viðbrögð stjórnvalda við dómi Mannréttindadómstóls Evrópu. Munnleg skýrsla forsætisráðherra. - Ein umræða.

Herra forseti. Ég vil í upphafi máls míns gera grein fyrir því, að beiðni forseta þingsins, að þann 14. mars voru gerðar þær breytingar í ríkisráði að fyrrverandi hæstv. dómsmálaráðherra, Sigríður Á. Andersen, baðst lausnar og við dómsmálaráðuneytinu tók hæstv. núverandi dómsmálaráðherra og ferða-, iðnaðar- og nýsköpunarráðherra, Þórdís Kolbrún Reykfjörð Gylfadóttir.

Herra forseti. Ég gef hér skýrslu um stöðu mála í kjölfar dóms Landsréttar. Það liggur fyrir að við tökum þennan dóm alvarlega. Við sem sitjum á Alþingi stöndum nú frammi fyrir því hvernig við getum tekist á við hann þannig að sómi sé að, að við gefum okkur svigrúm í þessari umræðu til að reifa ólíkar hliðar þessa máls og koma okkar sjónarmiðum á framfæri með það sameiginlega markmið að eyða óvissu og finna farsæla lausn, ekki bara fyrir dómskerfið í landinu, heldur fyrir almenning í þessu landi. Það er okkar sameiginlega verkefni óháð því hvar í flokki við stöndum. Dómurinn er veruleiki. Við höfum hins vegar ákveðið tækifæri sem þing til að sýna hvað í okkur býr í því hvernig við tökumst á við þennan dóm.

Ég vil því í upphafi máls míns segja það að við dómsmálaráðherra, sem munum báðar tala í þessari umræðu, hyggjumst í kjölfar hennar óska eftir fundi með formönnum flokka á þingi til þess að við getum gefið okkur tíma til að fara betur yfir efnisatriði málsins og þá valkosti sem við eigum. Ég held að hv. þingmenn hljóti allir að vera sammála um það, þegar við vegum og metum þau ólíku sjónarmið sem fagmenn hafa sett fram í bæði aðdraganda og kjölfar þessa dóms, að viðfangsefnið er ekki beinlínis einfalt.

Eins og kunnugt er var dómur Mannréttindadómstólsins kveðinn upp þann 12. mars og hafði ríkislögmaður undirbúið málsvörn ríkisins af kostgæfni. Í tengslum við vinnu hans við ritun greinargerðar sinnar fyrir íslenska ríkið var aflað álits sérfræðinga, bæði innlendra og erlendra, m.a. var leitað til Thomas Horns hjá lögmannsstofunni Schjødt í Ósló sem las yfir drög að greinargerð íslenska ríkisins og kom með ábendingar og athugasemdir. Þá var leitað til Davíðs Þórs Björgvinssonar, fyrrverandi dómara við Mannréttindadómstól Evrópu. Hann sat fund, m.a. með mér þar sem hann fór yfir ýmis atriði í tengslum við málið ásamt ríkislögmanni, en Davíð Þór veitti einnig ríkislögmanni frekari ráðgjöf og aðstoð við ritun greinargerðar íslenska ríkisins. Fundað var um málið og fjallað um mögulegar niðurstöður og hugsanlegar afleiðingar þegar á þessu stigi, en auk framangreinds veitti líka Hafsteinn Dan Kristjánsson, aðjúnkt við lagadeild Háskóla Íslands og doktorsnemi við Oxford-háskóla, dómsmálaráðuneytinu ráðleggingar, m.a. um ritun álits.

Óskað var eftir minnisblaði frá embætti ríkislögmanns um hugsanlegar afleiðingar dóms Mannréttindadómstólsins áður en dómurinn féll með ósk um upplýsingar og um mögulegar niðurstöður og hugsanleg viðbrögð við þeim, þar sem öll sjónarmið og þær leiðir sem nú eru reifaðar voru í umræðunni.

Ég hef talið það mikilvægt frá upphafi að leita sjónarmiða frá sem flestum og frá þeim sem starfa á mismunandi sviðum samfélagsins. Þess vegna vil ég ítreka það sem ég sagði í upphafi míns máls að það er mjög mikilvægt að við vinnum þannig að úrlausn þessa máls að þingheimur, stjórnsýslan, dómstólar, en síðast en ekki síst þeir sem málið snýst um, þ.e. almenningur í þessu landi, séu sáttir við það hvernig við bregðumst við dómnum og treystum þeim leiðum sem ákveðið verður að fara. Dómsniðurstaðan er ekki einföld. Okkar markmið er að finna svo skýra úrlausn sem kostur er á.

