stjórnsýslulög.
Virðulegi forseti. Ég mæli fyrir frumvarpi til laga um breytingu á stjórnsýslulögum, nr. 37/1993, með síðari breytingum. Með frumvarpinu er lagt til að nýr kafli bætist við stjórnsýslulögin um tjáningarfrelsi og þagnarskyldu starfsmanna ríkis og sveitarfélaga og verði þar með X. kafli laganna.
Markmið frumvarpsins er hvorki að auka þagnarskyldu né draga úr henni heldur að mæla fyrir um skýrar og samræmdar meginreglur um efnið. Flóknar og óljósar þagnarskyldureglur takmarka tjáningarfrelsi opinberra starfsmanna og geta líka valdið hættu á því að viðkvæmar upplýsingar komist á almannavitorð. Skýrar lagareglur vernda báðar tegundir hagsmuna betur en óskýrar.
Aðdraganda málsins má rekja til þess að þann 16. júní 2010 samþykkti Alþingi þingsályktun nr. 23/138 um að Ísland skapi sér afgerandi lagalega sérstöðu varðandi vernd tjáningar- og upplýsingafrelsis. Alþingi fól mennta- og menningarmálaráðherra að fylgja þingsályktuninni eftir og skipaði ráðherra stýrihóp í því skyni þann 3. maí 2012. Stýrihópurinn beindi þeim tilmælum til forsætisráðuneytisins að æskilegt væri að gera breytingar á stjórnsýslulögum þar sem kveðið væri nánar á um inntak þagnarskyldu opinberra starfsmanna. Brugðist var við með því að fá Pál Hreinsson, sem nú er forseti EFTA-dómstólsins, til að semja frumvarp sem var á þingmálaskrá ríkisstjórnar á 145. löggjafarþingi, 2015–2016, en ekki lagt fram.
Loks skipaði sú sem hér stendur nefnd í mars í fyrra til að fjalla um umbætur á löggjöf á sviði tjáningar-, fjölmiðla- og upplýsingafrelsis. Nefndinni var m.a. falið að fara yfir frumvarp Páls Hreinssonar og skilaði hún niðurstöðu sinni til mín í lok september. Efni frumvarpsins tekur til allrar stjórnsýslu sem fram fer á vegum ríkis og sveitarfélaga. Lagt er til að hinn nýi X. kafli stjórnsýslulaga hefjist á ákvæði sem felur í sér yfirlýsingu um að hver sem starfar á vegum ríkis eða sveitarfélaga hafi frelsi til að tjá sig opinberlega um atriði er tengjast starfi hans, svo fremi sem þagnarskylda eða trúnaðar- og hollustuskyldur standi því ekki í vegi.
Þessa reglu má vissulega leiða af 73. gr. stjórnarskrárinnar, en hún er hér sett skýrt fram til að tengja betur saman tjáningarfrelsi og þagnarskyldu opinberra starfsmanna.
Á þessu sviði hefur orðið sú viðhorfsbreyting undanfarin ár að ofuráhersla á leynd og þagnarskyldu er smám saman að víkja fyrir mikilvægi þess að opinberir starfsmenn hafi möguleika á að taka þátt í samfélagslegri umræðu og geti miðlað upplýsingum um starfsemi hins opinbera á sínu sviði. Þessi þróun byggist m.a. á því sjónarmiði að það hefði verulega skaðleg áhrif á lýðræðislega umræðu ef öllum opinberum starfsmönnum væri að miklu leyti meinað að taka þátt í henni, í ljósi fjölda þeirra og þekkingar á starfsemi hins opinbera.
Í 2. mgr. sama ákvæðis, sem yrði þá 41. gr. stjórnsýslulaga, er tekið fram að undir þagnarskyldu falli ekki upplýsingar um lögbrot eða ámælisverða háttsemi starfsmanna stjórnvalda. Þessi regla tengist náið lagaákvæðum um vernd uppljóstrara, en unnið er að frumvarpi til heildarlaga um það efni í hinni sömu nefnd er ég nefndi áðan, þ.e. nefnd um umbætur á löggjöf á sviði tjáningar-, fjölmiðla- og upplýsingafrelsis.
Meginefni frumvarpsins lýtur svo að því í hvaða tilvikum kemur til greina að takmarka tjáningarfrelsi starfsmanna ríkis eða sveitarfélaga á grundvelli þagnarskyldu.
Í b-lið 3. gr. frumvarpsins, sem yrði þá 42. gr. stjórnsýslulaga, er þannig tekið fram að þeir séu bundnir þagnarskyldu um upplýsingar sem eru trúnaðarmerktar á grundvelli laga eða reglna eða þegar að öðru leyti er nauðsynlegt að halda þeim leyndum til að vernda verulega opinbera hagsmuni eða einkahagsmuni.
Í kjölfarið eru talin upp dæmi um hagsmuni sem þagnarskylda þarf að standa vörð um, til að mynda öryggi ríkisins eða varnarmál, efnahagslega mikilvæga hagsmuni ríkisins, rannsókn sakamála og önnur einka- og fjárhagsmálefni einstaklinga og lögaðila.
Dæmin svara að mestu leyti til undantekninga frá upplýsingarétti almennings sem fram koma í 6.-10. gr. upplýsingalaga og er ætlunin að þar sé samræmi á milli.
