149. löggjafarþing — 58. fundur,  29. jan. 2019.

hvítbók um framtíðarsýn fyrir fjármálakerfið. Munnleg skýrsla fjármála- og efnahagsráðherra. - Ein umræða.

[14:51]
Horfa

fjármála- og efnahagsráðherra (Bjarni Benediktsson) (S):

Hæstv. forseti. Í stjórnarsáttmála núverandi ríkisstjórnar segir að leggja skuli hvítbók um framtíðarsýn fyrir fjármálakerfið á Íslandi fyrir Alþingi til umfjöllunar áður en stefnumarkandi ákvarðanir verði teknar. Þar var einnig tekið fram að leiðarljós skyldu vera aukið traust á fjármálamarkaði, aukið gagnsæi og fjármálastöðugleiki, sérstaklega skyldi litið til annarra lítilla, opinna hagkerfa og reynslu annars staðar á Norðurlöndum. Fyrir tæpu ári skipaði ég starfshóp til að vinna slíka hvítbók um framtíðarsýn fyrir fjármálakerfið til að skapa traustan grunn byggðan á staðreyndum fyrir málefnalega umræðu um fjármálakerfið. Viðfangsefni hvítbókarinnar voru afmörkuð við starfsemi viðskiptabanka, fyrirtæki og stofnana sem veita almenningi lán og aðra fjármálaþjónustu, þar með talinn Íbúðalánasjóður, sparisjóðir og lífeyrissjóðir, að því marki sem starfsemi þeirra og viðskiptabanka skarast. Annað eins og peningastefna, gjaldmiðilsmál og slíkir hlutir voru ekki hluti af skilgreindum verkefnum starfshópsins, en þau voru til skoðunar í öðrum hópi.

Hér hefur verið mikið verk unnið frá falli bankanna fyrir rúmum áratug. Gerðar hafa verið breytingar á regluverki fjármálafyrirtækja sem miða að því að auka getu þeirra til að standa af sér áföll, draga úr áhættu í starfsemi þeirra og minnka hvata til áhættusækni auk þess að minnka kostnað samfélagsins ef bankar lenda í erfiðleikum. Íslenska bankakerfið óx sjálfu sér yfir höfuðið á árunum eftir einkavæðingu, var í mikilli útrás og allt of stórt fyrir hagkerfi okkar. Þannig nam stærð þess um tífaldri landsframleiðslu árið 2008 en er nú ekki nema um ein og hálf landsframleiðsla og starfsemin miðuð að heimamarkaði. Eftirlit hefur verið aukið, meiri áhersla lögð á mat á kerfisáhættu og allt samstarf stjórnvalda gert formfastara á þeim áratug sem liðinn er. Traust er mikilvæg undirstaða fjármálakerfis. Þetta vitum við. Þótt tekist hafi að byggja upp eðlilega starfsemi í bankakerfinu hefur traust á því því miður ekki verið endurheimt frá falli bankanna, þegar það beið mikinn hnekki. Við gerð hvítbókarinnar lét starfshópurinn gera könnun á afstöðu almennings til bankakerfisins. Það kom fram að helsta ástæða lítils trausts er annars vegar efnahagsáfallið, sem er enn í fersku minni Íslendinga, og hins vegar að almenningur telur bankakerfið vera of dýrt. Þannig töldu flestir lægri vexti og betri kjör geta orðið til þess að traust ykist að nýju.

Hvítbókin er mikil að vöxtum, þegar allt er talið tæplega 300 blaðsíður, en verkefnið er líka umfangsmikið. Ég ætla á þeim stutta tíma sem hér er til ráðstöfunar að gera grein fyrir höfuðatriðunum í umfjöllun starfshópsins.