Þótt ég gefi þessa skýrslu að beiðni stjórnarandstöðunnar er það dómsmálaráðuneytið sem fer með stjórnarmálefnið og ríkislögmaður ber ábyrgð á málflutningi Íslands gagnvart Mannréttindadómstólnum. Því vil ég segja það hér í upphafi að ég hef átt gott samstarf við bæði fyrrverandi og núverandi dómsmálaráðherra og embætti ríkislögmanns.

Spurt hefur verið eftir því hvaða sérfræðingar hafa komið að málinu nú í kjölfar þess að dómur var upp kveðinn. Því er til að svara að hópur sérfræðinga hefur fundað að minni ósk ásamt fulltrúum ríkislögmanns og dómsmálaráðuneytis. Sá hópur mun væntanlega hittast aftur í þessari viku, en þar er um að ræða Berglindi Svavarsdóttur, formann Lögmannafélags Íslands, Jóhannes Karl Sveinsson, hæstaréttarlögmann, Hjördísi Hákonardóttur, fyrrverandi hæstaréttardómara, Ragnhildi Helgadóttur, prófessor við lagadeild HR, og Björgu Thorarensen, prófessor við lagadeild HÍ.

Reifum aðeins dóminn. Hann liggur fyrir og niðurstaða hans er sú að með skipan tiltekins dómara Landsréttar hafi verið brotinn réttur einstaklings til að úr ákæru á hendur honum sé leyst af dómi sem komið er á fót með lögum, samanber 1. mgr. 6. gr. Mannréttindasáttmála Evrópu. Við blasir að sömu sjónarmið hljóta þá að eiga við um þrjá aðra dómara við réttinn. Ég mun fara aðeins nánar yfir þá spurningu hér á eftir. Þessi niðurstaða er í andstöðu við dóm Hæstaréttar sem áður hafði úrskurðað að dómurinn væri réttilega skipaður.

Í dómi Mannréttindadómstólsins er ekki fjallað með ítarlegum hætti um afleiðingar þessarar niðurstöðu. Sú beina skylda hvílir á ríkinu að greiða kæranda í málinu málskostnað, en engar bætur voru hins vegar dæmdar.

Um önnur atriði segir dómstóllinn að það sé undir viðkomandi ríki að velja, að eftirliti ráðherranefndarinnar, hinar almennu og atviksbundnu ráðstafanir sem grípa þarf til í réttarkerfinu til þess að stöðva brot sem dómstóllinn hefur staðfest og afmá afleiðingarnar eins og mögulegt er, í efnisgrein 131.

Mörgum hefur fundist þetta flókið í umræðu. Íslensk stjórnskipan fylgir hinni svokölluðu tvíeðliskenningu. Af því leiðir að þjóðaréttur er ekki hluti íslensks landsréttar fyrr en hann hefur verið tekinn í íslensk lög með þeim hætti sem fyrir er mælt í íslenskri stjórnskipan. Talið hefur verið aftur á móti að skýra beri ákvæði Landsréttar til samræmis við þjóðréttarlegar skuldbindingar. Mannréttindasáttmála Evrópu var veitt lagagildi á Íslandi með lögum nr. 62/1994, og endurskoðun á mannréttindakafla stjórnarskrárinnar árið 1995 var m.a. ætlað að tryggja að ákvæði stjórnarskrár uppfylltu lágmarksvernd mannréttindasáttmálans á Íslandi. Kom það skýrt fram í umræðum um þær breytingar á stjórnskipaninni sem þáverandi hv. þm. Geir H. Haarde hafði framsögu fyrir. Af því sama leiðir að dómar Mannréttindadómstólsins hafa ekki beina réttarverkan á Íslandi, en sé niðurstöðum dómstólsins ekki fylgt og nauðsynlegar úrbætur gerðar hefur það almennt þær afleiðingar í för með sér að ríkið verður talið brjóta skuldbindingar sáttmálans.