Einungis er heimilt að ákveða að upplýsingar lúti þagnarskyldu ef það er nauðsynlegt til verndar tiltekinna opinberra hagsmuna eða einkahagsmuna einstaklinga eða lögaðila. Þannig er tekið af skarið um að þagnarskylda verður ekki lögð á af öðrum ástæðum, t.d. á grundvelli geðþóttaákvarðana yfirmanna.
Í c-lið 3. gr. frumvarpsins, sem yrði þá 43. gr. stjórnsýslulaga, er mælt fyrir um takmarkanir og brottfall á þagnarskyldu. Þar kemur fram að stjórnvöldum sé heimilt að miðla þagnarskyldum upplýsingum ef samþykki þess sem upplýsingarnar varða liggur fyrir. Þá sé heimilt að birta tölfræðiupplýsingar sem byggðar eru á þagnarskyldum upplýsingum ef persónugreinanlegar upplýsingar fylgja ekki og úrtakið er nægjanlega stórt til að ekki sé hægt að ákvarða hvaða aðilar eiga í hlut. Þagnarskyldan falli jafnframt niður þegar viðkomandi upplýsingar hafa verið gerðar opinberar á löglegan hátt, þar á meðal þegar upplýsingar verða aðgengilegar almenningi á grundvelli lagaákvæða um upplýsingarétt almennings.
Í d-lið 3. gr., sem yrði 44. gr. stjórnsýslulaga, kemur fram að starfsmönnum ríkis eða sveitarfélaga sé óheimilt að notfæra sér aðstöðu sína til að afla upplýsinga sem þagnarskylda ríkir um og hafa ekki þýðingu fyrir störf þeirra. Ákvæðum kaflans er einnig ætlað að gilda um sérfræðinga og verktaka sem stjórnvöld kveðja sér til aðstoðar eða rækja þjónustu við borgarana á vegum stjórnvalda. Í verksamningi skal tekið fram að um þagnarskyldu fari samkvæmt ákvæðum kaflans.
Þá hefur frumvarpið að geyma ákvæði um þagnarskyldu aðila máls, vitna og umsagnaraðila sem fá aðgang að skjölum sem hafa að geyma þagnarskyldar upplýsingar.
Verði frumvarpið að lögum mun stjórnvöldum bera skylda til að leiðbeina viðkomandi um þagnarskyldureglurnar sem gilda um upplýsingarnar og viðurlög við brotum á þeim.
Brot á þagnarskyldu opinberra starfsmanna hafa hingað til verið færð undir ákvæði 136. gr. eða 141. gr. almennra hegningarlaga, nr. 19/1940. Í samræmi við þetta er mælt fyrir um það í frumvarpinu að brot gegn ákvæðum laganna varði almennt sömu refsingu samkvæmt þessum ákvæðum hegningarlaga eða fésektum eða fangelsi allt að einu ári. Brot í starfsemi lögaðila varði fésektum, samanber II. kafla A almennra hegningarlaga.
Frumvarpið gerir ráð fyrir að sett verði reglugerð til að tryggja örugga meðferð trúnaðarupplýsinga hjá stjórnsýslu ríkisins, þar á meðal um trúnaðarmerkingu upplýsinga, varðveislu þeirra, ábyrgð og eftirlit. Rétt er að taka fram að með reglugerðinni fær forsætisráðherra ekki heimild til að auka við þagnarskyldu heldur einungis til að mæla nánar fyrir um meðferð upplýsinga og skjala sem falla undir ákvæði laga um þagnarskyldu. Reglugerðin verði fyrirmynd að reglum sveitarfélaga um sama efni.
Að lokum eru lagðar til breytingar á alls 80 lagabálkum í lagasafninu sem hafa að geyma þagnarskylduákvæði opinberra starfsmanna þannig að vísað verði til hins nýja X. kafla stjórnsýslulaga um inntak þagnarskyldunnar. Um er að ræða fjölmarga hópa starfsmanna ríkis og sveitarfélaga, allt frá læknum til eftirlitsaðila með framkvæmd laga um mannvirki, sem hingað til hafa allir búið við ólík þagnarskylduákvæði. Með þessu er lagður grundvöllur að lagaeiningu og fyrirsjáanleika um skýringu þagnarskylduákvæða í íslenskum rétti sem ekki hefur áður þekkst.
Samráði við gerð frumvarpsins var þannig háttað að eftir að sú nefnd sem nefnd var í upphafi um umbætur á löggjöf á sviði tjáningar-, fjölmiðla- og upplýsingafrelsis skilaði drögum til forsætisráðuneytisins voru þau kynnt í tveggja vikna opnu samráði á samráðsgátt stjórnvalda. Umsagnir bárust frá utanríkisráðuneyti, Seðlabanka Íslands og embættum ríkisskattstjóra og tollstjóra. Gerðar voru breytingar á frumvarpinu í samræmi við umsagnirnar eins og raunar er gerð ítarleg grein fyrir í almennum athugasemdum greinargerðarinnar.
Virðulegi forseti. Ég hef farið yfir stóru línurnar í frumvarpi þessu þar sem lagt er til að settar verði samræmdar og skýrar reglur um þagnarskyldu. Mat mitt er að við samþykkt þess muni réttaröryggi við meðferð upplýsinga sem leynt eiga að fara aukast og um leið verði tjáningar- og upplýsingafrelsi starfsmanna ríkis eða sveitarfélaga styrkt verulega.
Ég hef ekki fleiri orð að sinni um frumvarpið en legg til að því verði, að lokinni þessari umræðu, vísað til hv. stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar og til 2. umr. að meðferð þar lokinni.