Framtíðarsýn höfunda hvítbókarinnar snýst um stöðugt og hagkvæmt bankakerfi sem veitir góða þjónustu. Þeir telja að þá framtíðarsýn þurfi að móta með hliðsjón af þremur meginstoðum, sem jafnframt eru meginviðfangsefni skýrslunnar. Fyrsta stoðin er gott regluverk og öflugt eftirlit sem tekur mið af framþróun fjármálakerfisins. Önnur stoðin er hagkvæmni í bankarekstri, sem er grundvöllur þess að fjármálakerfið þjóni heimilum og fyrirtækjum á skilvirkan hátt. Þriðja stoðin er traust eignarhald fjármálafyrirtækja, sem stuðlar að heilbrigðum og traustum rekstri með langtímasjónarmið að leiðarljósi. Í skýrslunni segir að breytingar á eignarhaldi ríkisins í fjármálafyrirtækjum muni hafa töluverð áhrif á framtíð fjármálakerfisins og að við fyrirhugaða sölu ríkisins á eignarhlutum sínum í fjármálafyrirtækjum sé mikilvægt að standa vörð um þessa þrjá lykilþætti, einkum með því að tryggja heilbrigt eignarhald.

Eins og ég hef vikið að hefur regluverkið tekið stakkaskiptum síðastliðinn áratug og það á við bæði á Íslandi og á heimsvísu. Markvisst hefur verið dregið úr áhættu með breytingum á regluverki fjármálafyrirtækja. Sem dæmi um það má nefna aðgerðir til að draga úr útlánaáhættu og takmarka gjaldeyrisáhættu, lánveitingar með veði í eigin bréfum hafa verið bannaðar, reglur settar til að takmarka lán til eigenda, lykilstarfsfólks og tengdra aðila. Skerpt hefur verið á ábyrgð stjórna fjármálafyrirtækja og settar reglur um kaupauka sem eiga að draga úr óhóflegri áhættu. Viðnámsþróttur kerfisins hefur verið aukinn og bankarnir eru betur í stakk búnir í dag til að takast á við áföll en fyrr. Það hefur m.a. verið tryggt með auknum kröfum um magn og gæði eigin fjár. Reglur um vogunarhlutfall hafa verið settar til að takmarka óhóflega skuldsetningu banka og reglur um aukið laust fé stuðla að því að bankar eigi nægt lausafé til að mæta greiðsluskuldbindingum. Einnig hafa verið settar reglur hér á landi um stöðuga fjármögnun í erlendum gjaldmiðlum, sem er ætlað að stýra samsetningu fjármögnunar í samræmi við eignasafn fjármálafyrirtækja.

Þjóðhagsvarúð hefur verið efld og Fjármálaeftirlitið styrkt til að auka yfirsýn og skýra ábyrgð. Þessar breytingar felast m.a. í auknum heimildum eftirlitsaðila til tímanlegra inngripa. Umgjörð hefur verið mótuð fyrir samstarf stjórnvalda sem eykur yfirsýn yfir kerfið í heild, fjármálastöðugleikaráði og kerfisáhættunefnd komið á. Svokallað þjóðhagsvarúðareftirlit hefur fengið aukið vægi og samstarf við erlenda eftirlitsaðila hefur vaxið. Sameining Seðlabanka Íslands og Fjármálaeftirlitsins, sem nú er í undirbúningi, miðar að því að auka enn frekar skilvirkni á þessum sviðum.

Að síðustu hvað breytingar á regluverki varðar má nefna aðgerðir til að draga úr samfélagslegum kostnaði við áfall í bankakerfinu. Hér má nefna að neyðarlögin frá 2008 eru enn í gildi sem veita FME heimildir til umfangsmikilla inngripa og unnið er að innleiðingu annarra evrópskrar tilskipunar sem formfestir frekari aðgerðaáætlanir. Öll þessi nýja umgjörð hefur annars vegar það markmið að koma í veg fyrir rekstrarerfiðleika og áföll í starfsemi banka og hins vegar að lágmarka neikvæðar afleiðingar fjármálaáfalla ef til þeirra kemur.