Strangt til tekið kallar dómurinn ekki á aðgerðir fyrr en fyrir liggur hvort hann verður endanlegur, þ.e. hvort málið muni koma til kasta efri deildar réttarins. Eigi að síður blasir við að þegar í stað þurfi að grípa til vissra varúðarráðstafana og traustskapandi aðgerða og enginn vafi leikur á því að dóminn eigum við að taka alvarlega og er þá átt við allar þrjár greinar ríkisvaldsins.

Ef við horfum til þeirrar greinar sem við sem sitjum í þessum sal tilheyrum er það svo að fyrrverandi hæstv. dómsmálaráðherra axlaði pólitíska ábyrgð á þessu máli þegar hún vék úr embætti í síðustu viku. Því verður ekki neitað og það gerði hún.

Þá kemur hins vegar að því sem heyrir undir dómstólana og stöðu Landsréttar. Landsréttur hefur sjálfur túlkað dóminn sem svo að hann eigi ekki við um alla dómarana 15 heldur einungis þá fjóra sem ekki voru meðal 15 efstu á lista hæfisnefndar, dómnefndarinnar. Hæstiréttur sagði í niðurstöðu sinni frá 24. maí á síðasta ári að Alþingi hefði borið að greiða atkvæði um hvern og einn dómara, en taldi að þessi annmarki hefði ekki verið slíkur að hann hefði vægi. Mannréttindadómstóllinn segir í sínum dómi að Hæstiréttur hafi ekki kannað þetta atriði nægjanlega vel, en segir svo að þegar saman séu tekin brot á rannsóknarreglu stjórnsýslulaga af hálfu fyrrverandi dómsmálaráðherra — sem bent var á raunar strax í meðförum Alþingis, t.d. af þeirri sem hér stendur — og málsmeðferð Alþingis, þ.e. að greiða ekki atkvæði um hvern og einn heldur alla samanlagt, og nefnir svo fleiri atriði, sé um að ræða það sem kallað er, eða þýtt, verulegt eða gróft brot á 6. gr. sáttmálans.

Hins vegar varðar sakarefni dóms Mannréttindadómstólsins ekki neinn þeirra 11 dómara sem voru á lista hæfisnefndar og ekki verður séð að rannsókn málsins hafi nokkuð verið ábótavant hvað varðar þá 11 dómara. Ef rýnt er í orðalag dómsins virðist gagnrýni á afgreiðslu Alþingis fyrst og fremst hafa haft áhrif á skipan þeirra fjögurra dómara sem ekki voru á meðal 15 efstu á lista hæfisnefndar. Því verður ekki séð að afgreiðsla Alþingis sé ein og sér gróft brot heldur hluti af fjölþættari orsökum. Það er mat Landsréttar að fyrst og fremst þurfi að takast á við stöðu þessara fjögurra dómara. Hann hefur nú tekið þá ákvörðun að þessir fjórir dómarar muni að svo stöddu ekki taka þátt í dómstörfum, sem er skynsamleg varúðarráðstöfun ef niðurstaða Mannréttindadómstólsins verður endanleg.

Þá er komið að því sem heyrir undir framkvæmdarvaldið. Það liggur fyrir því að meta hvort óska eigi eftir því að málið verði tekið til endurskoðunar af hálfu yfirdeildar dómstólsins. Aðilar máls hafa þrjá mánuði til að taka slíka ákvörðun. Að sjálfsögðu þarf að liggja fyrir ítarlegt mat á þeim hagsmunum sem þar eru undir áður en endanleg ákvörðun er tekin. Það þarf að meta þá hagsmuni sem mæla með því að skjóta málinu til efri deildar og vega þá gegn þeim hagsmunum sem kunna hugsanlega að mæla með því að það verði látið ógert. Það er sagt með þeim fyrirvara að ekki liggur fyrir hvort Mannréttindadómstóllinn sjálfur myndi fallast á slíka beiðni.

Þeir sem telja að ekki sé rétt að vísa málinu áfram telja að þá sé hægt að einbeita sér að því að leysa til frambúðar úr málum Landsréttar í stað þess að bíða endanlegrar niðurstöðu yfirdeildar. Þar kann líka að spila inn í hvort menn eru sammála efnislegri niðurstöðu dómsins. Það sem mælir hins vegar með því að óska eftir leyfi til að skjóta niðurstöðunni til yfirdeildar er að hér er um að ræða umtalsvert inngrip í skipan mála í dómskerfinu. Íslensku réttarkerfi hefur verið verulega raskað og ekki var eining innan dómsins.

