráðherra sem tekur ákvörðun um ráðstöfun almenna varasjóðsins og ber að kanna hvort skilyrði laganna séu uppfyllt.“ — Að sjálfsögðu því að ráðherra á einmitt að fara eftir lögum, hann hefur ekkert val þar um. — „Það er þannig pólitísk ákvörðun að ráðstafa varasjóðnum og vafasamt að það sé á valdi ríkisendurskoðanda að meta eða endurmeta. Þá má einnig benda á að ríkisendurskoðandi hefur ekki forsendur til að meta hvort skilyrði laganna séu uppfyllt hvað varðar framlag til vegaframkvæmda þar sem embættið hefur ekki fengið yfirlit yfir þær framkvæmdir sem fyrirhugað er að framkvæma með varasjóðsfénu.“
Það hefur fjárlaganefnd ekki heldur fengið. Að auki, með leyfi forseta:
„Er raunar vafasamt að slíkt geti verið hlutverk ríkisendurskoðanda eins og áður segir. Hið pólitíska vald hefur metið einhverja þá ráðstöfun úr sjóðnum sem óhjákvæmileg er talin og ríkisendurskoðandi hefur ekki frekari upplýsingar eða aðrar en ráðherra og eftir atvikum frá fjárlaganefnd Alþingis.“
Þetta er kjarnavandamál þar sem þær fjárheimildir sem beðið er um, bæði varðandi varasjóðinn, hvernig fjárlaganefnd er látin vita eða ekki látin vita um hverjar þær ráðstafanir eru, þrátt fyrir að lögin taki til þess, að rökin sem hafa komið hingað til hafa ekki getað uppfyllt gagnrýna skoðun á því að um sé að ræða óhjákvæmileg, tímabundin eða óvænt fjárútlát. Hingað til hefur mjög fáum af þeim spurningum sem hefur verið varpað til ráðuneytisins verið svarað á greinargóðan hátt þannig að ótvírætt sé að skilyrðin standi. Það á að túlka þessi skilyrði þröngt. Þá myndi maður halda að ef eitthvað orkaði tvímælis væri ekki verið að túlka það þröngt ef slík fjárheimild er síðan veitt.
Ég ætla að fjalla aðeins um kirkjujarðasamkomulagið en í kirkjujarðasamkomulagi kirkjunnar og ríkisins frá 1997 er tekið fram í 3. gr. samningsins að ríkissjóður greiði laun:
a. Biskups Íslands og vígslubiskupa.
b. 138 starfandi presta og prófasta þjóðkirkjunnar.
c. 18 starfsmanna biskupsembættisins.
Einnig kemur fram í samningnum, með leyfi forseta:
„Fjölgi skráðum meðlimum þjóðkirkjunnar um 5.000 miðað við íbúaskrá þjóðskrár 1. desember 1996 skuldbindur ríkið sig til að greiða laun 1 prests til viðbótar því sem greinir í b-lið 1. mgr. Sama á við um frekari fjölgun. Fækki skráðum meðlimum þjóðkirkjunnar um 5.000 miðað við íbúaskrá þjóðskrár 1. desember 1996 lækkar talan í b-lið 1. mgr. um 1.“
Þannig að ef plús 5.000 hækkar 138 í 139, ef mínus 5.000 lækkar 138 í 137 o.s.frv.
Í svari fjármála- og efnahagsráðuneytisins við fyrirspurn fjárlaganefndar kemur hins vegar fram, með leyfi forseta:
„Framlag til þjóðkirkjunnar skal nema fjárhæð sem svarar til launa biskups Íslands og vígslubiskupa, launa 138 starfandi presta og prófasta þjóðkirkjunnar eins og þau eru ákveðin af kjararáði og launa 18 starfsmanna biskupsembættisins.“
Á vef Hagstofunnar eru hins vegar gögn um fjölda þeirra sem eru skráðir í þjóðkirkjuna sem kemur hérna fram: Árið 1998 voru 244.893 skráðir í þjóðkirkjuna og 2018 eru 234.215. Samkvæmt þessu hefur þeim sem eru skráðir í þjóðkirkjuna fækkað um rúmlega 10.000 frá árinu 1998. Miðað við kirkjujarðasamkomulagið ætti því að greiða laun 136 presta en ekki 138. Gögn Hagstofunnar ná því miður ekki lengra aftur hvað þetta varðar.