Virðulegi forseti. Ég ætla að víkja aðeins að tækniþróun og tillögu í hvítbókinni um skuldagrunn. Ör tækniþróun hefur áhrif á starfsemi fjármálafyrirtækja og eftirlitsaðila eins og annarra og er fyrirsjáanlegt að tæknilausnir verði í auknum mæli nýttar til að leysa flókin verkefni á þessu sviði. Greining gagna er afar mikilvæg og meðal þess sem starfshópurinn leggur til í skýrslu sinni er að komið verði á fót miðlægum skuldagrunni. Þar yrði að finna skrá yfir skuldbindingar allra einstaklinga og lögaðila sem haldið væri utan um á ópersónugreinanlegan hátt. Markmiðið væri að auðvelda greiningu á skuldaþróun og stöðu heimila og fyrirtækja og þróun á áhættu á fasteignamarkaði. Einnig myndi slíkur grunnur geta bætt upplýsingar um beitingu þjóðhagsvarúðartækja, eftirlit með útlánaáhættu fjármálafyrirtækja, stórum skuldbindingum og smithættu í fjármálakerfinu og stuðla að betra áhættumati fjármálafyrirtækja sem eykur skilvirkni í lánveitingum og fækkar mögulegum vanskilum. Grunnurinn gæti einnig nýst við að greina dreifingu skulda við gerð þjóðhagsspár og við hagstjórnarákvarðanir. Ávinningur fjármálafyrirtækja og neytenda til lengri og skemmri tíma af miðlægum skuldagrunni felst í minni kostnaði í kjölfar þess að dregið yrði úr áhættu í kerfinu.

Þá aðeins að fjárfestingarbankastarfseminni. Rætt hefur verið mikið í gegnum tíðina um tengsl eða mögulegan aðskilnað viðskipta- og fjárfestingarbankastarfsemi hér á landi. Í alþjóðlegum samanburði eru íslenskir bankar mjög litlir og því verulega háðir hagkvæmni í stærð og breidd til að geta lágmarkað óhagkvæmni í rekstri. Við höfum á undanförnum árum skipað sérstakar nefndir til að kafa ofan í þessa þætti og má segja að í hvítbókinni sé byggt á vinnu undanfarinna ára og tillögugerðin er í sömu átt, ef svo mætti orða það, og fyrri nefndir sem hafa tekið málið til skoðunar hafa komist að.

Í þessari hvítbók er ekki lagt til að slík starfsemi verði að fullu aðskilin, en að varnarlína vegna umfangs fjárfestingarbankastarfsemi verði lögfest. Tillagan felur í sér að ef mat FME á eiginfjárþörf vegna beinnar eða óbeinnar stöðutöku kerfislega mikilvægra banka nái 10–15% hafi viðkomandi banki tvo kosti, annars vegar að draga úr umræddri starfsemi eða stofna um hana sérstakt félag sem yrði rekstrarlega, stjórnarlega og fjárhagslega sjálfstætt. Starfshópurinn leggur áherslu á að óháð tillögu um varnarlínu sé fjölbreytni í bankakerfinu af hinu góða og því gæti verið áhugavert fyrir einstaka banka að taka skref í átt að aukinni sérhæfingu. Ég tel að við séum komin þarna með tillögur sem eiga að botna umræðu undanfarinna ára um tengsl viðskiptabankastarfsemi og fjárfestingarbankastarfsemi. Ég trúi ekki öðru en að um þær tillögur geti tekist nokkuð góð sátt.

Skilvirkt fjármálakerfi er einn þátturinn sem hvítbókin fjallar um og mikilvægi þess fyrir heimilin í landinu og fyrirtækin. Að öðrum þáttum ólöstuðum er þungamiðja umfjöllunar hvítbókarinnar skilvirkt bankakerfi. Þar skiptir kostnaður miklu máli. Í því sambandi er mikilvægt að gera greinarmun á háum vöxtum annars vegar og miklum vaxtamun hins vegar.