Mér finnst áhugavert að heyra þá umræðu að minnihlutaálit dómsins hafi í raun og veru ekki vægi. Mér finnst það mjög áhugavert. Þá skoðun tel ég ekki standast ef við lítum á réttarsöguna og hvaða ótrúlegu áhrif minnihlutaálit hafa stundum haft í því að hnika málum til. Ég þarf ekki að nefna minnihlutaálit Thurgoods Marshalls í bandarísku réttarkerfi, en hann hafði gríðarleg áhrif einmitt með minnihlutaálitum sínum. Ég held að við getum ekki leyft okkur að segja að það þurfi ekki að taka tillit til þess heldur þurfum við að sjálfsögðu að fara yfir rökin beggja vegna borðsins og ígrunda þau rækilega. Dómurinn er fordæmalaus og kann að hafa verulega þýðingu fyrir önnur aðildarríki sáttmálans hvað varðar skipan dómsvaldsins. Því kann að vera eðlilegt að skjóta málinu til efri deildar til þess að úr þessum atriðum verði skorið með óyggjandi hætti.

Við hæstv. dómsmálaráðherra höfum rætt þessi mál. Ég tel ekki útilokað að við köllum til erlendan sérfræðing til þess að fara yfir þau með okkur og vega þessa valkosti með íslenskum stjórnvöldum því að í mínum huga snýst þetta fyrst og fremst um að gera það sem er rétt fyrir íslenskt samfélag og íslenskt réttarkerfi, en líka að gera það sem rétt er í alþjóðlegu samhengi. Að sjálfsögðu þurfum við þar með að vega og meta áhrifin af þessu á stöðu Landsréttar og tryggja um leið eðlilegt umhverfi dómstólsins óháð því hvaða ákvörðun verður tekin. Það kann að kalla á atbeina Alþingis, við skulum vera meðvituð um það, eftir atvikum með því að samþykkja fjölgun dómara við réttinn. Við getum gert ráð fyrir því að til þess geti komið þó að það liggi ekki fyrir sem stendur. Þá þarf að huga að rétti þeirra sem hafa borið mál sín upp við Landsrétt á því rúma eina starfsári sem liðið er. Þar er til skoðunar hvort hefðbundin úrræði til áfrýjunar eða endurupptöku dugi. Eins og sérfræðingar hafa bent á er engan veginn sjálfgefið að margir sjái sér hag í endurupptöku því að ekkert bendir til þess á þessu stigi að efnislegar niðurstöður Landsréttar í málum þar sem þeir fjórir dómarar sem um er rætt hafa setið í dómi hafi verið annmörkum háðar. Þar þarf hins vegar að gera greinarmun á endurupptöku sakamála þar sem margt mælir með því að endurupptaka sakamála verði heimiluð þegar í stað og umfram skyldu ef dómþolar óska þess, en um leið þarf að taka afstöðu til endurupptöku einkamála.

Síðan ber að undirstrika að Hæstiréttur mun á einhverjum tímapunkti hugsanlega þurfa að taka afstöðu til þess hvort ráðstafanir varðandi Landsrétt, sem Landsréttur hefur þegar gert, teljist fullnægjandi.

Herra forseti. Það er eðlilegt að dómurinn hafi valdið miklu róti hér á landi. Hann snertir ýmis grundvallaratriði stjórnskipanarinnar, stjórnkerfis og stjórnmálamenningar, setur í nýtt ljós málefni sem hafa verið pólitískt umdeild hér á landi, þ.e. skipanir dómara. Við eigum að nýta dóminn til að draga af honum lærdóm til lengri tíma. Við höfum kallað okkar færustu sérfræðinga til ráðgjafar líkt og gert var í aðdraganda dómsins og það liggur fyrir, eins og ég sagði í upphafi míns máls, að það eru uppi mjög margar ólíkar skoðanir á því hversu víðtækar ályktanir eigi að draga af dómum.