Kirkjujarðasamkomulagið er hins vegar augljóslega mjög gallað þar sem engin tímamörk eru sett á það hversu lengi ríkið á að greiða laun biskups, presta og annarra samkvæmt samkomulaginu. Svör við fyrirspurnum um það hvaða gæði ríkið fékk í staðinn hafa verið einföld: Ríkið veit það ekki. Það liggur í augum uppi að þetta samkomulag er mjög slæmt fyrir ríkið og vafasamt hvort það stenst lög um samningsákvæði eða greinar stjórnarskrár um fjárheimildir. Miðað við þá framkvæmd sem hefur tíðkast, að samþykkja fjárheimildir eftir á, má leiða rök að því að ef Alþingi samþykkir ekki þessa fjárheimild sé Alþingi að rifta samningnum. 1. minni hluti telur ákjósanlegt fyrir ríkið að láta reyna á að rifta samningnum og fá úr því skorið fyrir dómstólum hvaða eignir og jarðir ríkið eignaðist vegna kirkjujarðasamkomulagsins og hvert andvirði þeirra er. Þá væri einfaldlega hægt að stilla því saman hversu mikil laun hafa verið greidd vegna samkomulagsins, sem eru um 42 milljarðar, og andvirði jarðanna og finna út hversu miklu munar. Það getur nefnilega ekki gengið að ríkið eigi að greiða til þjóðkirkjunnar út í hið óendanlega. Miðað við samninginn þyrfti ríkið meira að segja að greiða laun um 80 presta þó að allir segðu sig úr þjóðkirkjunni sem er enn þá undarlegra.
Í niðurstöðu kirkjujarðanefndar, minnir mig að hún heiti, frá árinu 1992 eða 1993, man ekki alveg ártalið, eru teknar saman allar eignir kirkjunnar, farið yfir fasteignamat og ýmislegt annað á þeim jörðum. Þetta er ansi viðamikið skjal, þar inni eru t.d. Þingvellir, og í lok þess skjals er dregið saman hversu miklar eignir kirkjunnar eru. Ég held að allar eignirnar hafi talist vera um 2 milljarðar kr. á meðan hlutur kirkjunnar telst um 1 milljarður kr. á því verðlagi. Ef við einfaldlega margföldum verðlagsbreytingar síðan þá sem er gróf þumalputtaákvörðun á því hvert verðmætið væri núna, það gæti munað einhverju, væri það í kringum 2 milljarðar fyrir heildina, um 3 milljarðar fyrir hlut kirkjunnar. Það er langt frá því að vera upphæð sem samsvarar 42 milljörðum.
Mig langar að segja nokkur orð um stefnumótun fjárlaganefndar. Fjármála- og efnahagsráðuneytið leggur til breytingar í frumvarpi til fjárlaga sem erfitt er að rökstyðja að standist skilyrði sem kveðið er á um í lögum um opinber fjármál. Fjárlaganefnd leggur til nokkrar breytingar til viðbótar sem einnig má setja spurningarmerki við hvort uppfylli skilyrðin. Miðað við umsögn Ríkisendurskoðunar, af því að það er hlutverk ráðherra að meta hvort nota eigi varasjóð eða leggja fram frumvarp til fjárlaga, hlýtur það að falla fjárlaganefnd í skaut að meta hvort skilyrði laga um opinber fjármál séu uppfyllt. Það verður að segjast eins og er að slíkt mat fór ekki fram í nefndinni og með því setur fjárlaganefnd í raun fordæmi um hvernig eigi að túlka skilyrði fyrir notkun á almennum varasjóði og fjáraukalögum, fordæmi um að skilyrðin eigi ekki við nema þegar það hentar sem í tilviki fjárlagaársins 2018 er aldrei. Skilyrðin eiga aldrei við. Engin fjárheimild fer umfram heimildir og er dregin frá fjárheimild næsta árs af því að því er reddað með varasjóði og fjáraukalögum. Ráðherra þarf aldrei að svara fyrir umframkeyrslu fjárheimilda. Fjárheimildum ráðherra er reddað með hvítþvotti þar sem farið er á svig við lög um opinber fjármál. Hvítþvotturinn er að sögulega séð var engin framúrkeyrsla. Það er það sem er skrifað í söguna, allt kom út á núlli eða í plús. Aðferðin sem er notuð er einfaldlega ekki lögleg. Það er oft talað um siðlaust en löglegt en þetta er siðlaust og ólöglegt. 1. minni hluti biðst afsökunar á að þetta sé ekki orðað á diplómatískari hátt af því að 1. minni hluti telur að þetta þurfi einfaldlega að vera eins skýrt og hægt er til að koma í veg fyrir misskilning.
Ef það var ætlun Alþingis að setja lög um opinber fjármál hlýtur það að hafa verið ætlun þingsins að fara eftir þeim lögum. Framkvæmdarvaldið á að gera það, það á ekki að hafa neina valmöguleika og þingið ekki heldur. Ef það á að gera þetta öðruvísi fer þingið með löggjafarvaldið og getur bara breytt lögunum ef núverandi fyrirkomulag er óframkvæmanlegt.
Þess vegna segi ég: Siðlaust.
Fyrsti minni hluti leggur til að allar fjárheimildir sem eru lagðar til í frumvarpi til fjáraukalaga og falla ekki undir skilyrði laga um opinber fjármál verði felldar brott úr frumvarpinu. Það er skýring mín á breytingartillögu 1. minni hluta við frumvarp til fjáraukalaga þar sem 1. minni hluti, ég, telur að allar þær tölur sem þar koma fram standist ekki skilyrði um lög um opinber fjármál um tímabundin, óhjákvæmileg eða óvænt útgjöld. Því legg ég til að þau falli einfaldlega niður og dragist frá fjárheimildum næsta árs.