Eins og áður hefur komið fram eru lægri vextir og betri kjör þeir þættir sem almenningur nefnir oftast sem best til þess fallna til að auka traust til bankakerfisins. Þá er skilvirk bankaþjónusta mikilvæg fyrir samkeppnishæfni íslenskra fyrirtækja. Útlánsvextir á Íslandi eru hærri en í nágrannalöndunum. Það skýrist að mestu af því að áhættulausir vextir eru háir. Stýrivextir Seðlabankans mynda eins konar vaxtagólf á útlán en vaxtaþak á innlán. Stýrivextir ráðast af undirliggjandi hagstærðum og eru hluti af ytra umhverfi lánastofnana. Þessir háu stýrivextir endurspegla í raun þá hagsæld sem við búum við, eða virknina í hagkerfinu. Vaxtamunurinn á hinn bóginn er í raun álagning banka á þá þjónustu sem felst í því að vera milliliður milli sparifjáreigenda og lántaka. Meiri vaxtamunur getur birst í lægri innlánsvöxtum, hærri útlánsvöxtum eða hvoru tveggja. Bankar innheimta að auki ýmis þjónustugjöld af viðskiptavinum sínum og saman standa heildartekjur frá viðskiptavinum bankanna af þjónustugjöldum og vaxtamun.

Þegar vaxtamunur hér á landi er borinn saman við ýmis ríki Evrópu kemur í ljós að hann er næstmestur á Íslandi. Það bendir til þess að svigrúm sé til þess að auka skilvirkni í rekstri bankanna, jafnvel þó að stærðarhagkvæmni eða óhagkvæmni í tilviki íslensku bankanna sé tekin inn í myndina. Sú ályktun er dregin af samanburði við norræna banka sem eru svipaðir íslenskum bönkum að stærð. Þar má sjá að munur sem stýrist af öðrum þáttum en stærðarhagkvæmni nemur 1,1 prósentustigi af 2,9% vaxtamun.

Bent er á að mat á útlánaáhættu miðað við samanburðarlönd sé hátt, en einnig geti stjórnvöld lagt sitt af mörkum með lækkun sértækra skatta á fjármálafyrirtæki. Þess má geta að slíkt mál er á þingmálaskrá minni fyrir þetta þing. Bankaskatturinn vegur þungt í rekstrarkostnaði, en fyrirhuguð lækkun hans úr 0,376 í 0,145% jafngildir því að starfsfólki yrði fækkað um 400 manns hjá bönkunum þremur. Starfshópurinn telur að bankar hér á landi hafi ýmis tækifæri til að hagræða í rekstri, t.d. með innleiðingu stafrænna lausna og aukinni sérhæfingu eða úthýsingu og samstarfi í innviðum án þess að til sameiningar komi. Slíkt samstarf megi ekki skerða samkeppni þar sem henni verður við komið, en ýmis tækifæri séu fyrir hendi. Þess vegna leggur hópurinn til ákveðnar aðgerðir sem miða að þessu. Sumt af því snýr að lögum um hlutverk Samkeppniseftirlitsins varðandi undanþágur. Einnig er lagt til að fram fari mat á því hvaða kerfislega mikilvægu innviðir eigi að standa utan samkeppnisumhverfis til að tryggja þjóðhagsvarúð og hagkvæmni í bankakerfinu og lagt til að reynt verði að tryggja Íslandi aðgang að innviðasamstarfi þvert á landamæri. Að mati skýrsluhöfunda þarf svo að vera til staðar virk samkeppni á bankamarkaði og öflug neytendavernd til að ábati af hagræðingu skili sér til neytenda.

Hæstv. forseti. Fyrst komið er inn á neytendavernd er athyglisvert að sjá svör almennings í könnun sem gerð var í haust fyrir starfshópinn og áður hefur verið minnst á við spurningunni um það hvert fólk myndi leita ef upp kæmi ágreiningur við viðskiptabanka þess. Sex af hverjum tíu svarendum segjast ekki vita hvert þeir myndu leita og einungis 5% nefndu þá aðila sem gert er ráð fyrir að sinni slíkum kvörtunum, sem sagt Fjármálaeftirlitið eða Neytendastofu. Það er því ljóst að þarna er greinilega úrbóta þörf. Neytendavernd á fjármálamarkaði er mikilvæg. Hún er til þess fallin að byggja upp traust og draga úr þeirri tilfinningu fólks að það hafi ekkert mótvægi við viðskiptabanka ef slær í brýnu.