Því ítreka ég það að við á Alþingi Íslendinga skulum ekki bæta gráu ofan á svart með vanhugsuðum ráðstöfunum í þessum viðkvæma málaflokki, dómstólum landsins sem fyrst og fremst eiga að þjóna almenningi og hinum almenna borgara og njóta fulls trausts í samfélaginu á hverjum tíma, trausts sem byggist á því að almenningur geti gengið út frá því að fá í hvívetna hlutlausa málsmeðferð á öllum þremur dómstigum. Það er okkar að meta hve langt þurfi að ganga í viðbrögðum, háð eftirliti ráðherranefndar Evrópuráðsins, og það er ekkert nýtt á þeim vettvangi að dómar bjóði upp á túlkunarvanda um nákvæmlega hversu mikið þurfi að gera til að framfylgja þeim.

Málið er líklegt til að hafa líka þýðingu fyrir önnur aðildarríkja Evrópuráðsins. Víða í álfunni hefur íhlutun framkvæmdarvaldsins í málefni dómstóla verið gagnrýnd. Við viljum að sjálfsögðu ekki teljast í þeim flokki ríkja þar sem pottur er brotinn í þeim efnum. Þá getur þetta mál eigi að síður orðið að vegvísi fyrir önnur mál sem teljast mun alvarlegri.

En það er ekki einungis dómurinn sjálfur sem vekur athygli víða um lönd. Viðbrögð okkar við honum munu líka vekja eftirtekt. Því skiptir máli að við vinnum fumlaust og faglega úr þeirri stöðu sem upp er komin í anda hugsjóna Evrópuráðsins um vernd mannréttinda og réttarríkis. Þar eigum við að vinna áfram að því að þróa viðmið um réttarríkið og framfylgja þeim. Því segi ég: Við eigum að taka úrskurðinn alvarlega en við eigum líka gefa okkur svigrúm til að reifa sjónarmið dómsins. Við eigum að reifa sjónarmið í minnihlutaálitinu. Við eigum ekki að hleypa þessari umræðu í pólitískar skotgrafir ef okkur er alvara með því að við viljum tryggja frið um réttarkerfið. Við eigum ekki að hleypa þessari umræðu í það hvað okkur finnst um evrópskt samstarf eða erlendar skammstafanir almennt. Þetta hefur bara ekkert með það að gera. Þetta hefur með það að gera að við erum aðilar að Mannréttindadómstólnum og höfum verið það áratugum saman. Hér var á sínum tíma, og var til fyrirmyndar, tekin sú ákvörðun í breiðri samstöðu um að breyta mannréttindakafla stjórnarskrárinnar og lögfesta ákvæði sáttmálans. Það var gert til langs tíma. Ég held að hv. þingmenn ættu að rifja það upp. Ég held að það sé góð upprifjun, a.m.k. fannst mér það þegar ég rifjaði upp umræður um þær stjórnarskrárbreytingar sem þá voru samþykktar. Við vitum það hins vegar að í langri sögu Mannréttindadómstólsins hefur svo sannarlega reynt á viðkvæm álitamál. Mönnum líður oft ekkert vel með að mál fái alþjóðlega rýni og geta þá gripið til alls konar varna því eðli mannréttinda er að þau hafa gildi óháð landamærum. En leyfum okkur það sem lýðræðissamfélag að reifa þessi ólíku sjónarmið með málefnalegum hætti því að við vitum að við erum sammála um það að mannréttindi hafa vernd þvert á landamæri. Það er okkar leiðarljós. Það kunna hins vegar að vera uppi ýmis sjónarmið um nákvæmlega hvernig eigi að túlka þennan dóm og hvernig eigi að finna bestu lausnina á honum og leyfum okkur að tala um það.

Við eigum síðan til lengri tíma að búa svo um hnútana að framvegis verði skipun dómara á Íslandi hafin yfir allan vafa, búa dómstólum og réttarkerfinu sem besta umgjörð í bráð og lengd. Ég minni bara á þá endurskoðun stjórnarskrárinnar sem nú stendur yfir, sem er auðvitað kjörið tækifæri til að styrkja þann ramma sem dómstólum er búinn. Ég held að við höfum mikil tækifæri til að vanda okkur í hverju skrefi og sýna ábyrgð í því sem er fram undan. Ég ítreka það að ég tel mikilvægt að formenn flokka eiga fund um þetta mál í framhaldinu þannig að við getum verið sem best upplýst um það hvaða álitamál eru uppi, því þau eru enn þá fjölmörg. Það mun reyna á okkur að búa þannig um mál að þetta geti endað farsællega fyrir okkur öll.