Ein afleiðing efnahagsáfallsins 2008 var algjört hrun íslenska hlutabréfamarkaðarins. Þrátt fyrir að nú séu liðin tíu ár hefur markaðurinn alls ekki jafnað sig og er enn tiltölulega grunnur og ekki jafn burðugur og áður var. Umsvifamestu fjárfestarnir á hlutabréfamarkaðnum eru lífeyrissjóðirnir, en þátttaka almennings er hverfandi samanborið við fyrir rúmum áratug og jafnvel þótt lengra væri litið aftur í tímann.

Eignarhlutdeild einstaklinga í markaðsvirði skráðra hlutabréfa nú er einungis um 4% samanborið við 11–17% á árinu 2002–2007. Á árunum fyrir hrun voru um 20.000 hluthafar í skráðum félögum, en eru einungis um 1.000 nú.

Virkir fjármálamarkaðir skipta miklu máli þegar kemur að því að lágmarka samfélagslega áhættu af fjármálalegri milligöngu og til að auka samkeppni á fjármagnsmarkaði. Í hvítbókinni eru settar fram hugmyndir um aðgerðir til að auka virkni verðbréfamarkaða sem falla undir fjögur meginmarkmið. Í fyrsta lagi að fjölga virkum og sjálfstæðum fjárfestingarsjóðum á íslenskum fjármálamarkaði. Í öðru lagi að nýta erlendra fjárfesta til að skapa samkeppni og fjölbreytni. Í þriðja lagi að auka frelsi til athafna til að auka veltu og seljanleika. Í fjórða lagi að auka þátttöku almennings á fjármálamarkaði.

Sérstök áhersla er lögð á að auka frelsi einstaklinga við ávöxtun viðbótarlífeyrissparnaðar. Með því væri unnt að opna leið fyrir nýja og sjálfstæða aðila til að taka að sér ávöxtun séreignarsparnaðar sem hingað til hefur einungis verið á forræði lífeyrissjóða. Að síðustu er lagt til að frekara mat fari fram á fýsileika leiða til að auka virkni verðbréfamarkaða á Íslandi. Eitt af því sem mér finnst standa upp úr í því er hversu mjög kostnaður hefur vaxið fyrir þá sem hyggjast eiga verðbréf í dag.

Eignarhald í fjármálakerfinu er einn af lykilþáttum þeirrar vinnu sem ráðist hefur verið í hjá okkur. Mig langar þess vegna að gefa því hér undir lok ræðu minnar sérstakt vægi. Eins og fram kemur í stjórnarsáttmálanum vill ríkisstjórnin leita leiða til að draga úr eignarhlut sínum í bönkunum, þótt ljóst sé að ríkissjóður verði leiðandi fjárfestir í a.m.k. einni kerfislega mikilvægri fjármálastofnun. Þriðji og síðasti hluti hvítbókarinnar fjallar einmitt um eignarhaldið. Það er ekkert launungarmál að heilbrigt eignarhald skiptir höfuðmáli fyrir framtíð fjármálakerfisins og ég skal segja það hér að það er ekki heilbrigt að stjórnvöld haldi á 2/3 af bankakerfinu, a.m.k. stingur það mjög í stúf þegar borið er saman við nánast öll ríki nálægt okkur, Evrópu, og munar þar miklu á umsvifum ríkisins í fjármálakerfinu hvað þetta snertir.

Áhætta felst í því að eiga stóran hlut. Ríkissjóður er nú með um 300 milljarða bundna í bankakerfinu. Það eru tæplega 40% af opinberum skuldum, eða á annan mælikvarða tæp 17% af landsframleiðslu. Áföll eða breytt landslag á fjármálamarkaði, t.d. vegna nýrrar tækni sem nú er að ryðja sér til rúms eða breyttra reglna, getur rýrt verðmæti eignarhluta ríkisins verulega. Í þessum stóra eignarhlut felst líka fórnarkostnaður. Fjármunir sem eru bundnir í bönkum nýtast ekki á meðan til annarra verkefna eða til að lækka skuldir ríkissjóðs. Ekki er hægt að rökstyðja eignarhaldið með háum arðgreiðslum þar sem umtalsverð breyting er að verða á hagnaði bankanna borið saman við síðustu ár og útlit er fyrir lægri arðgreiðslur fram á við litið. Ég er hér sérstaklega að vísa til þess að arðgreiðslur hafa mjög verið bornar uppi af tiltekt og endurskipulagningu á efnahag bankanna, einskiptishagnaður að myndast sem hefur verið greiddur út í háum arðgreiðslum á undanförnum árum.

Í hvítbókinni er lögð áhersla á samkeppnisáhrif, en yfirráð ríkisins á stórum hluta fjármálamarkaðar til framtíðar eru til þess fallin að raska samkeppni og leiðir til stöðnunar. Þegar eru í gildi strangar reglur um það hverjir megi eiga banka og hvernig megi fara með það eignarhald. Þannig grundvallast mat á hæfi til að fara með virkan eignarhlut í banka á orðspori og reynslu, fjárhagslegu heilbrigði, hvort eignarhald torveldi eftirlit og hvort það muni mögulega leiða til peningaþvættis eða fjármögnunar hryðjuverka. Reglur sem takmarka verulega möguleika eigenda til að beita áhrifum í eigin þágu hafa verið hertar verulega frá síðasta fjármálaáfalli. Þar má nefna nýjar reglur um takmörkun á fyrirgreiðslu til venslaðra aðila, eins og ég hef hér áður rakið, reglur sem takmarka lán með veði í eigin bréfum og hertar reglur um stjórnarhætti og stórar áhættuskuldbindingar.

Virðulegi forseti. Að mati skýrsluhöfunda er gegnsæi um fyrirætlanir ríkisins til lengri tíma forsenda þess að hægt sé að selja hluti ríkisins. Í því felist að ríkið geri grein fyrir því hvernig það hyggist beita sér sem eigandi og hvað felist í samfélagslegum markmiðum sem nefnd eru í eigendastefnunni. Reglur hafa verið hertar mjög síðan ríkisbankarnir voru seldir upp úr síðustu aldamótum. Umgjörð um sölu er lögbundin og að auki skal salan samrýmast eigendastefnunni. Þannig er skýrt hvaða meginreglur skal halda í heiðri við undirbúning og sölu, en þær eru: Opið söluferli, gagnsæi, hlutlægni og hagkvæmni. Þetta eru þau leiðarljós sem ber að fylgja þegar kemur að því að losa um eignarhluti ríkisins í bönkunum.

Ég hef við ýmis tækifæri nefnt þann möguleika að koma hluta beint í hendur almennings, enda getur dreift eignarhald stuðlað að betri sátt og dregið úr hættu á tengslum milli stórra eigenda og stjórnenda bankanna. Bein aðkoma erlends banka er talin líkleg til að hafa jákvæð áhrif á samkeppnisumhverfi til framtíðar, auka stöðugleika og minnka kerfisáhættu.

Ýmsar leiðir eru færar. Ég vil taka það fram undir lok (Forseti hringir.) máls míns að ég tel enga þörf á óþolinmæði. Við þurfum ekki að flýta okkur, við verðum aðallega að vanda okkur í þessum efnum. En mikilvægt er að leggja sem fyrst fram trúverðuga (Forseti hringir.) og ábyrga áætlun um losun eignarhalds á öðrum eða báðum bönkunum þannig að það samrýmist framtíðarhagsmunum íslenskra neytenda og samfélagsins alls.

Það er mín skoðun að það liggi nær við að (Forseti hringir.) beina sjónum sínum að Íslandsbanka, gefa því þann tíma sem það tekur um framtíðareignarhald, en um þróun (Forseti hringir.) þess fyrir Landsbankann eru uppi spurningar sem við tökumst á við þegar fyrra verkefninu er lokið.